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1我國治水存在的主要問題

水利在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的主要問題是：“水多、水少、水臟”，即南方汛期水多成災(zāi)，北方水少干旱，水資源污染嚴(yán)重，已成為中華民族的三大心腹之患和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重威脅。

1.1在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人對資源過度索取，人與自然沒有很好地和諧共處

1.1.1水土流失嚴(yán)重，水環(huán)境惡化

水土流失問題涉及到大面積的自然破壞，不適度的人類活動加速了其發(fā)生、發(fā)展，它是人類諸多災(zāi)害的根源。水土流失包括水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、凍融侵蝕、滑坡、泥石流、崩崗等多種形式。我國是一個水土流失危害十分嚴(yán)重的國家，據(jù)1990年遙感調(diào)查表明，我國現(xiàn)有水土流失面積367萬km2，其中水力侵蝕面積179萬km2，風(fēng)力侵蝕面積188萬km2，每年流失土壤達(dá)50億噸之多。幾十年來，全國因水土流失損失的土地4000多萬畝，年平均在100萬畝以上。特別是長江流域及其以南的山區(qū)，“石化”現(xiàn)象很嚴(yán)重，發(fā)生范圍廣，局部地區(qū)已經(jīng)失去了生存條件，如：廣西石灰?guī)r地區(qū)許多地方已無地可種，每3人要棄地移民2人，剩下的土地僅夠1人生存。全國每年至少有50億噸沃土，伴隨著上億噸氮、磷、鉀養(yǎng)分付之東流。因此，水土流失整個過程都對人類生存環(huán)境產(chǎn)生極為不利的負(fù)效應(yīng)。

黃河中上游60萬km2的黃土高原，嚴(yán)重水土流失的面積達(dá)45萬km2，年平均土壤侵蝕模數(shù)為3700t/km2，可說是世界水土流失之最。其中年平均侵蝕模數(shù)在5000t/km2以上的地區(qū)共有15.6萬km2，每年產(chǎn)沙14億噸，占總產(chǎn)沙量的87.5％。從內(nèi)蒙古河口鎮(zhèn)到龍門區(qū)間的晉陜峽谷地帶的10萬km2，是粗沙區(qū)，年平均土壤侵蝕模數(shù)達(dá)10000t/km2，最嚴(yán)重的達(dá)50000～60000t/km2。從這個地段輸入黃河下游的泥沙達(dá)黃土高原輸沙量的60％。每年從黃土高原輸入黃河三門峽以下的泥沙達(dá)16億噸，部分泥沙淤積在河床上，使其每年升高10cm，河床高出兩岸農(nóng)田3～10m，最高的10m以上，成為有名的地上懸河。其余的泥沙入海，每年要造陸幾十平方公里。

黃河水的含沙量平均為37.4kg/m3，汛期高達(dá)500～600kg/m3，最高到過1600kg/m3。在黃河中上游形成“越流失越窮，越窮越流失”，導(dǎo)致下游“越險越加，越加越險”的惡性循環(huán)。我國開展“八七”扶貧計劃初期，黃河中上游306個縣中有207個是國家級或省級貧困縣，水土流失是中西部難以脫貧的一個重要原因。

1.1.2資源過度利用與浪費

在我國發(fā)展過程中，資源的過度利用和浪費一直是一個突出問題。以耕地資源為例，目前我國實有耕地19億畝，1957年至今，耕地面積已累計凈減少3億多畝，全國有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝的警戒線；有463個縣人均耕地不足0.5畝。人口生存的壓力導(dǎo)致毀林（草）開荒、圍湖造田，造成了嚴(yán)重的水土流失。根據(jù)有關(guān)資料，全國共有大于25°的坡耕地9151萬畝，其中大部分分布在長江中上游地區(qū)，為6200萬畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開荒后的產(chǎn)物，且大多數(shù)采用水土流失嚴(yán)重的順坡耕作方式。由于圍湖造田，截止1996年底全國湖泊面積減少1.3萬km2。號稱“千湖之省”的湖北省，建國初期有1066個湖泊，如今只剩325個，水面縮小75％，洞庭湖蓄水能力下降40％以上，鄱陽湖蓄水能力下降22％?！叭藬嗨雎罚?dāng)嗳松贰?，這個教訓(xùn)太深刻了！

