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[內(nèi)容提要]理論和經(jīng)驗表明。從政府投資轉(zhuǎn)向政府消費是政府支出模式的必然選擇。從我國政府消費和政府投資的現(xiàn)狀及橫向比較中可以發(fā)現(xiàn)，我國政府投資率相對過高，政府消費率相對過低。政府投資主導(dǎo)型支出模式將加劇經(jīng)濟波動、導(dǎo)致公共服務(wù)不足、拉大收入差距以及破壞生態(tài)環(huán)境，不利于經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。構(gòu)建和諧社會需要政府加大消費支出。

[關(guān)鍵詞]政府支出模式和諧社會

2006年10月，中共十六屆六中全會審議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，指出了到2020年中國構(gòu)建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務(wù)，其中“基本公共服務(wù)體系更加完備”和“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”等赫然在列。當前，我國公共服務(wù)需求的全面增長與供給的嚴重短缺，已是一個相當突出的問題，滿足不了居民的需要，也嚴重影響了居民的生活質(zhì)量。為了適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，我國政府的支出模式必須實現(xiàn)從注重政府投資向注重政府消費轉(zhuǎn)變。

一、從政府投資轉(zhuǎn)向政府消費是政府支出模式的必然選擇

作為財政支出的組成部分，政府消費和政府投資均是衡量政府活動的重要尺度。政府投資是指政府為了滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的行為和過程。政府投資一般具有開發(fā)性和戰(zhàn)略性特點，其主要目的是解決市場失效、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行等。政府消費是指政府部門為全社會提供公共服務(wù)的消費，包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和社會保障等，以及向住戶以免費或低價提供的貨物和服務(wù)等方面的支出。政府消費與政府提供公共服務(wù)緊密相聯(lián)，政府向社會提供公共服務(wù)可由政府消費來反映。統(tǒng)而言之，政府投資側(cè)重于經(jīng)濟建設(shè)方面，政府消費側(cè)重于公共服務(wù)方面。

理論分析表明，政府支出結(jié)構(gòu)與一國經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。一般而言，處于經(jīng)濟發(fā)展早期階段的發(fā)展中國家，政府支出主要側(cè)重于經(jīng)濟投資領(lǐng)域，用于經(jīng)濟建設(shè)方面的政府投資支出比重相對較高，相應(yīng)地，用于社會公共服務(wù)領(lǐng)域的政府消費支出比重則相對較低。相反，處于經(jīng)濟發(fā)展成熟階段的發(fā)達國家，政府支出主要側(cè)重于社會公共服務(wù)領(lǐng)域的政府消費，而用于經(jīng)濟建設(shè)方面的政府投資比重則相對較低。

形成上述現(xiàn)象的根本原因是，處在不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段的政府需要承擔不同的職能。在經(jīng)濟發(fā)展早期階段，增強國家經(jīng)濟實力、提高國民收入水平、改善國民生活質(zhì)量是政府的首要任務(wù)。為此，政府在公共支出中往往會加大經(jīng)濟投資的支出比重，以促進經(jīng)濟增長。由于制約經(jīng)濟增長的交通、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施相當落后，所以基礎(chǔ)設(shè)施自然就成為政府投資的主要領(lǐng)域。此外，能夠帶動整個國民經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè)也是政府投資的重要對象。在國民經(jīng)濟逐步發(fā)展的過程中，非政府部門特別是民間產(chǎn)業(yè)部門慢慢地成長起來，此時，政府盡管還要對基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟領(lǐng)域進行投資，但這些投資在政府支出中的比重呈逐步下降趨勢。與此同時，隨著國民經(jīng)濟的日益增長和壯大，居民的收入水平得到不斷提高，進而對生活質(zhì)量提出了越來越高的要求。居民在其基本生活需要得到滿足之余，轉(zhuǎn)而開始關(guān)注公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會安全等公共服務(wù)方面的需要。因此，政府在教育、衛(wèi)生和安全等公共服務(wù)方面的支出占整個政府支出的比重明顯上升。換言之，政府職能從注重經(jīng)濟建設(shè)逐漸過渡到關(guān)注社會保障和收入分配等公共服務(wù)方面。

