導(dǎo)語(yǔ)：新世紀(jì)政治改革問(wèn)題分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：中國(guó)改革開(kāi)放已逾20年，與持續(xù)深化、成效顯著的經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，政治改革顯得步履維艱，嚴(yán)重滯后。因此，加大政治改革的力度，已成為新世紀(jì)中國(guó)面臨的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)，特別是要改革和完善人民代表大會(huì)制度，理順黨政關(guān)系，推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政治改革中國(guó)新世紀(jì)

南京師范大學(xué)特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所長(zhǎng)，南京210097

中國(guó)啟動(dòng)改革開(kāi)放的歷史航程已逾20年，作為改革總體戰(zhàn)略的兩大主體工程之一的政治體制改革取得了前所未有的成就，但勿庸諱言，成就的背后存在著日愈尖銳的矛盾和問(wèn)題，特別是與持續(xù)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革及其輝煌成就相比，政治改革無(wú)論是從廣度、深度還是力度、速度上都要大為遜色，政治改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，這一狀況不僅直接制約了經(jīng)濟(jì)改革向縱深發(fā)展，而且也在一定程度上引發(fā)和加劇了腐敗行為，[①]政權(quán)合法性下降、社會(huì)不穩(wěn)定等一系列社會(huì)政治問(wèn)題。面向21世紀(jì)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展亟需政治體制改革在實(shí)踐中有突破性進(jìn)展，為此，首先必須解放思想，直面現(xiàn)實(shí)，在寬松的氣氛下對(duì)政治改革面臨的重大問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真、深入的討論，在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，為政治改革提供有效的方法論指導(dǎo)，正是抱著這一宗旨，本文擬對(duì)政治改革中亟待解決的若干重大理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行冷靜審視和梳理，希望能在開(kāi)拓人們的研究視野和解決問(wèn)題的思路上盡菲薄之力。

一、關(guān)于人民民主專政的國(guó)體

從政治學(xué)學(xué)理上看，政治體制改革涉及的只是作為國(guó)體實(shí)現(xiàn)形式的政體范疇，而與國(guó)體本身無(wú)涉，從我國(guó)的實(shí)際來(lái)看，憲法規(guī)定我國(guó)國(guó)體是“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”，顯然，這一國(guó)體體現(xiàn)了我國(guó)政權(quán)的階級(jí)性質(zhì)，政治改革不是要改變而是要鞏固這一國(guó)體。按照一種似乎早已成為定論的看法，我國(guó)的國(guó)體問(wèn)題早已解決，因而也就沒(méi)有研究或討論的必要，但若不是人云亦云，而是冷靜的思考一下現(xiàn)實(shí)，涉及到國(guó)體的問(wèn)題并非沒(méi)有，而且有的還趨于嚴(yán)重。

其一，“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”問(wèn)題。我國(guó)政權(quán)性質(zhì)決定了工人階級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)（共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)），而工人階級(jí)中的主體自然是實(shí)行全民所有制的企事業(yè)單位的工人和知識(shí)分子，[②]但這種以前不可置疑的“公理”現(xiàn)在受到了國(guó)有企業(yè)大面積虧損、工人大量失業(yè)（盡管我們委婉地將之表達(dá)為下崗）的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，其中相當(dāng)一部分若連基本的生活保障都沒(méi)有，很難自圓其說(shuō)。

其二，作為工人階級(jí)主要同盟軍的農(nóng)民階級(jí)，近二十年成為改革開(kāi)放的首先得益者，他們?cè)诩彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度性激勵(lì)下，產(chǎn)生了空前高漲的勞動(dòng)熱情，其中有一部分率先富裕起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民千百年來(lái)致富的夢(mèng)想。但從總體上看，農(nóng)民仍是中國(guó)社會(huì)最貧窮的階級(jí)，改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際效益由于種種原因而呈遞減趨勢(shì)，人們無(wú)法把那些深受“三亂”之苦以及在城市里居無(wú)定所、從事繁重體力勞動(dòng)的所謂“農(nóng)民工”與政權(quán)最可依靠的同盟軍的形象劃上等號(hào)。

其三，在作為工人階級(jí)先鋒的中國(guó)共產(chǎn)黨隊(duì)伍中，個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)主所占的比例隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大，其中一部分是原來(lái)黨員后來(lái)轉(zhuǎn)為個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主，另一部分則是個(gè)體私營(yíng)主后來(lái)入黨的，對(duì)于后者中組部曾發(fā)文明令禁止，但由于眾所周知的原因，私營(yíng)企業(yè)主入黨的現(xiàn)象非但沒(méi)有遏止，反而不斷攀升，其絕對(duì)量與寵大的黨員隊(duì)伍相比雖微不足道，但其擁有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力使得他們?cè)邳h內(nèi)的影響遠(yuǎn)非普通黨員可以相比，他們與那些先入黨后成為個(gè)體私營(yíng)業(yè)主的黨員匯合成一種異質(zhì)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)的力量。

上述三方面的現(xiàn)象是客觀存在的，它們因然還不能說(shuō)從根本上改變了我國(guó)人民民主專政國(guó)體的性質(zhì)，但至少對(duì)現(xiàn)有的理論和制度模式構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)，或者說(shuō)既定的理論（如我國(guó)政治學(xué)關(guān)于國(guó)體或國(guó)家階級(jí)本質(zhì)的理論）對(duì)這些現(xiàn)象缺乏足夠的解釋力，現(xiàn)有的制度框架對(duì)這些現(xiàn)象也缺乏包容力。這就需要我們?cè)诶碚撋祥_(kāi)拓創(chuàng)新，實(shí)踐中勇于探索。本文這里僅對(duì)上述現(xiàn)象進(jìn)行客觀描述，提出問(wèn)題，旨在引起人們的注意和重視。

二、關(guān)于人民代表大會(huì)制度的政體

憲法規(guī)定，我國(guó)政體是人民代表大會(huì)制度。這是我國(guó)一個(gè)“根本政治制度”，與西方議會(huì)制有本質(zhì)不同，必須堅(jiān)持和完善。人民代表大會(huì)制實(shí)行“議行合一”原則，即人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，即常說(shuō)的“一府兩院”則是它們執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。顯然，人大與一府兩院是一種單身的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這里有這樣幾個(gè)問(wèn)題：

其一，按照政治學(xué)基本原理，國(guó)體是指國(guó)家政權(quán)的階級(jí)實(shí)質(zhì)，政體則是指政權(quán)的組織形式，即國(guó)體的實(shí)現(xiàn)形式，國(guó)體決定政體，政體對(duì)國(guó)體有反作用，一種國(guó)體可以有多種實(shí)現(xiàn)形式。在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度只是一種政體，是實(shí)現(xiàn)人民民主專政的國(guó)體的一種形式，把它作為一種“根本的政治制度”只能堅(jiān)持和完善，不能改革，這在學(xué)理上缺乏足夠的說(shuō)服力。