中國是水資源短缺的國家，而且水資源分布很不均勻。長江流域及其以南地區(qū)降水量占全國的80％以上，而耕地僅占全國的36％，淮河流域及其以北地區(qū)則分別為20％和64％。隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，水資源供給嚴(yán)重不足，供需矛盾日益突出，不能滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。1978～1998年，供水能力年增長率約1％，而同期國民經(jīng)濟(jì)以9％～12％的高速度增長，缺水范圍加大、程度加劇，特別是華北地區(qū)更為嚴(yán)重。進(jìn)入90年代，黃河每年平均斷流達(dá)102天，最多長達(dá)226天。

目前，全國400多座城市缺水，5000多萬農(nóng)村人口飲水困難，每年缺水量接近400億m3，影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元，全國干旱受災(zāi)面積3億多畝，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)糧食250多億kg。

建國之初，中國已經(jīng)成為一個貧林國家。全國森林面積僅有8280萬ha，宜林荒山28959萬ha，其中森林覆蓋率僅為8.6％。黃河流域由于森林和植被破壞，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境也很脆弱。根據(jù)全國第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5.85％，其中上游的青海、甘肅、寧夏三省區(qū)僅分別為0.35％、4.33％和1.54％；中游的內(nèi)蒙古、陜西和山西三省區(qū)分別為12.14％、24.15％和8.11％。

我國現(xiàn)有草地資源的退化、沙化和堿化面積也逐年增加，全國“三化”草地面積已達(dá)20.25億畝，約占草地總面積的1/3，并且每年還以3000萬畝的速度增加。

我國農(nóng)業(yè)資源總量大，但人均量小，到1998年人均耕地、淡水、草地和林地分別只占世界平均水平的32.3％、28.1％、32.3％和14.3％。隨著人口的增長和工業(yè)化及城市化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)資源短缺的矛盾將進(jìn)一步加劇。

1.1.3江河湖庫水質(zhì)污染嚴(yán)重

河流水質(zhì)：根據(jù)1999年水質(zhì)監(jiān)測資料，對全國113600km河長進(jìn)行評價的結(jié)果，Ⅰ類水河長占5.5％；Ⅱ類水河長占24.5％；Ⅲ類水河長占32.4％；Ⅳ類水河長占12.6％；Ⅴ類水河長占7.8％，劣Ⅴ類水河長占17.2％。全國符合和優(yōu)于Ⅲ類的河長占評價河長的百分?jǐn)?shù)，比1998年減少了0.4％。

湖泊水庫水質(zhì)：在1999年評價的24個湖泊中，10個湖泊水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類水，5個湖泊部分水體受到污染，9個湖泊水污染嚴(yán)重；同年對141座水庫水質(zhì)進(jìn)行了評價，有119座水庫水質(zhì)良好，達(dá)到Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；在受污染的水庫中，河南宿鴨湖水庫和新疆猛進(jìn)水庫為劣Ⅴ類水。

廢污水排放量：1999年全國廢污水排放總量共606億t（不包括火電直流冷卻水），其中工業(yè)廢水占67％，生活污水占33％；按流域片統(tǒng)計，長江片207億t，珠江片136億t，松遼河片68億t，淮河片60億t，海河片55億t，東南諸河片40億t，黃河片27億t，內(nèi)陸河片7億t，西南諸河片6億t；廢污水年排放量大于20億t的有11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。

1.2水利在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題

洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，制約國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。全國70％以上的固定資產(chǎn)和50％的人口，1/3的耕地，大量的鐵路、交通、油田等基礎(chǔ)設(shè)施和工礦企業(yè)處于河流中下游，仍然受到洪水威脅，640多座城市需要加強(qiáng)防洪建設(shè)。由于江河防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，每年防汛搶險負(fù)擔(dān)重、壓力大，遇大洪水時，甚至嚴(yán)重干擾國家正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序。據(jù)統(tǒng)計，進(jìn)入90年代以來，洪水災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失累計超過1萬億元，約相當(dāng)于同期國家財政收入的1/5。

