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一、“城中村”的定義

對于“城中村”的定義，眾多學(xué)者從不同的角度作出了不同的闡述。呂宏芬、王積瑾認為：“城中村”是指在城鎮(zhèn)中仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)，它是改革開放以來中國城鎮(zhèn)化進程的產(chǎn)物，是城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象。高迎伏、黃仕偉和董平指出：“城中村”就是指原來是農(nóng)村，由于城市的擴張成為社區(qū)，現(xiàn)已基本沒有耕地，沒有農(nóng)業(yè)，也沒有農(nóng)民，但仍按村的行政管理體制來管理的城市中的特殊社區(qū)。筆者認為“城中村”是城市發(fā)展過程中，將城市周邊的村莊列入城市規(guī)劃管理范圍，而又在特定的時期內(nèi)存留城鄉(xiāng)二元體制的狀況。城市的飛速發(fā)展，需要通過征用周邊農(nóng)村耕地獲得擴展的空間，提升城市的容量，不斷蠶食周邊的耕地，這就形成了“城市—農(nóng)村一城市—農(nóng)村”環(huán)形衍射的空間布局，也就是我們所說的農(nóng)村包圍著城市，城市又包圍著農(nóng)村，城村交替出現(xiàn)的現(xiàn)象。

二、“城中村”產(chǎn)生的原因

問題的產(chǎn)生，總有其原因。我們既要看到其產(chǎn)生的內(nèi)在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客觀地分析、把握它的本質(zhì)，才能為解決“城中村”問題提供科學(xué)的方法。

(一)城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)體制是“城中村”產(chǎn)生的本質(zhì)原因

建國后優(yōu)先發(fā)展城市，限制人口流動，制定嚴(yán)格的地籍和戶籍制度，形成了城鄉(xiāng)分治的二元體制，“城中村”就在這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下產(chǎn)生了。而城鄉(xiāng)二元土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度的核心。所謂城鄉(xiāng)二元土地制度就是農(nóng)村土地實行集體所有制，城市土地實行國家所有制。在二元土地結(jié)構(gòu)所有制的基礎(chǔ)上，相應(yīng)地形成了兩種產(chǎn)權(quán)，即國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。正因為兩種所有權(quán)的差異，造成了國家可以征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)用地，而很難征用作為農(nóng)民生活的宅基地，特別是《物權(quán)法》頒布后，國家對村民宅基地的征用，未經(jīng)村民同意是不能執(zhí)行的，否則是違法，所以說這種二元土地結(jié)構(gòu)制度是“城中村”產(chǎn)生的關(guān)鍵。由于制度的差異和條件的不成熟，地籍和戶籍沒有統(tǒng)一，就保留原來的村落，形成了所謂的“城中村”。

(二)可觀的租金收益是“城中村”存在的經(jīng)濟根源“城中村”交通便利，房租廉價，吸引很多外來打工的中低收入者，本地居民通過出租房屋獲得很大的收入。在這些巨大利益驅(qū)動和誘惑下，村民想盡一切辦法，甚至違章違規(guī)加建、擴建、改建，根本不會考慮房屋建設(shè)如何與環(huán)境相協(xié)調(diào)，是否可擴建等問題，這就使原來規(guī)劃不合理的“城中村”更加密集擁擠、雜亂無章。當(dāng)“城中村”的房屋加建或建成后，政府想整改或拆遷非常困難，改造的成本更高，涉及到復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和賠償問題，在條件不允許的前提下，政府只能留存“城中村”，等待改造的時機?！俺侵写濉边@種特殊的建筑群體和村落體制的形成，主觀上是原村民突破各種政策法律限制追求自身利益的結(jié)果，是城中村居民在房屋租金快速增值的驅(qū)動下，追求租金的后果；客觀上是城市按照其經(jīng)濟規(guī)律以扭曲形式釋放其應(yīng)有價值的必然。