其二，人大無(wú)疑是一種代議機(jī)構(gòu)，人大制度與西方議會(huì)制度都屬于代議制度的范疇，那么人大制度與西方的議會(huì)制究竟有什么本質(zhì)差別？如何理解我國(guó)人大已加入“世界議會(huì)聯(lián)盟”？有一種比較流行的說(shuō)法，一院制與兩院制是人大制度與議會(huì)制的本質(zhì)差別，中共也的確始終強(qiáng)調(diào)人大不能實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)的兩院制，也就是把兩院制籠統(tǒng)地看作是體現(xiàn)資本主義國(guó)家階級(jí)本質(zhì)的東西。如此又怎么解釋西方國(guó)家中的議會(huì)也有實(shí)行一院制的，如芬蘭；社會(huì)主義國(guó)家也有實(shí)行兩院制的。例如實(shí)行社會(huì)主義制度的前蘇聯(lián)就采取兩院制，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的最高蘇維埃由聯(lián)邦蘇維埃和民族蘇維埃組成。前南斯拉夫的最高權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)邦議會(huì)也由聯(lián)邦院和自治省院組成。

可見(jiàn)，一院制還是兩院制并不構(gòu)成社會(huì)主義與資本主義政治制度的本質(zhì)差別。進(jìn)而言之，中國(guó)完全沒(méi)有必要視兩院制為洪水猛獸，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有的政治格局，進(jìn)一步發(fā)揮作為參政黨的各派在人大中的作用則既有必要，又有可能。一個(gè)可行的辦法是將現(xiàn)有的政協(xié)納入人大體系中，作為兩院中的一院，這有利于加強(qiáng)派對(duì)執(zhí)政黨以及國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。同時(shí)，在遵循憲法對(duì)我國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的原則規(guī)定的前提下，將共產(chǎn)黨與各派關(guān)系的十六字方針，即“長(zhǎng)期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的方針上升為法律并加以具體化。其中最主要的是要規(guī)定相互監(jiān)督的方式和程序。此外，要選拔派人士擔(dān)任正部長(zhǎng)以至副總理，使他們能夠參加國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，參與國(guó)家決策，充分發(fā)揮派的政治監(jiān)督功能。鑒于目前各派的性質(zhì)、政治綱領(lǐng)、[③]政治意識(shí)和能力以及其在國(guó)家權(quán)力體系中的地位，可以完全排除各派與共產(chǎn)黨多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政的可能。

其三，關(guān)于西方議會(huì)制與中國(guó)的人大制的差別，筆者認(rèn)為主要有以下兩點(diǎn)：一是在議會(huì)和政府中，多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政；二是在三權(quán)分立架構(gòu)下，議會(huì)與行政和司法機(jī)關(guān)分權(quán)制約。

就第一點(diǎn)而言，僅從其現(xiàn)實(shí)可行性來(lái)看，中國(guó)目前無(wú)疑不具備這方面的條件，不可能推行西方的多黨制。一些激進(jìn)的學(xué)者認(rèn)為，多黨制可以制衡權(quán)力高度集中而產(chǎn)生的各種弊病，中國(guó)在現(xiàn)階段實(shí)行多黨制是實(shí)現(xiàn)中國(guó)政治現(xiàn)代化的必要選擇；中國(guó)之所以沒(méi)有在現(xiàn)階段向多黨制發(fā)展，完全是因?yàn)橹袊?guó)執(zhí)政黨在意識(shí)形態(tài)上與黨派利益上排斥政治多元化。這種看法有失公允，西方的多黨制得以有效運(yùn)行，是以一系列歷史、文化、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件為基礎(chǔ)的。不能脫離這一基礎(chǔ)來(lái)抽象地判斷多黨制的功能和意義。[④]現(xiàn)階段的中國(guó)是一個(gè)缺乏市民社會(huì)的自主性、沒(méi)有充分的經(jīng)濟(jì)分化、沒(méi)有社會(huì)利益充分分化、沒(méi)有與這種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)分化有機(jī)聯(lián)系的寬容妥協(xié)的政治文化的社會(huì)，同時(shí)又是一個(gè)“人口奇多，地區(qū)差別極大，文化素質(zhì)很低，封建根基極深，‘一盤(pán)散沙’的習(xí)慣仍在，宗派、山頭，幫會(huì)的積習(xí)尚存”[⑤]的東方大國(guó)，如果強(qiáng)行推行多黨制，“將是天下大亂，多年不已。從而嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各種建設(shè)。在缺乏嚴(yán)格的程序控制和強(qiáng)有力的行政效能的保障下，實(shí)行今天美國(guó)式的民主，很可能將蹈時(shí)的那種大民主實(shí)際是大破壞、大搗亂從而大失敗的覆轍?！盵⑥]

就第二點(diǎn)而言，西方的議會(huì)只是三權(quán)分立與制衡框架中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它沒(méi)有凌駕于行政和司法機(jī)構(gòu)之上的權(quán)力，在這種體制下，各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)各有各的取權(quán)，但彼此之間互相制約，人們很難說(shuō)出到底哪一個(gè)部門(mén)掌握著最高權(quán)力。唯其如此，“政府的每個(gè)部門(mén)都將成為對(duì)其他部門(mén)行使專斷權(quán)力的制約，以及，因?yàn)橹幌抻谛惺蛊渥陨淼穆毮?，政府各部門(mén)便無(wú)法對(duì)其他部門(mén)行使不當(dāng)?shù)目刂苹蛴绊憽Ｒ虼?，?duì)政府行使管理人民的權(quán)力就有一種制約，因?yàn)橐粋€(gè)部門(mén)要想行使程度不當(dāng)?shù)臋?quán)力，這種企圖就必定會(huì)失敗。”[⑦]當(dāng)然，這種分權(quán)制衡式的權(quán)力結(jié)構(gòu)在西方各國(guó)又有若干具體實(shí)現(xiàn)形式。比如在美國(guó)，實(shí)行的是以三權(quán)分立為主要特征的總統(tǒng)制，國(guó)會(huì)可以立法，但它的法案必須由總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效，就是生效，也可以被法院宣布為違憲而失去效力；總統(tǒng)掌握行政大權(quán)，但國(guó)會(huì)卻可以彈劾他，總統(tǒng)可以做出很多決定，但沒(méi)有國(guó)會(huì)批準(zhǔn)撥給他錢(qián)，他很難有所作為；法院看起來(lái)似乎超然于立法與行政部門(mén)之上，但法官卻是由總統(tǒng)經(jīng)參議院同意任命的，并且可以被參議院彈劾。這就好像是一個(gè)“棒打雞，雞吃蟲(chóng)，蟲(chóng)蛀棒”的循環(huán)。與美國(guó)有所不同，英國(guó)與其他大多數(shù)西方國(guó)家實(shí)行的則是以政府即內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)責(zé)為顯著特征的內(nèi)閣制，但在權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作方面，它跟美國(guó)一樣也是循環(huán)式的。西方國(guó)家這種分權(quán)制衡式的權(quán)力結(jié)構(gòu)意味著每一個(gè)部門(mén)或者個(gè)人行使權(quán)力的時(shí)候，都受到其它部門(mén)的監(jiān)督和制約，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此不得不慎重行事。