事實上，在歐美發(fā)達國家，由于其經(jīng)濟發(fā)展水平高、市場調(diào)節(jié)機制完善、社會籌資能力強，所以這些國家的政府投資比重總體水平是相當?shù)偷?。政府投資的主要領(lǐng)域也僅限于基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性物資儲備等方面。政府支出的重點則是放在政府消費上，即把關(guān)注的重心放在為全社會提供公共服務(wù)上。譬如，二戰(zhàn)結(jié)束以后歐美發(fā)達國家普遍建立了以“從搖籃到墳?zāi)埂睘樘卣鞯膰腋＠w系。而在廣大的亞非拉發(fā)展中國家，政府支出主要還是關(guān)注經(jīng)濟投資，政府把大部分財政支出直接投資于經(jīng)濟建設(shè)項目。相應(yīng)地，政府消費明顯不足，居民的公共服務(wù)需求沒能得到較好滿足。資料顯示，在人均GDP超過3000美元的發(fā)達國家里，政府消費占GDP的比重平均為16.2％，而人均GDP在3000美元以下的發(fā)展中國家，這一比重平均僅為11.6％。

近十年來，我國政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度在逐步加大，已初步形成教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會保障等全方位的公共服務(wù)體系。但由于我國財政在經(jīng)濟建設(shè)方面的支出居高不下，行政管理費支出不斷增長，導(dǎo)致公共服務(wù)方面的支出不足且嚴重不均等?？傮w來看，我國公共服務(wù)的水平仍處于中下等收入國家行列。

二、我國政府投資和政府消費的現(xiàn)狀及橫向比較

適度的政府投資和政府消費，是政府履行其公共管理職能、維護經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)的必要條件，也是政府對宏觀經(jīng)濟實施積極調(diào)控的重要手段。經(jīng)驗表明，相對于政府投資支出而言，世界各國尤其是發(fā)達市場經(jīng)濟國家，通常主要依靠政府的消費支出來履行政府的公共管理職能。

1、政府投資狀況

改革開放以來，為了實現(xiàn)國富民強和提高綜合國力，黨和國家把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，動員一切力量投身于現(xiàn)代化建設(shè)。以經(jīng)濟建設(shè)為中心勢必導(dǎo)致政府投資水平的提高。事實上，20世紀90年代尤其是1997年以來，我國政府投資率出現(xiàn)了較快增長。毫無疑問，政府投資率的這種較快增長，一方面反映了前面所提到的經(jīng)濟社會發(fā)展對政府投資的必然要求；另一方面也是為了應(yīng)對亞洲金融危機和國內(nèi)通貨緊縮的雙重不利影響，中央連續(xù)數(shù)年實施積極財政政策、發(fā)行建設(shè)國債擴大政府投資等的必然結(jié)果。與其他國家相比，中國政府投資率與周邊一些亞洲經(jīng)濟新興體的投資率大體相當，但比發(fā)達市場經(jīng)濟國家的投資率明顯要高。譬如，1996年，美國的政府投資率為1.7％，德國為2.2％，英國為0.8％，意大利為1.3％，韓國為5.5％，荷蘭為2.4％(1995年)，加拿大為2.2％(1997年)，巴基斯坦為2.6％(1997年)。。而1996年，我國的政府投資率為2.7％，明顯高于英國、意大利和美國，也高于荷蘭、加拿大和德國。