1.3水利行業(yè)發(fā)展中的問題

1.3.1缺乏中遠(yuǎn)期的投入和發(fā)展機(jī)制

水利建設(shè)具有工程量大、涉及面廣、工期長、使用勞動力多、三材消耗量大的特點，對擴(kuò)大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)、帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的后發(fā)效應(yīng)。因此，各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，為了加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都曾采用過積極的財政政策和貨幣金融政策，加大加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。1929年。美國的羅斯?？偨y(tǒng)為擺脫經(jīng)濟(jì)大蕭條，實施新政，調(diào)整財政和信貸貨幣結(jié)構(gòu)，在國家信貸和財政投入總盤子中加大中長期投入的份額，利用長期債券和長期信貸資金大力支持中央河谷工程、科羅拉多流域水利工程和田納西流域等工程的建設(shè)，并且取得了很好的效益。世界銀行集團(tuán)用長期貸款（一般軟貸款是50年期限，硬貸款是35～50年期限），支持發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已取得公認(rèn)的成就和經(jīng)驗。目前，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的主要問題是許多項目資金使用期限過短，長期性項目用短期性資金來運(yùn)作，還款期內(nèi)項目效益難以發(fā)揮，難以償還借款本息。如果資金結(jié)構(gòu)設(shè)置得當(dāng)，使用期限延長到20年、30年或40年以上，項目還是可以獲得綜合效益，并能按期還款。

1.3.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生產(chǎn)力布局對于防洪、水資源和生態(tài)環(huán)境考慮不夠

一些城鎮(zhèn)建設(shè)、工礦企業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)開發(fā)活動不僅未全面考慮防洪要求，還占用部分河湖及行洪通道，形成行洪障礙，更加重了洪澇災(zāi)害的損失與風(fēng)險。在一些缺水地區(qū)盲目發(fā)展高耗水工業(yè)和農(nóng)業(yè)，盲目開荒，加劇了水資源供求的矛盾。經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對區(qū)域水環(huán)境承載能力和水資源保護(hù)考慮不夠，導(dǎo)致水土流失、水體污染使生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

1.3.3水利基礎(chǔ)薄弱

在我國，大部分建于50～70年代的水利工程正逐步進(jìn)入工程設(shè)計壽命的末期，更新改造任務(wù)繁重；對基礎(chǔ)資料的監(jiān)測、積累和分析研究不夠；水文信息等基礎(chǔ)工作薄弱；對事關(guān)全局的重大問題研究不夠，缺乏滾動規(guī)劃機(jī)制；新技術(shù)、新材料、新方法的研究與應(yīng)用不廣泛；勘測、規(guī)劃、設(shè)計等前期工作滯后，項目儲備少；管理手段落后。

2關(guān)于多渠道籌集水利建設(shè)資金問題研究

2.1加大水利投入和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

根據(jù)水利部水利發(fā)展“十五”計劃和2015年規(guī)劃的初步設(shè)想，水利發(fā)展所需資金5300億，其中中央投入2700億；再加上“南水北調(diào)”東、中線工程，約需1000億，其中中央負(fù)擔(dān)500億左右；兩項相加需資金6300億左右。如此龐大的資金，如何籌措，是必須提到議事日程予以回答的。今后，中央、地方各級政府都要加大投入，按照事權(quán)財權(quán)的劃分，把水利的基礎(chǔ)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入納入各級財政預(yù)算，國家預(yù)算內(nèi)的基本建設(shè)資金、財政資金、銀行資金、國外資金的使用都要把水利建設(shè)和生態(tài)建設(shè)作為投入的重點，統(tǒng)籌安排，并在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加大各渠道的投入。按照水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的固有屬性，即投資數(shù)額巨大、周期長、公益性的特點，建議：從2000年開始著手建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期投入機(jī)制，今后在國家信貸總盤子中調(diào)整存量和增量結(jié)構(gòu)，中長期比例不應(yīng)低于20％，逐步達(dá)到30％；國家發(fā)行財政債券要增加中長期比例，不應(yīng)少于20％，以后再逐步增加到30％。以上各項資金新增部分，要優(yōu)先保證水利基礎(chǔ)設(shè)施和治理生態(tài)環(huán)境所需資金。今后，對各國政府和國際組織利用長期貸款支持中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，我國政府不宜縮短內(nèi)部還貸年限。