與西方不同，在中國(guó)的人民代表大會(huì)制度下，不存在立法、司法和行政三權(quán)之間的權(quán)力制約關(guān)系，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)是全權(quán)的、至上的、不可制衡的。在這一點(diǎn)上，中國(guó)的人大制與西方議會(huì)制的確差別明顯，兩者孰優(yōu)孰劣，不能簡(jiǎn)單地下結(jié)論，應(yīng)作具體分析。從理論上或從憲法規(guī)范來(lái)看，中國(guó)的人大制度更能體現(xiàn)人民當(dāng)家的民主原則，因?yàn)樵谶@種制度下人民通過(guò)選舉產(chǎn)生并接受自己監(jiān)督的人民代表大會(huì)來(lái)控制和支配行政和司法機(jī)構(gòu)，以保證整個(gè)國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志，它既可以避免出現(xiàn)代議機(jī)構(gòu)變成馬克思所抨擊的“清談館”，又可以防止行政權(quán)因不受人民掌握而蛻變成壓迫人民的異已力量?？梢?jiàn)，從制度設(shè)計(jì)的初衷及其文本規(guī)范來(lái)看，人民代表大會(huì)制是一種高度民主的制度安排。

但從實(shí)際可行性來(lái)看，由于中國(guó)地域遼闊，人口特多，經(jīng)濟(jì)文化水平比較落后，由選民監(jiān)督人民代表并通過(guò)人民代表監(jiān)督其政府權(quán)力，較之政府權(quán)力之間的相互監(jiān)督，在操作上要困難得多。

在實(shí)踐中，一方面人大代表榮譽(yù)感有余而責(zé)任感不足，與人民特別是與其原選區(qū)和選舉單位選民選民缺乏經(jīng)常、必要和主動(dòng)的聯(lián)系。人大代表選舉缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏選民對(duì)被選舉者了解知情的有效措施，選民參與選舉的主動(dòng)性、嚴(yán)肅性不夠，不珍視自己手中的選票，表現(xiàn)出對(duì)人大代表選舉的冷漠。人大代表的直接選舉程度較低，迄今僅在縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大實(shí)行直接選舉。選民對(duì)人大代表無(wú)法行使經(jīng)常、有效的基督；另一方面人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全權(quán)地位并沒(méi)有從一項(xiàng)憲法原則完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度實(shí)踐，除立法權(quán)外，重大事項(xiàng)決定權(quán)、對(duì)一府兩院的監(jiān)督權(quán)和重要人事任免權(quán)等憲法賦予人大的權(quán)力都沒(méi)有得到很好的落實(shí)，如人大對(duì)政府授權(quán)（即人大通過(guò)選舉產(chǎn)生政府）還存在著走過(guò)場(chǎng)、形式化現(xiàn)象，等等。而行政權(quán)對(duì)人大權(quán)的滲透、擠壓和超越卻時(shí)有發(fā)生。行政機(jī)關(guān)形式上居于人大之下實(shí)際上恰恰相反，[⑧]在中國(guó)應(yīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。而加強(qiáng)人大的權(quán)力和地位也成為黨內(nèi)黨外的共識(shí)，成為新世紀(jì)中國(guó)政治改革和政治發(fā)展的中心內(nèi)容之一。

然而，更深層次的問(wèn)題是，倘若人大真正具有了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，緊接而來(lái)的便是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督人大的問(wèn)題，不受制約必然產(chǎn)生腐敗，人大自然也不能例外，從法理上看，人民是人大權(quán)力的授予者或委托者，也是人大權(quán)力的監(jiān)督者，但是，離散的、非組織化的人民又如何對(duì)人大實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督呢？人類幾千年的政治實(shí)踐為我們提供了另外一處路徑選擇，即就是把權(quán)力分別授予幾個(gè)部門(mén)分別行使，并讓他們相互監(jiān)督、相互制約，使得“每個(gè)部門(mén)將對(duì)其他部門(mén)都是一個(gè)制約，沒(méi)有任何一群人將能夠控制國(guó)家的全部機(jī)器?！盵⑨]

正是基于現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展走向的考慮，筆者一方面認(rèn)為，我們應(yīng)從法律上、制度生的其它國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。包括加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督機(jī)制，建立或健全相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。消除這些弊端是健全、完善人大制度的基礎(chǔ)性工作，也是當(dāng)代中國(guó)政治體制改革和政治發(fā)展的中心內(nèi)容之一。

另一方面，筆者也贊同在堅(jiān)持全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不可動(dòng)搖的前提下，明確全國(guó)人大常委會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，變立法權(quán)對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的單向制約為立法權(quán)與行政權(quán)和司法權(quán)的互相制約與平衡。[⑩]從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這不失為一種比較明智的選擇。這樣做并不是照抄照搬西方“三權(quán)分立”制度。因?yàn)槲鞣饺龣?quán)分立機(jī)制運(yùn)作前提是多黨競(jìng)爭(zhēng)輪流執(zhí)政，換言之，西方的多黨制賦予了“三權(quán)分立”以特有內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)意義。因此，即使我國(guó)完全采用了人大與一府兩院的分權(quán)制約體制，但在既定的政黨政治框架下，也不能重現(xiàn)西方意義上的三權(quán)鼎立與制衡。道理很清楚，由于各級(jí)各類國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力最后統(tǒng)一于同級(jí)黨組織，權(quán)力結(jié)構(gòu)自下而上是單向直線型，[11]在各國(guó)家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)系。從而也就大可不必?fù)?dān)心有政治上“西化”危險(xiǎn)。