2、政府消費狀況

我國政府在動員一切力量推進經(jīng)濟改革與建設(shè)的同時，實施了醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等一系列福利體制改革。然而，這些福利體制改革的出發(fā)點是為了減輕國家或國有企業(yè)的負擔，因而在一定程度上“疏忽”了廣大居民對政府公共服務(wù)的需求。數(shù)據(jù)表明，20世紀90年代以來，我國政府消費率普遍偏低，與低收入國家的平均水平相當，大大低于世界的平均水平。根據(jù)世界銀行的《世界發(fā)展指標2006》，2004年政府消費占GDP的比重情況是：低收入國家為11％，中、低收入國家為13％，中等收入國家為14％，高收入國家為18％，世界平均水平為17％，而中國僅為10％。中國政府消費率與“G-7”國家的政府消費率相比，明顯偏低，美國為16％、德國為19％、日本為18％、英國為21％、法國為24％、意大利為19％、加拿大為20％；較之“金磚四國”中的俄羅斯(17％)、巴西(19％)和印度(11％)三國也要低。與各國較長時間的平均數(shù)作比較，中國的政府消費率也偏低。美國20世紀90年代的政府消費率平均為16％，西歐和加拿大一般為20％左右，北歐福利國家通常更高，一些發(fā)展中國家的政府消費率也相當高，譬如，南非在19％左右，以色列接近30％，沙特阿拉伯平均為30％，而中國的政府消費率則基本上保持在14％左右。

卡拉斯對118個國家1960～1985年數(shù)據(jù)的研究表明，以政府消費占GDP的比重表示政府最優(yōu)規(guī)模，這些國家的政府最優(yōu)規(guī)模平均為23％。而中國20世紀90年代的政府消費率平均僅為14％左右，明顯低于23％的標準，也低于與中國經(jīng)濟發(fā)展水平類似的國家和地區(qū)。在我國全面建設(shè)小康社會的進程中，尤其在構(gòu)建社會主義和諧社會的新階段。如果政府消費率持續(xù)偏低，勢必難以滿足廣大居民對政府公共服務(wù)的需求。

三、政府投資主導(dǎo)型支出模式不利于經(jīng)濟社會和諧發(fā)展

改革開放以來，黨和國家果斷拋棄了以階級斗爭為綱的錯誤方針，主張以經(jīng)濟建設(shè)為中心。毫無疑問，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的經(jīng)濟建設(shè)型政府投資支出在推動國民經(jīng)濟快速增長方面發(fā)揮了極其重要的作用。但從長期來看，這種政府投資主導(dǎo)型支出模式會加劇經(jīng)濟波動、導(dǎo)致公共服務(wù)不足、拉大收入差距、破壞生態(tài)環(huán)境等，不利于經(jīng)濟可持續(xù)增長與社會和諧發(fā)展。

1、加劇經(jīng)濟波動，制約經(jīng)濟可持續(xù)增長

一方面，政府主導(dǎo)引發(fā)投資過熱會導(dǎo)致投資品(如鋼鐵、柴油、電解鋁、電力)價格出現(xiàn)較大幅度的上漲，并波及消費品領(lǐng)域，可能引發(fā)通貨膨脹。另一方面，如果投資過程中出現(xiàn)嚴重的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致生產(chǎn)能力過剩，可能引發(fā)通貨緊縮。這二者都將加劇經(jīng)濟波動。在體制轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府為了凸顯自己的政績，往往表現(xiàn)出強烈的投資擴張沖動。比如，加速當?shù)氐某鞘谢M程，大搞“政績工程”、“形象工程”，大量征用農(nóng)業(yè)用地以及大規(guī)模建設(shè)大學(xué)城、開發(fā)區(qū)等。為了滿足這種投資擴張，地方政府向銀行大肆舉債，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險加大，潛伏著巨大的金融隱患。

此外，在政府財政投入總量一定時，大量資金投入到經(jīng)濟建設(shè)中，則必然意味著投入社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的資金減少。社會保障體系的不完善，將直接導(dǎo)致居民害怕風(fēng)險波動，花錢更為謹慎，還會使低收入人群陷入困境，出現(xiàn)“有錢的不敢花，貧困的變得更貧困”的局面。這意味著消費渠道不通暢，反過來會抑制經(jīng)濟的增長和財政收入的增加，從而使經(jīng)濟陷入惡性循環(huán)。

2、導(dǎo)致公共服務(wù)不足，且嚴重不均等

政府以經(jīng)濟投資為主導(dǎo)，必然導(dǎo)致對公共服務(wù)投入的不足。數(shù)據(jù)顯示，長期以來我國教育經(jīng)費的增速慢于GDP的增速。事實上，從教育部、統(tǒng)計局、財政部聯(lián)合公布的《2005年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》的數(shù)據(jù)來看，2005年有一些省(自治區(qū)、直轄市)還沒有達到《教育法》規(guī)定的教育投入增長要求。同時，我國教育機會不均的情況也比較嚴重。