(三)村落的歷史淵源、傳統(tǒng)風(fēng)俗是城中村存在的又一因素

“城中村”有自己特定的歷史文化淵源，有著濃厚的傳統(tǒng)觀念和生活風(fēng)俗，表現(xiàn)為鄉(xiāng)土性很濃的血緣和地緣社會意識。村民都有一種依戀故土的情感，在村民傳統(tǒng)意識觀念中，村落就是他們生存的根，是世代相傳繁衍的地盤，村落改造或整體性搬遷，就意味著失去生存的根，失去繁衍生存的窩，所以部分村民極力反對“城中村”改造或拆遷。人是情感的動物，村民很難擺脫根深蒂固傳統(tǒng)教化和歷史風(fēng)俗的束縛，先進和文明作為一種軟力量在短期內(nèi)不能將其瓦解同化?！俺侵写濉痹谶@種特有的歷史文化、傳統(tǒng)風(fēng)俗的內(nèi)在意念的力量框架下，暫時留存下來。

三、“城中村”存在的問題

“城中村”的問題，是一個社會問題，表現(xiàn)出利益性和復(fù)雜性?！俺侵写濉痹诔鞘械陌l(fā)展過程中，像雨后春筍般冒出，各地城市的發(fā)展情況不同，其具體現(xiàn)狀也不一樣，但都存在共同的特征。

(一)管理體制和政治選舉還保留農(nóng)村模式

“城中村”名義上納入了城市管理的范圍，但現(xiàn)實中還游離在城市管理的邊界之外，由于體制和管理的滯后，很多的“城中村”仍然沒有撤銷村民委員會，建立居民委員會，實現(xiàn)民主的居民自治。筆者所調(diào)查的南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)秀靈村就是一個典型，在行政管理上還是以村委會主導(dǎo)，村委會作為村中公共權(quán)力的執(zhí)行者和維護者，實行半封閉式的村治管理，按《中華人民共和國村民委員會組織法》實行自我管理，自我服務(wù)，自我監(jiān)督。這就使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在“城中村”管理中起主導(dǎo)作用，村委會成了村中一切大小事情的裁決者，成為村治的公共權(quán)力機構(gòu)?！俺侵写濉眱晌倪x舉換屆，是村里的一件政治大事，但內(nèi)容和形式上類似于農(nóng)村的選舉換屆，村黨支部委員會和村民委員會是三年進行一次選舉，兩者同步進行，兩委的換屆都表現(xiàn)出宗族式、大姓氏的選舉，一般來說村支書和村主任都是由人口多的姓氏的人來擔(dān)任。秀靈村本土人口1700人左右，張、梁、盧、陳、黃五姓氏的人口占總?cè)丝诘陌俜直确謩e為30％、28％、27％、8％、7％，這么多年來，兩委委員大多數(shù)是由張、梁兩姓來擔(dān)任。

(二)租金是村集體組織和居民的主要收入

村黨支部委員會和村民委員會都屬于非營利性組織，是沒有經(jīng)濟來源的，主要是靠出租土地、房屋等集體資產(chǎn)和上級政府的補助來維持兩委的正常運轉(zhuǎn)及兩委委員工資的發(fā)放，很多“城中村”都充分利用土地、房屋等有償使用的集體資源。秀靈村把靠近街道的兩棟大樓出租給友愛醫(yī)院和水電工程學(xué)校，每年的租金收入大概有幾十萬元，這些錢大部分投入村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6村民的收入來源主要是租金、土地征用后的賠償、集體資產(chǎn)出租后的分紅和從事第三產(chǎn)業(yè)的收入。由于城市的發(fā)展?fàn)顩r不一樣，這個賠償金和租金是有所差異的，由于土地賠償金低和房屋租金廉價，秀靈村村民的生活還是很困難。總體來說，以上兩種主體很大程度上都是依賴租金收入維持生存與發(fā)展，有些學(xué)者稱之為新型的租金食利階層。