三、關(guān)于黨政關(guān)系[12]問(wèn)題

在當(dāng)代中國(guó)政治體系中，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨處于中樞地位，它對(duì)政治體系的其他組成部分，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)等，乃至對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治生活實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。加上新中國(guó)建立以后的大部分時(shí)間實(shí)行“黨政不分”，“以黨代政”的管理體制，中國(guó)共產(chǎn)黨組織本身事實(shí)上已權(quán)成了一種社會(huì)公共權(quán)力，相當(dāng)于國(guó)家組織而又超越了國(guó)家組織。特別是在“”期間，政府機(jī)關(guān)由革命委員會(huì)取代，革命委員會(huì)是黨政高度合一的機(jī)構(gòu)，一般各省、市、縣的黨委第一書(shū)記同時(shí)兼任革委會(huì)主任；第二書(shū)記、第三書(shū)記或書(shū)記兼任革委會(huì)副主任。[13]這種黨政一元化的體制，使得國(guó)家政治生活中需要加以處理的諸多關(guān)系，都不可避免地匯集到黨政關(guān)系這條主線上來(lái)。因此，在當(dāng)代中國(guó)，不論處理任何一種比較重要的政治關(guān)系，還是進(jìn)行一項(xiàng)重要的政治改革，都會(huì)遇到如何處理執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系（黨政關(guān)系）的問(wèn)題。必須充分認(rèn)識(shí)“黨政關(guān)系”在當(dāng)代中國(guó)政治關(guān)系體系中的地位，充分認(rèn)識(shí)正確處理“黨政關(guān)系”對(duì)推進(jìn)新世紀(jì)中國(guó)政治改革和政治發(fā)展的重大意義。

中共十一屆三中全會(huì)以后，中共中央對(duì)這種黨政不分、以黨代政的高度集權(quán)的舊體制的弊端有了比較清醒的認(rèn)識(shí)，在這方面鄧小平有過(guò)許多非常深刻的論述，[14]他還多次明確把實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)作為政治體制改革的關(guān)鍵、突破口或首要步驟。鄧小平這一思想后來(lái)被寫(xiě)入中共黨的十三大報(bào)告：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)的基本方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策?！盵15]十三大以后，為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，各級(jí)黨委撤消了與同級(jí)政府部門(mén)對(duì)口重疊的職能部門(mén)，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開(kāi)始由行政部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)承擔(dān)。

但是，從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，中共在處理黨政關(guān)系上又作了新的調(diào)整，在官方文件和理論宣傳中，不再明確提出“黨政分開(kāi)”，甚至回避黨政關(guān)系的字眼。相應(yīng)地國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了“黨政一體化”、“黨政合一”的思潮，一些地方更是發(fā)生了黨委書(shū)記兼任人大主任之類的現(xiàn)象并漸成蔓延之勢(shì)。那么如何看待從黨政分開(kāi)到黨政合一這一逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象呢？

首先，從世界范圍看，現(xiàn)代政治在某種意義上講就是“政黨政治”，而在“政黨政治”的條件下，“黨”和“政”是無(wú)法分開(kāi)的。黨政關(guān)系各模式之間的差別，都是在肯定這種聯(lián)系的基礎(chǔ)上形成的。中國(guó)的“黨”和“政”，更不可能絕對(duì)“分開(kāi)”，而只能在尋求如何建立一種更合理的關(guān)系。

其次，從中共的組織結(jié)構(gòu)看，它與政府具有同構(gòu)性。中共是一個(gè)組織健全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的國(guó)家化的科層組織，這一點(diǎn)迥然不同于美國(guó)的和共和黨那樣的“選舉黨”。此外，西方的執(zhí)政黨與政府是完全“重疊”的，即執(zhí)政黨只能通過(guò)議會(huì)和政府施政，并不存在執(zhí)政黨組織與政府機(jī)構(gòu)雙軌并存。而在中國(guó)，從中央到地方各級(jí)黨組織與同級(jí)政府系統(tǒng)具有相似的結(jié)構(gòu)，二者表現(xiàn)出顯著的同構(gòu)性，如黨的政法委員會(huì)與政府的司法機(jī)關(guān)之間，黨的紀(jì)檢與政府的監(jiān)察部門(mén)，黨委的組織部與政府的勞動(dòng)人事部門(mén)之間，黨委的宣傳部與政府的文化部門(mén)、廣播電影電視部門(mén)和新聞出版部門(mén)之間，黨委的教育衛(wèi)生工作委員會(huì)與政府的教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等部門(mén)之間都存在機(jī)構(gòu)并列、重疊與職能交錯(cuò)的問(wèn)題。

這種結(jié)構(gòu)上的同構(gòu)性必然帶來(lái)職能上的交叉與重合，由此產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、效率低下、官僚主義等流弊是顯而易見(jiàn)的。要避免這種情況，首先就必須改變現(xiàn)行黨組織的科層結(jié)構(gòu)，這不僅將使大批黨的領(lǐng)導(dǎo)干部放棄現(xiàn)有的許多權(quán)力，產(chǎn)生不可避免的利益沖突和改革阻力，而且將可能對(duì)傳統(tǒng)的政治體制提出挑戰(zhàn)。這是黨政職能分開(kāi)提出多年卻始終未能落實(shí)的結(jié)構(gòu)性根源。

再次，從1989年前后特定的歷史背景看，眾所周知，當(dāng)時(shí)國(guó)際上發(fā)生了“蘇東劇變”，國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了“六四”政治風(fēng)波，這在黨內(nèi)黨外和國(guó)內(nèi)國(guó)外都產(chǎn)生了強(qiáng)烈震撼，迫使中共領(lǐng)導(dǎo)人以更加審慎的態(tài)度對(duì)待政治改革，并對(duì)原有的改革方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，淡化甚至停止黨政分開(kāi)的做法就是這種調(diào)整的重要一環(huán)。也就是說(shuō)，“蘇東劇變”和“六四”風(fēng)波延緩了中國(guó)政治改革的正常進(jìn)程，也直接造成了中共十三大報(bào)告確立的黨政分開(kāi)的思路沒(méi)有得到最終有效的貫徹，實(shí)際上基本被放棄了。