我國公共衛(wèi)生經(jīng)費投入占國家財政支出的比例從1999年以來長期徘徊在1.5％～1.8％之間，多數(shù)年份還出現(xiàn)了下降。同時，與教育資源一樣，衛(wèi)生資源配置也相當不合理、不平衡。據(jù)衛(wèi)生部調(diào)查統(tǒng)計，目前全國80％的醫(yī)療資源集中在城市，而城市80％的醫(yī)療資源集中在大醫(yī)院。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源過分向城市和大醫(yī)院集中，農(nóng)村衛(wèi)生和城市社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展嚴重滯后。

1998～2005年間，我國社會保障經(jīng)費支出年均增長29.4％。但無論是與國際上同等發(fā)展程度的國家相比，還是相對于廣大居民對社會保障基本服務(wù)的需求，我國社會保障水平還是相當?shù)拖碌?。社會保障覆蓋面比較小，大量非公有制企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體勞動者和靈活就業(yè)人員并沒有被覆蓋。

3、拉大收入差距，分化社會各階層

以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政策落實到地方政府，往往演化為以GDP為中心，進而導(dǎo)致GDP崇拜。GDP崇拜的增長模式在實踐中往往是“只顧效率”而“難顧公平”，必然導(dǎo)致社會各階層出現(xiàn)嚴重分化：一些階層由于擁有某些優(yōu)勢或權(quán)力，在資源生產(chǎn)和收益分配中處于相對有利地位，在政治、經(jīng)濟、文化生活以及社會財富分配中的影響力相對較高，成為強勢群體；一些階層由于自身條件不足，在資源生產(chǎn)和收益分配中處于相對不利地位，他們的就業(yè)和競爭能力以及創(chuàng)造和積聚財富的能力都比較弱，生活水平差，成為弱勢群體。目前，我國收入分配不均突出，基尼系數(shù)已高達0.45，且有繼續(xù)增大趨勢；2006年，城鄉(xiāng)人口收人比為3.3：1，而1984年這一比例僅為1.8：1。4、破壞生態(tài)環(huán)境，危害人類社會可持續(xù)發(fā)展

經(jīng)濟增長與自然資源消耗是緊密相聯(lián)的。目前，我國經(jīng)濟增長模式大體存在著下列三種：第一種是經(jīng)濟增長與環(huán)境績效“雙優(yōu)”，比如北京和上海地區(qū)；第二種是經(jīng)濟增長與環(huán)境績效“雙差”，比如西北地區(qū)；第三種是經(jīng)濟高增長，但環(huán)境問題嚴重，這種情形目前占大多數(shù)。2004年3月，國家發(fā)改委公布：雖然2003年我國取得了9.1％的高增長速度，但付出的代價也相當大，中國的GDP占世界4％，卻消耗了相當于全球總產(chǎn)量30％的主要能源和原材料，其中石油為7.4％、原煤為31％、鋼材為27％、氧化鋁為25％、水泥為40％。2007年8月，各個省、區(qū)、市公布的上半年GDP增長率數(shù)據(jù)中，13％、14％的增長率比比皆是。對此，有學(xué)者尖銳地指出：有些省份以高能耗、高污染為發(fā)展模式，其環(huán)境污染治理成本最高可達10％，扣除這方面成本后，實際GDP很可能就是零增長甚至是負增長!這種以資源消耗和生態(tài)破壞支持的GDP增長，盡管數(shù)字上令人激動，實際上卻是竭澤而漁，最終必然會危害到人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

四、以增加政府消費支出來推動和諧社會建設(shè)

社會主義生產(chǎn)的目的是要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。政府職能決定政府支出。建設(shè)公共服務(wù)型政府是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容和必然要求。因此，增加政府消費支出，為社會提供足量的、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是政府的必然選擇。