2.2從我國財政赤字和債務(wù)國際比較看，還有一定空間，要繼續(xù)推進(jìn)積極的財政政策，支持水利發(fā)展

自1979年以來，我國財政除1981年和1985年基本平衡、略有結(jié)余以外，20年間有18年出現(xiàn)了財政赤字，而且當(dāng)年赤字?jǐn)?shù)額還在不斷擴(kuò)大。從1979年的135億元增加到1998年的918億元，增長了5.8倍，年均增長11.2％。財政赤字的擴(kuò)大推動了國債發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，1998年與1980年相比，國家財政債務(wù)收入增長76倍，年均增長27.3％；債務(wù)支出增長81倍，年均增長27.7％。同詮也普蓯杖耄ú緩袷杖耄┰齔?.5倍，年均增長12.6％；財政總支出增長7.8倍，年均增長12.8％。可見，國家財政債務(wù)收支的增長速度都大大高于財政總收支的增長速度。

改革開放以來，人們對赤字和國債的認(rèn)識發(fā)生了很大變化。從理論上“赤字有害論”的爭論到實踐中的赤字屢屢發(fā)生、從既無內(nèi)債又無外債到內(nèi)外債的快速增長，再到近兩年國家實行積極財政政策，擴(kuò)大赤字，增發(fā)國債。人們對赤字和國債由害怕到被動承認(rèn)，再到主動利用，是一個艱難的轉(zhuǎn)折過程。但這不意味著我們對赤字和國債的認(rèn)識完成了，從國際上看，發(fā)債歷史很長的西方國家也還沒有認(rèn)識清楚、確切把握赤字和國債的“度”’，更不能說赤字和國債就無害了。我國是一個發(fā)展中國家，發(fā)債的歷史比較短，更要認(rèn)真研究和慎重對待這個問題。

赤字和國債有積極作用也有消極作用，到底以多少為好，就要看其產(chǎn)生的是積極作用大還是消極作用大，要看客觀條件和長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢，需要把握好“度”。當(dāng)前一些國家和國際經(jīng)濟(jì)組織確立了一些指標(biāo)，來監(jiān)測赤字和國債規(guī)模。其中最主要的是歐元國家簽訂的“馬斯特里赫特條約”（即“馬約”），其中有三個標(biāo)準(zhǔn)：一是赤字率，即財政赤字占GDP的比重不超過3％；二是債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即債務(wù)余額占GDP的比重不超過60％；三是財政債務(wù)依存度，即當(dāng)年的國債發(fā)行額占當(dāng)年財政支出與債務(wù)還本付息支出的比重。