然而，新世紀(jì)之初的今天，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)已發(fā)生了很大變化，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，由經(jīng)濟(jì)改革的深入引發(fā)的加快政治改革的呼聲日漸高漲，而政治改革是無(wú)法繞開(kāi)黨政關(guān)系的。當(dāng)然，理順黨政分開(kāi)是一個(gè)異常復(fù)雜、難度很大的問(wèn)題，但這并不能成為回避這一問(wèn)題的理由。眾所周知，黨政不分、以黨代政、黨政一元化體制的最大弊端是造成權(quán)力過(guò)分集中、權(quán)力不受制約，由此產(chǎn)生重大決策失誤和腐敗行為泛濫等種種嚴(yán)重后果，任其發(fā)展下去，出現(xiàn)“亡黨亡國(guó)”的危險(xiǎn)，并非危言聳聽(tīng)。對(duì)此，鄧小平20多年前在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》一文中所作的透徹分析，仍可作為中國(guó)政治改革的“新世紀(jì)警言”。實(shí)際上，中共第三代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這種體制的弊端并非沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)，只是出于穩(wěn)定的考慮，不再?gòu)?qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)，而是從轉(zhuǎn)變黨治理國(guó)家的方式（即從以黨治國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ螄?guó)）入手來(lái)理順黨政關(guān)系。例如1995年1月21日講話中指出我們黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)。而政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式就是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨的十五大更以黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的形式鄭重確認(rèn)了依法治國(guó)的方??。[16]盡管中共十五大并沒(méi)有完全解決依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系問(wèn)題，[17]但它畢竟標(biāo)志著中共第一次正式提出治理國(guó)家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。[18]由于“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，[19]同時(shí)人大又是憲法和法律的制定者，依法治國(guó)就必然要求“保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能”，[20]也就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)從行政性的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度化的政治領(lǐng)導(dǎo)，即要在憲法與法律的范圍內(nèi)，充分尊重和利用現(xiàn)存的制度安排和合法程序，積極主動(dòng)地履行制定施政綱領(lǐng)、提名和推選國(guó)家機(jī)關(guān)候選人、動(dòng)員選舉和投票、組織政府、實(shí)施政綱、把黨的意志變?yōu)閲?guó)家意志等綜合政治功能，[21]從而將依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一而不是對(duì)立起來(lái)。從現(xiàn)階段的情況看，中共各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和主要負(fù)責(zé)人應(yīng)把工作的重點(diǎn)，由直接領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”的具體工作，轉(zhuǎn)向著重通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間接領(lǐng)導(dǎo)和全面監(jiān)督“一府兩院”的各項(xiàng)工作。這樣的調(diào)整是現(xiàn)實(shí)可行的，在這一工作摸索出一定的經(jīng)驗(yàn)以后，應(yīng)不失時(shí)機(jī)地探討進(jìn)一步調(diào)整黨政關(guān)、實(shí)行黨政分開(kāi)的其它途徑。

談到黨政關(guān)系還要涉及一個(gè)重大而敏感的問(wèn)題，就是如何處理黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對(duì)黨的監(jiān)督這兩者的關(guān)系。就前者而言，中共作為唯一的執(zhí)政黨，對(duì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的人大行使政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)[22]是不容置疑的；就后者而言，問(wèn)題就不那么簡(jiǎn)單了。憲法并沒(méi)有明確規(guī)定“人大監(jiān)督黨”的條款，但由中共黨章中的規(guī)定“黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”以及憲法第2條的相關(guān)規(guī)定可以間接推導(dǎo)出人大擁有監(jiān)督黨的權(quán)力。從法理上看，人大對(duì)黨的監(jiān)督權(quán)是人民主權(quán)這一最高憲政原則[23]的體現(xiàn)；從監(jiān)督內(nèi)容上看，主要是人大對(duì)黨組織的行為是否違反憲法和法律的監(jiān)督；從監(jiān)督方式看，各級(jí)黨委應(yīng)向同級(jí)人大及其常委會(huì)定期進(jìn)行工作報(bào)告，請(qǐng)人大及其常委會(huì)提出批評(píng)、建議；[24]從監(jiān)督程序上看，黨應(yīng)該及時(shí)把自己提出政策的理由、內(nèi)容向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告，取得人大的理解和支持。黨組織應(yīng)在人大討論、投票以前提前六個(gè)月或數(shù)個(gè)月將推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部名單交給人大，并通過(guò)新聞媒體向整個(gè)社會(huì)公布，有意見(jiàn)者可向人大常委會(huì)反映，人大常委會(huì)進(jìn)行一些必要的調(diào)查落實(shí)。在傾聽(tīng)社會(huì)各界的反映后，人大再進(jìn)行討論表決。[25]從理論上說(shuō)，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對(duì)黨的監(jiān)督應(yīng)該是相契合、相協(xié)調(diào)的，兩者可以統(tǒng)一?街泄病傲斕己橢С秩嗣裾莆展芾砉業(yè)娜Α閉庖輝蟶俠?，但灾o導(dǎo)收紊鈧?，往往会臭湻N厥右環(huán)矯娑崾恿硪環(huán)矯嫻氖Ш庀窒蟆5比唬嗍榭鍪竊誶康韉扯勻舜蟮牧斕嫉耐?，总S醪蛔躍醯睪鍪恿巳舜蠖緣車募嘍健U庖彩塹賈氯舜蠖浴耙桓皆骸奔嘍椒αΦ納畈憒蔚母礎(chǔ)R虼?，新侍m橢泄胃母锏囊幌鈧匾諶藎褪峭ü尷苊魅飯娑ǖ車鬧叭ǚ段Ш突疃絳潁蟯ü貧ㄕ撤ǎ繞渲湊撤?，对各政弟嚹组硞恽登记、机构设种櫌成元N⒄?、活动范围、经费绤驳A(chǔ)⒆裱頡⑷ɡ邐?、制裁取祿患s罷渦毯兔裰骷嘍降某絳頡⒃頡⒈U習(xí)旆ǖ雀鞲齜矯媯鞒雒魅飯娑?，为政党特冰樓譁慆党重毃緡撳的、灭嫺的、灾o堤逵氤絳蟶霞扔腥ɡ秤櫨鐘幸邐裨際褂鋅傷叩腦鶉巫肪炕頻姆?，磦蝤使“党眳Q朐諳芊ê頭煞段諢疃閉馓踉蚓哂鋅剎僮饜浴?BR>四、關(guān)于黨內(nèi)民主問(wèn)題

中國(guó)特殊的黨政關(guān)系模式?jīng)Q定了中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)民主建設(shè)在整個(gè)國(guó)家民主建設(shè)和政治改革中處于特殊重要的地位，甚至從根本上決定著中國(guó)政治改革和民主政治的發(fā)展進(jìn)程，而中共的先進(jìn)性和黨員構(gòu)成的精英化[26]特點(diǎn)，也決定了黨內(nèi)民主應(yīng)該比國(guó)家民主發(fā)展更快、更高、更充分、更完善。因此由黨內(nèi)民主來(lái)帶動(dòng)和推進(jìn)國(guó)家民主和政治改革，是一條合乎國(guó)情、切實(shí)可行的路徑。但從現(xiàn)階段的實(shí)際情況看，黨內(nèi)民主并沒(méi)有發(fā)揮推動(dòng)國(guó)家民主的應(yīng)有功能，特別是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的嚴(yán)重滯后，制約新世紀(jì)中國(guó)政治改革與民主政治建設(shè)。

首先，黨內(nèi)選舉制度流于形式。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主制度的基礎(chǔ)，改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)選舉制度雖有所突破，如從舉手表決改為投票選舉，在一定范圍內(nèi)實(shí)行差額選舉等。但黨內(nèi)選舉仍存在嚴(yán)重缺陷。

1、選舉中的長(zhǎng)官意志。按照黨章規(guī)定“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生?！边@就是說(shuō)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人都是不同層次和不同范圍的黨員選舉產(chǎn)生的。但在實(shí)際運(yùn)行中，人選實(shí)際上早由上級(jí)部門(mén)或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)圈定，投票只是一個(gè)形式。這是黨內(nèi)選舉存在的主要問(wèn)題。