(三)道德價值的差異性和村民思想觀念落后

“城中村”的流動人口比較多，人員構(gòu)成相當(dāng)復(fù)雜，造成了這個群體中人員的道德素質(zhì)良莠不齊，利益觀、價值觀呈現(xiàn)多樣性。由于生活方式和意識觀念也不一樣，現(xiàn)實生活中就有可能引發(fā)多種矛盾?！俺侵写濉贝迕竦乃枷胗^念保守落后，生活方式跟不上時代和城市發(fā)展步伐，成為城市中的弱勢群體；小農(nóng)經(jīng)濟思想很嚴(yán)重，只圖吃飽穿暖，滿足于現(xiàn)狀，缺乏競爭意識和開拓進取精神；思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)低，文明禮儀不講究，不懂技術(shù)，角色上沒有從村民徹底轉(zhuǎn)變到市民，這樣就非常難以融入現(xiàn)代文明的都市。沒有文化，沒有技術(shù)，沒有追求，“城中村”的本土居民都是從事一些臟、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日。

(四)社會治安欠佳

“城中村”管理滯后或不規(guī)范，警力巡查和監(jiān)管有限，綜合管理相對薄弱，賭博、吸毒、、打群架、超生等行為時有發(fā)生，“城中村”也就成了“問題村”，成為藏污納垢的地方。有人將“城中村”稱為城市中的死角、貧民區(qū)和犯罪發(fā)生區(qū)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)“城中村”的案發(fā)率和犯罪率比城市的其他地區(qū)偏高。鑒于“城中村”社會環(huán)境復(fù)雜，治安欠佳，西鄉(xiāng)塘區(qū)公安分局在秀靈村設(shè)立民警值勤點，打擊各種非法行為。面對有著1萬流動人口的復(fù)雜群體，村里成立了由民兵組成的護村隊，不定時地在村落范圍內(nèi)巡邏，對各種違法行為在一定程度上起著震懾作用。

(五)身份沒有明確，地位尷尬

“城中村”無法與城市同步協(xié)調(diào)發(fā)展，很多的城市專門為“城中村”的管理出臺規(guī)章條例，把它們列為所謂的城市“特區(qū)”，這就使“城中村”更加難以融入大都市?！俺侵写濉碧幵诔鞘泄芾淼倪吘?，由于政策、制度、條件的不成熟，管理的滯后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范疇和農(nóng)村管理行列之間。這樣尷尬的管理定位，造成許多村民享受不到城市就業(yè)、養(yǎng)老、低保等相應(yīng)的待遇，也享受不到農(nóng)村的優(yōu)惠政策。“城中村”的村民對自己的身份界定很困惑，有時辦理有關(guān)手續(xù)、證明等相當(dāng)麻煩。秀靈村的秀靈小學(xué)的學(xué)生，如果他們屬于農(nóng)村的，又享受不到九年義務(wù)教育學(xué)雜費的減免；如果屬于城市的，又享受不到城市教育的待遇和保障。

(六)建筑混亂，衛(wèi)生條件差

村民不規(guī)范建筑，形成了“握手樓”、“接吻樓”、“貼面樓”、“一線天”等這樣的“城中村”典型的建筑景觀，而這些雜亂、陳舊、矮小的建筑影響整個城市的整齊美觀和生機活力。由于建筑的混亂，沒有整體性規(guī)劃，許多的功能沒有完善，特別是排污系統(tǒng)和垃圾的處理很隨意，直接排放或倒在街道上，造成污水橫流，臭氣熏天。鑒于“城中村”的建筑物無序、衛(wèi)生環(huán)境差，與城市里的金碧輝煌的摩天大廈及清潔寬敞的公路形成鮮明的對比，有人把“城中村”稱為都市的“疤痕”。

四、“城中村”改造的建議

從國家構(gòu)建和諧社會，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化大局來看，“城中村”改造是時代的要求，符合國家和國民的利益；從一個城市的協(xié)調(diào)發(fā)展來看，“城中村”改造是提升城市品位，創(chuàng)建文明和諧都市的必然要求。

(一)加強政府宏觀調(diào)控。對“城中村”實行綜合管理

政府充分發(fā)揮國家公共行政權(quán)力管理者和城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品管理者的雙重作用，在堅持公共性、公平性、參與性的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考慮改造單位的利益，讓市場參與商業(yè)性運作。在城區(qū)一級政府，廢除舊的行政管理體制，組建綜合性部門，提高綜合協(xié)調(diào)能力和行政效率；防止條塊分割，成立綜合辦公室，對“城中村”的經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、建設(shè)、安全、拆遷、安置等實行有效管理。