1、加大政府公共服務(wù)支出

一方面，改革開放以來，我國經(jīng)濟實力和財政能力有了很大的提高，已經(jīng)擁有較為雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，我國公共服務(wù)財政投入不足、覆蓋面不廣是一個不爭的嚴峻現(xiàn)實。因此，政府必須調(diào)整和完善政府支出結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)重經(jīng)濟增長、輕社會事業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)做法，加大公共服務(wù)支出，擴大公共服務(wù)覆蓋面。通過改革政府支出政策，實現(xiàn)在確保經(jīng)濟增長的同時，讓全體居民能分享到經(jīng)濟增長成果，從而不斷化解社會矛盾和改善民生問題。但足，也必須要注意使公共服務(wù)支出能促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，防止陷入“福利陷阱”。

2、增加基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生投入

教育公平是人的發(fā)展起點的公平，政府首先應(yīng)增加教育投入，政府投入要保證普及九年制義務(wù)教育人口覆蓋率接近100％；其次要規(guī)范教育收費，努力減輕農(nóng)民的子女教育支出負擔；再次是建立規(guī)范的教育財政逐級轉(zhuǎn)移支付制度，明確各級財政對義務(wù)教育經(jīng)費的分擔機制。醫(yī)療衛(wèi)生對人的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，政府要增加財政投入，用于疾病預(yù)防控制、基本醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療困難救助、資助低收入人群參加醫(yī)療保險；要以政府財政投入為主導(dǎo)，以農(nóng)村和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為載體，免費為群眾提供預(yù)防保健服務(wù)，為群眾提供低收費的基本醫(yī)療服務(wù)，建立和健全公共衛(wèi)生體系。

3、完善社會保障體系

社會保障體系是經(jīng)濟運行的穩(wěn)定器，也是弱勢群體的安全網(wǎng)。目前，我國一部分人享受著過度保障，一部分人則幾乎沒有任何保障。這嚴重違背了社會主義公平原則。誠然，我國仍是一個發(fā)展中國家，不可能給全體居民提供高水準的社會保障，但應(yīng)該積極探索并逐步建立一種水平不高但覆蓋面廣的社會保障體系。因此，應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，以保障人民群眾基本生活需求為重點，完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等保障體系。

4、著力提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平

從保障公民基本生活和構(gòu)建社會主義和諧社會的角度來看，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民都應(yīng)公平享受國家提供的基本公共服務(wù)?，F(xiàn)實情況是，政府支出存在巨大的城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村和農(nóng)民在社會資源分配中日益被邊緣化，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、子女義務(wù)教育以及失地農(nóng)民的最低生活需要等都缺乏社會保障，未能公平分享到國家提供的基本公共服務(wù)。因此，政府必須加大對農(nóng)村公共服務(wù)的財政投入。在國家現(xiàn)有的財力條件下，要分階段、分區(qū)域地逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)短缺問題，著重建立和完善為農(nóng)民提供的子女義務(wù)教育制度和最低生活保障制度。

5、切實幫助弱勢和困難群體解決困難

我國近些年來大量出現(xiàn)的弱勢群體，屬于“改革中的弱勢群體”，主要包括下崗職工、進城務(wù)工者和廣大的農(nóng)村居民，他們都曾為國家的建設(shè)和發(fā)展作出了重要貢獻，但在市場轉(zhuǎn)型過程中卻成為被剝奪的群體，不能公平享受就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會福利。對這部分弱勢和困難群體，政府更有義務(wù)和責(zé)任對他們在制度上加以保障，政策上加大扶持力度，使他們能夠與其他社會成員一起公平分享經(jīng)濟與社會發(fā)展的成果。當務(wù)之急應(yīng)是“雪中送炭”，幫助他們解決生產(chǎn)和生活困難：

當然，“發(fā)展是硬道理”，經(jīng)濟增長是構(gòu)建和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)和牢固基石。在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，政府支出依然要支持經(jīng)濟發(fā)展，但是干預(yù)的力度需要逐步減弱，支持的方式要更加科學(xué)合理。總而言之，構(gòu)建社會主義和諧社會，政府履行公共職能必須以公共服務(wù)為中心和重點，政府支出模式必須從政府投資轉(zhuǎn)向政府消費，為社會全體居民提供良好的公共服務(wù)。