2、對(duì)差額選舉限制多，實(shí)際上多為等額選舉。中共從1987年起就開(kāi)始推行了對(duì)中共中央委員的差額選舉，改變了以往數(shù)十年一成不變的等額選舉方式。中共十三屆中央委員會(huì)用差額選舉的辦法選出，結(jié)果若干中央提名的候選人，包括個(gè)別重要干部，未能順利當(dāng)選中央委員。在1997年的十五大上，仍有一些黨的重要官員在中央委員會(huì)的選舉中被“差”掉。中共中央在選舉方式上的這一變化，的確是中國(guó)民主政治發(fā)展的一個(gè)實(shí)質(zhì)性的突破，應(yīng)當(dāng)給予充分的肯定。但是目前黨內(nèi)差額選舉的比例很小，且只限于對(duì)中央委員的選舉之中，而且還是在“預(yù)選”中，[27]對(duì)于各級(jí)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和主要領(lǐng)導(dǎo)成員的選舉通常仍然使用等額的方式，這是黨內(nèi)民主無(wú)法落到實(shí)處的一個(gè)重要因素。

3、黨的基層組織任期模糊，常常超過(guò)黨章的規(guī)定。有時(shí)基層組織任期已滿，但經(jīng)常以找不到合適的人選為藉口，隨意推遲選舉。有些基層組織在換屆時(shí)，明明有條件進(jìn)行民主選舉，卻偏偏要由上級(jí)黨委任命產(chǎn)生親折領(lǐng)導(dǎo)人，連投票選舉的形式都可置之不顧。[28]

其次，黨代會(huì)權(quán)力流失。按照黨章規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生中央委員會(huì)，中央委員會(huì)產(chǎn)生政治局，政治局常委和總書(shū)記（1982年前稱“主席”）

。但實(shí)際上正好相反，一般是總書(shū)記和政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)政治局的工作，政治局及其常委會(huì)又領(lǐng)導(dǎo)中央委員會(huì)的工作，而中央委員會(huì)的實(shí)際作用又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)黨的全國(guó)代表大會(huì)

，形成一個(gè)權(quán)力不斷向上集中、向下輻射的科層制的金字塔結(jié)構(gòu)。究其原因，從歷史上看，中共是在極其險(xiǎn)惡的斗爭(zhēng)環(huán)境中按照列寧的建黨模式建構(gòu)其組織體系，強(qiáng)調(diào)調(diào)度集中和高度統(tǒng)一在當(dāng)時(shí)是唯一的選擇。建國(guó)以后，由于極“左”指導(dǎo)思想長(zhǎng)期在黨內(nèi)占統(tǒng)治地位，因而未能及時(shí)從革命黨向執(zhí)政黨的根本轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)高度集權(quán)的一元化體制被沿襲下來(lái)，并在不斷升級(jí)的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治運(yùn)動(dòng)中逐漸被強(qiáng)化。

從操作技術(shù)上看，全國(guó)黨代會(huì)通常5年召開(kāi)一次，中央全會(huì)一般一年召開(kāi)一次，它們顯然絕大部分時(shí)間都處于閉會(huì)狀態(tài)，又如何能履行職責(zé)，自然就由中央政治局及其常委會(huì)主政。再?gòu)娜藬?shù)上看，全國(guó)黨代會(huì)代表多達(dá)一二千人，中央委員會(huì)人數(shù)也在一二百人左右，加上候補(bǔ)委員多達(dá)300人左右，且分散了就全國(guó)各地，各自從事自己的本職工作，因此日常工作難以開(kāi)展。而政治局委員一般在20人左右，常委更是屈指可數(shù)的幾人，而且一般都在北京，便于及時(shí)高效地工作。于是中央政治局及其黨委會(huì)便成為中共事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)中樞。久而久之就容易模糊甚至顛倒黨內(nèi)的授權(quán)關(guān)系。

第三，家長(zhǎng)制盛行。早在1962年，就曾說(shuō)過(guò)：“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書(shū)記個(gè)人獨(dú)斷。在黨委會(huì)內(nèi)只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制。第一書(shū)記同其他書(shū)記和委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)?！卑涯欠N“一個(gè)人說(shuō)了就算數(shù)”的第一書(shū)記稱為“霸王”，認(rèn)為他們連封建時(shí)代的某些帝王還不如。[29]黨章明確規(guī)定：“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定”。

從政治學(xué)的學(xué)理上看，中共的集體領(lǐng)導(dǎo)制度(黨委制)屬于典型的委員會(huì)制，其特征是：第一，委員會(huì)的成員權(quán)力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大問(wèn)題均由委員會(huì)集體討論并按照少數(shù)服從多數(shù)原則共同作出決定；第三，委員會(huì)負(fù)責(zé)人有權(quán)召集或主持會(huì)議以及主持日常工作，但無(wú)權(quán)單獨(dú)決定重大問(wèn)題；第四，因此委員會(huì)所有成員對(duì)委員會(huì)作出的最后決定都負(fù)有共同責(zé)任。[30]然而，這一集體領(lǐng)導(dǎo)制度在實(shí)踐中常常受到扭曲，各級(jí)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于組織之上發(fā)號(hào)施令、獨(dú)斷專行的家長(zhǎng)制現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是1957年以后，隨著個(gè)人崇拜的日愈嚴(yán)重，他擁有了凌駕于全黨之上的不受制約的權(quán)力，致使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，使黨的民主集中制度變成沒(méi)有民主的集中制，變成了個(gè)人高度集權(quán)的家長(zhǎng)制。這實(shí)際上成了發(fā)動(dòng)而又得不到及時(shí)制止的主要根源之一。正是基于對(duì)其危害性的深刻體認(rèn)，鄧小平多次指出：“不徹底消滅這種家長(zhǎng)制作風(fēng)，就根本說(shuō)不上什么黨內(nèi)民主，作么社會(huì)主義民主”。[31]中共十一屆三中全會(huì)以后，這種家長(zhǎng)制現(xiàn)象有所改觀，但各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)分集中、不受制約因而以家長(zhǎng)自居的現(xiàn)象仍未從根本上改變，家長(zhǎng)式的人物在黨內(nèi)絕非另類，這導(dǎo)致權(quán)力對(duì)黨的嚴(yán)重腐蝕以及削弱黨與其基本群眾(廣大普通黨員)的政治聯(lián)系，降低了黨在人民群眾中的影響和號(hào)召力。