(二)改革城鄉(xiāng)二元體制，對集體資產(chǎn)進行股份制改造

從體制上轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，將“城中村”的土地集體所有變?yōu)閲宜?。只有土地國有：才能從根本上制止村民對土地的獨立處理?quán)，一切土地使用都歸土地規(guī)劃部門管理。在“城中村”實行集體資產(chǎn)股份制，這是我國改革的一個新探索，按股份制的原則改造集體經(jīng)濟，對村集體資產(chǎn)進行清查核算、資產(chǎn)評估，使村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)明確清晰。經(jīng)營管理上按照《公司法》的規(guī)定進行操作，量化資產(chǎn)，明確股權(quán)分配，村民按出資額大小來分紅，個人所擁有的股份可以自行支配，有權(quán)利贈送、轉(zhuǎn)賣給他人。村民獲得了實惠，他們會很積極地參與到“城中村”的改造。

(三)加強立法。依法推進改造

由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及戶籍、土地的變更，還有行政管理體制和城鎮(zhèn)管理體制等復(fù)雜問題。國家的法律法規(guī)至今沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，因而操作上也沒有統(tǒng)一的方法，各地城市都是根據(jù)自己的實際情況，出臺一些粗糙的管理條例。需要出臺一些可操作性更細化的法律法規(guī)，以法律推進“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。

(四)妥善安置村民，給予合理的補償

“城中村”改造之所以那么困難，主要是利益問題沒有協(xié)商解決好，安置或補償沒有達到村民的要求。村民的房屋被拆遷后，戶籍劃入城市管理，身份變?yōu)槌鞘芯用?，給予合理補償，應(yīng)按照城市居民的管理標(biāo)準(zhǔn)保障村民的利益，解決好醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、就業(yè)、子女上學(xué)問題等。只有以村民的根本利益為出發(fā)點，才能得到他們的支持，順利、穩(wěn)定地推進“城中村”改造。

(五)轉(zhuǎn)變村民思想觀念，提高素質(zhì)，培養(yǎng)技能

村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗傳統(tǒng)文化的影響，思想觀念還比較守舊，生活方式還比較單一，文化技術(shù)還比較低，缺乏競爭進取的精神。只有轉(zhuǎn)變他們的思想觀念，提高他們的科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)他們的技能，才能為“城中村”的改造減少阻力。比如免費舉辦一些掃盲脫產(chǎn)班或技能培訓(xùn)班，摒除陋習(xí)，使他們的腦袋充實起來，樹立勤勞致富、科技致富的意識。知識素質(zhì)高了，有了一技之長，生活就有了保障，利益得到了維護，村民對改造的抵觸情緒自然就降低了。

(六)對城市的空間發(fā)展進行科學(xué)規(guī)劃

“城中村”的形成有一個過程，開始時不給予足夠的重視，造成“城中村”泛濫，問題惡化，這給我們后人很大的教訓(xùn)。因此，必須樹立超前意識和前瞻性，規(guī)劃好未來藍圖，對郊區(qū)、城市周圍有可能將來再成為“城中村”的村莊、村群進行調(diào)查，了解它們的現(xiàn)狀，在宏觀上把它們劃入城市管理范圍，嚴(yán)格控制土地的投放，做到合理規(guī)劃，不能讓“城中村”在無序的狀態(tài)下肆意發(fā)展，減少或杜絕一邊改造“城中村”一邊產(chǎn)生“城中村”。

“城中村”是城市發(fā)展過程中普遍的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的代名詞，制約了我國城市經(jīng)濟健康發(fā)展，影響了社會的和諧發(fā)展，其問題的利益性和復(fù)雜性使我們面臨很大的挑戰(zhàn)，需要政府加強宏觀管理，采取強有力的措施，讓“城中村”真正融入都市之中。