第四，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全。在中國(guó)共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的條件下，對(duì)權(quán)力監(jiān)督首先是對(duì)中共監(jiān)督，從可行性的角度看，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是必要的，也是可行的。但權(quán)力過(guò)分集中的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制則削弱黨內(nèi)監(jiān)督功能。具體地說(shuō)，中共黨內(nèi)專司監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)是各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，它成立于1978年，當(dāng)是二方面想解決權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里而不受制約的問(wèn)題，另一方面是建立在中共老一輩革命家個(gè)人品質(zhì)的基礎(chǔ)上的。這就決定了我國(guó)初始的黨內(nèi)監(jiān)督體系，之它的誕生到組織構(gòu)成以至于投入實(shí)際運(yùn)作，都必須賴于從中央到地方、由上級(jí)到下級(jí)的勢(shì)能作用，借助于人的自覺(jué)程度特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)層的自我約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的。雖然黨的十二大確立了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)由黨的代表大會(huì)產(chǎn)生的方式，但紀(jì)委并不是向產(chǎn)生它的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，而是向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。因?yàn)榈胤礁骷?jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的人員編制、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、干部任免等都?xì)w同級(jí)黨委（黨組）管理。從某種意義上講，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，是下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督，在實(shí)踐中，很難對(duì)同級(jí)黨委，尤其是對(duì)大權(quán)在握的黨內(nèi)第一把手實(shí)行真正的監(jiān)督。盡管按規(guī)定，上級(jí)紀(jì)委可以監(jiān)督下級(jí)黨委負(fù)責(zé)人，事情往往是“看得著、管不著；管得著，看不著”，只要不發(fā)生重大問(wèn)題，仍處于“虛監(jiān)”狀態(tài)。

針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)從以下幾方面入手來(lái)推進(jìn)新世紀(jì)黨內(nèi)民主建設(shè)，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家民主和政治改革的發(fā)展。

首先，健全黨內(nèi)選舉制度，[32]包括：1、逐步擴(kuò)大差額選舉制，例如，逐漸增加中央委員會(huì)選舉差額的比例，并把差額選舉運(yùn)用到正式選舉之中，在條件成熟時(shí)，把差額選舉的方式擴(kuò)大到對(duì)中央政治局委員乃至政治局常委的選舉之中，待中央的差額選舉形成比較良好的秩序和規(guī)范以后，可以把此辦法推廣到一些省和直轄市黨委的選舉當(dāng)中，然后再逐步推廣到市、縣和基層。[33]2、改革和完善候選人提名制度，主要是適當(dāng)規(guī)定自下而上提名的比例，實(shí)行有特定比例的自下而上和自上而下相結(jié)合的提名制度。3、制定競(jìng)選規(guī)則、辦法和程序，建立黨內(nèi)競(jìng)選制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也實(shí)行類似公民選舉一樣的黨內(nèi)民主競(jìng)選，這樣才能使黨本身保持活力、朝氣和自我更新的機(jī)制。

其次，加強(qiáng)黨代會(huì)和中央委員會(huì)的作用。應(yīng)切實(shí)落實(shí)黨章規(guī)定，使黨代會(huì)真正成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮黨代會(huì)和由它產(chǎn)生的中央委員會(huì)的基礎(chǔ)性作用，為此，除了上面談到的強(qiáng)化黨代會(huì)和中央委員會(huì)的選舉功能外，還可以考慮恢復(fù)1956年八大規(guī)定的黨代會(huì)年會(huì)制和常任制，減少代表的人數(shù)，設(shè)置一定數(shù)量的專職代表，使黨代表的工作夠經(jīng)常化；適當(dāng)增加中央全會(huì)召開(kāi)的次數(shù)；設(shè)置黨代會(huì)的專門(mén)委員會(huì)，等等。

再次，健全黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度，鏟除家長(zhǎng)制。在黨內(nèi)改變一人說(shuō)了算、聽(tīng)不得批評(píng)意見(jiàn)的封建家長(zhǎng)制，徹底廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制[34]和個(gè)人指定繼任者的制度，實(shí)行干部工作易地輪換制。黨內(nèi)的委員會(huì)和黨員代表大會(huì)真正行使其一人一票的民主權(quán)利，“重大問(wèn)題一定要由集體討論和決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個(gè)書(shū)記人有一票的權(quán)利，不能由第一書(shū)記說(shuō)了算?！盵35]

最后，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。由各級(jí)黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的各級(jí)紀(jì)委向同級(jí)黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，與同級(jí)黨委具有平等的地位，其成員不宜相互兼任，以形成紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和同級(jí)黨委的張力。同時(shí)，在紀(jì)委系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即地方各級(jí)紀(jì)委的人事任免、人員編制、經(jīng)費(fèi)均由中央或上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。從而在體制內(nèi)最大限度地發(fā)揮紀(jì)檢系統(tǒng)作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力制約作用。

注釋：

[①]

從近年來(lái)最高人民檢察院向全國(guó)人民代表在奉所作的工作報(bào)告列舉的有關(guān)腐敗案件的數(shù)字，就可對(duì)腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重性的惡化窺見(jiàn)一斑。1991年最高的人檢察院的工作報(bào)告談到，上一年檢察系統(tǒng)立案?jìng)刹榈呢澪凼苜V案件中，5萬(wàn)元月能上能下的重大案件1113件。單案受賄額最高的是人民幣150多萬(wàn)元，港幣2萬(wàn)元；貪污數(shù)額最高的是人民幣500多萬(wàn)元，美元70多萬(wàn)元。1995年最高人民檢察院的工作報(bào)告中，10萬(wàn)元以上的重大案件就達(dá)到1448件，挪用公款萬(wàn)元以上的545件。單案受賄額最高的為人民幣217萬(wàn)元，港幣212萬(wàn)元；貪污數(shù)額最高的為港幣1300萬(wàn)元，美元80萬(wàn)元；挪用公款案件中，50萬(wàn)元以上的重大案件為人民幣4000萬(wàn)元。1999年最高人民檢察院的報(bào)告中列舉道，上一年立案?jìng)刹榈呢澪?、賄賂、挪用公款案件中，50萬(wàn)元以上的重大案件為1773件。從這些數(shù)據(jù)可以看出，不僅腐敗案件的數(shù)量不斷增長(zhǎng)，而且腐敗行為的違法犯罪金額也是呈直線上升之勢(shì)。90年代中期以來(lái)，高數(shù)額的腐敗案件迅速增加，如1996年違法犯罪金額在100萬(wàn)元以上的貪污賄賂案是1990年的9倍多，挪用公款50萬(wàn)元以上的案件是1994年的1.6倍。高數(shù)額案件的增長(zhǎng)也使得重大案件的數(shù)額底線大幅度提高。由過(guò)去的5萬(wàn)元上升為10萬(wàn)元甚至50萬(wàn)元。如今，?ń鴝釵蛟慕齬話惆訃?BR>[②]

按照鄧小平的說(shuō)法，知識(shí)分子是工人階級(jí)的一部分。相對(duì)于視知識(shí)分子為“臭老九”的極左指導(dǎo)思想和政治，這種提法無(wú)疑是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步。盡管它們未能充分體現(xiàn)知識(shí)分子的特殊價(jià)值。

[③]中國(guó)各派黨綱中都明確規(guī)定自覺(jué)擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，中國(guó)的完全不同于西方意義上的在野黨。

[④]蕭功秦：《后全能體制與21世紀(jì)中國(guó)政治發(fā)展》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。

[⑤]李澤厚：《世紀(jì)新夢(mèng)》，安徽文藝出版社會(huì)性998年版，第157頁(yè)。

[⑥]李澤厚：《世紀(jì)新夢(mèng)》，安徽文藝出版社會(huì)性998年版，第181頁(yè)。

[⑦]M．J．C．維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997年版，第16-17頁(yè)。

[⑧]

按憲法規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督政府的人大其領(lǐng)導(dǎo)人在中國(guó)政治權(quán)力中樞（中共中央政治局）所處的位置基本要低于政府。從歷史上看，全國(guó)人大除第一屆（1954-1959）委員會(huì)由當(dāng)時(shí)的黨內(nèi)第二號(hào)人物劉少奇擔(dān)任，第五屆（1978-1983）委員會(huì)由中共資深領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任外，通常的情況是人大委員長(zhǎng)排在國(guó)務(wù)院總理之后（不過(guò)節(jié)998年九收購(gòu)價(jià)大常委會(huì)委員長(zhǎng)由黨的第二號(hào)領(lǐng)導(dǎo)李鵬擔(dān)任，這被看作是人大地位有所提高的一種信號(hào)）。從地方上看，各級(jí)人民政府的首長(zhǎng)一般都是同級(jí)黨委的二把手，而人大主席僅列席常委會(huì)（黨委書(shū)記兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997年版，第12-13頁(yè)。

[⑩]參見(jiàn)張惠敏、李申：《健全我國(guó)人大監(jiān)督制約制度的框架設(shè)計(jì)》，《上海社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》，1998年第4期。

[11]參見(jiàn)拙文《政治的基本問(wèn)題與中國(guó)政治體制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

這里的“政”指的不是人們通常所使用的狹義上的“政府”，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而是廣義上的“政府”，即行使國(guó)家權(quán)力的全部國(guó)家機(jī)構(gòu)，主要包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)等。

[13]參見(jiàn)胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社1998年版，第297頁(yè)。

[14]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329頁(yè)。

[15]中央文獻(xiàn)研究室：《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社，1991年，第36頁(yè)。

[16]參見(jiàn)拙著：《政治體制改革》，黨建讀物出版社1998年版，第168-169頁(yè)。

[17]法治的本來(lái)涵義是法的統(tǒng)治，英文是ruleof

law，意即法是至高無(wú)上的，任何組織和個(gè)人都不能凌駕其上。法治這一內(nèi)涵與中共黨章關(guān)于“黨委在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，以及憲法總則中：“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！焙蛻椃ǖ谖鍡l中“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！钡纫?guī)定是相一致的。但按照中共十五大報(bào)告對(duì)依法治國(guó)的闡釋，依法治國(guó)的前提是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，兩者似乎又有微妙的差別。

[18]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社1998年版，第31頁(yè)。

[19]《中華人民共和國(guó)憲法》總綱第二條。

[20]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社1998年版，第31頁(yè)。

[21]陳明明：《現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。

[22]

黨對(duì)人大政治上的領(lǐng)導(dǎo)，也包括組織上的領(lǐng)導(dǎo)，后者包括兩種形式，一是向人大推薦重要干部，二是對(duì)人大中的黨組和黨員行使組織上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。除這兩種情況外，黨委在組織上與人大并沒(méi)有隸屬關(guān)系，不能直接對(duì)人大發(fā)號(hào)施令。中產(chǎn)生的1975年憲法第16條曾具體規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！?978年憲法和1982年憲法都刪去了“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”一語(yǔ)，這不是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是表明執(zhí)政黨不能作為組織上凌駕于人大之上的更高一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)。

[23]

人民主權(quán)意味著“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，意味著執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于治權(quán)（治理國(guó)家）的范圍，而不屬于主權(quán)（統(tǒng)治權(quán)）的范圍，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能高于人民主權(quán)?！包h是國(guó)家和人民的領(lǐng)導(dǎo)力量，但她不能凌駕于國(guó)家和人民之上”。（參見(jiàn)《胡喬木同志就黨章修改問(wèn)題答新華社記者問(wèn)》（1982年9月13日），《中國(guó)共產(chǎn)黨第12次全國(guó)代表大會(huì)文編》，人民出版社1982年版，第242頁(yè)。

[24]參見(jiàn)鐵犁：《黨領(lǐng)導(dǎo)人民與人民監(jiān)督黨──論黨領(lǐng)導(dǎo)人大與人大對(duì)黨的監(jiān)督》，《法學(xué)》1995年第12期。

[25]郝鐵川：《依法治國(guó)的十大建議》，《法學(xué)》1996年第5期。

[26]

擁有6451萬(wàn)名黨員、348萬(wàn)個(gè)組織的中共，集中了中國(guó)的絕大多數(shù)精英，包括多數(shù)甚至絕大多數(shù)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員、知識(shí)分子、企事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)者和管理人員以及先進(jìn)生產(chǎn)者、勞動(dòng)模范等。

[27]胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開(kāi)發(fā)中國(guó)民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》1999年第1期。

[28]孫關(guān)宏：《改革黨內(nèi)選舉制度是體制內(nèi)民主化的切入點(diǎn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》1999年第7期。

[29]《著作選讀》，下冊(cè)，人民出版社1986年版，第820-821頁(yè)。

[30]陳明明：《現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。

[31]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1993年版，第331頁(yè)。

[32]王貴秀：《任重而道遠(yuǎn)——我國(guó)政治體制的演變與改革50年反思》，《中國(guó)黨政干部論壇》1999年第12期。

[33]胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開(kāi)發(fā)中國(guó)民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》1999年第1期。

[34]

實(shí)際上的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制是我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的一大弊端。三中全會(huì)以后，在鄧小平的大力倡導(dǎo)下，中共從制度上廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。但是仍然存在著變相的終身制。有些領(lǐng)導(dǎo)干部從黨委下來(lái)，到政府，再到人大，再到政協(xié)，轉(zhuǎn)換上幾圈早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)離退休年齡，這是變相終身制的一種表現(xiàn)。

[35]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1993年版，第341頁(yè)。

作者金太軍，男，1963年生，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院特聘教授，博士生導(dǎo)師，行政管理系主任、行政管理研究所所長(zhǎng)。