由此，我們大體參照來衡量：①我國的赤字率狀況。1997年以前我國與《馬約》同口徑的赤字率都未超過1％，1998年為2％，1999年為2.8％，預(yù)測2000年也不會超過3％的上限。②國債余額占GDP的比重（債務(wù)負(fù)擔(dān)率）。這一指標(biāo)具有國際間的可比性，被國際公認(rèn)的警戒線是45％－60％。1998年以前，我國的債務(wù)負(fù)擔(dān)率只有5％左右。1998年，加上當(dāng)年發(fā)行的2700億元特別國債的因素，債務(wù)負(fù)擔(dān)率升到13.3％，1999年為13.8％，預(yù)測2000年這一比率與上年接近。盡管如此，說明我國的債務(wù)負(fù)擔(dān)率還沒有超過國際公認(rèn)的警戒線。③當(dāng)年的國債發(fā)行額占當(dāng)年財政支出與債務(wù)還本付息支出的比重（財政債務(wù)依存度）。當(dāng)前不加分析地看，我國財政的債務(wù)依存度大大高于20％的警戒線，1995年為20.1％，1996年為21.3％，1997年為22.2％，1998年為29.7％，1999年為26.6％。中央財政的債務(wù)依存度就更高，1995年為53.9％，1996年為56.8％，1997年為55.9％，1998年為71.1％，1999年為66.8％。但是，認(rèn)真分析一下，就可以看出，我國作為分母的“國家”或“中央”財政支出，只包括了預(yù)算內(nèi)的支出數(shù)額，這顯然是不完整或縮小了的實際財政支出數(shù)字。如在1995年和1996年，我國窄口徑即只包括預(yù)算內(nèi)的國家財政債務(wù)依存度分別是20.1％和21.3％，但如加上預(yù)算外支出后的這一指標(biāo)，就只有15.5％和15.3％，如再加上1600多億元的政府基金支出，1996年國家財政的債務(wù)依存度就降至13.9％，也就是說已在警戒線范圍之內(nèi)。同樣，中央財政的債務(wù)依存度也按上述口徑計算，1996年加上預(yù)算外支出后變?yōu)?3.74％，再加上政府基金支出后則降至32％左右，低于按窄口徑或現(xiàn)行口徑計算的財政債務(wù)依存度達(dá)23個百分點之多。

綜上可見，無論從上述的主要衡量指標(biāo)，還是從國家財政的現(xiàn)實角度來看，我國的積極的財政政策到目前為止的運(yùn)行是穩(wěn)健的、可行的。我國當(dāng)前個別年份的債務(wù)程度雖然是比較高的，但政府發(fā)債還是有一定余地的。我們認(rèn)為，發(fā)債多少受多種因素制約，主要有：①經(jīng)濟(jì)增長情況，包括經(jīng)濟(jì)增長的速度和質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中潛在的風(fēng)險和潛力；②全社會的儲蓄率和投資率；③特殊情況和環(huán)境產(chǎn)生的持殊需要。我國近兩年大量增發(fā)國債，實際上是受后兩個因素決定的。這種積極的財政政策只是一種特殊情況下的政策措施，鑒于國內(nèi)需求疲軟，還需要國家財政增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，增加重點建設(shè)的投入能力，將積極的財政政策延長一段時間。

2.3國家要適度用好貨幣金融政策，從資本市場上擴(kuò)大對水利的支持

按照國際經(jīng)驗，發(fā)行水利債券集資是重要的資金來源。水利工程集資的重要方式是發(fā)行以下幾種債券：①--般義務(wù)債券。它是發(fā)行單位（州、縣或市政府）以其信譽(yù)和收稅權(quán)力作擔(dān)保而發(fā)行的債券。發(fā)行這種債券需經(jīng)選民2/3多數(shù)投票通過才能發(fā)行。這種債券可靠性高，利率低。⑧收入債券。此種債券是以某一企業(yè)的年收入作保證。用所得收入來償還債務(wù)。如一座水電站或一座城市供水設(shè)施，可用每年收入的電費或水費來償還。但修建防洪工程或防治水污染工程就不能發(fā)行這種債券。收入債券的可靠性低，利率高。③抵押債券。這種債券是用指定不動產(chǎn)的抵押權(quán)作擔(dān)保的債券。債券應(yīng)在10至20年內(nèi)分期償還。如不能按期償還，債券持有人有權(quán)把不動產(chǎn)出售以抵償債務(wù)。這種債券可作為完成小型水利工程的一種集資方式。

按照一些國家的做法，如美國，凡列入聯(lián)邦水資源程序開發(fā)計劃的項目，地方機(jī)構(gòu)（州、市）的分?jǐn)偙壤秊椋孩俜篮楣こ蹋?5％；②水力發(fā)電工程：100％；③城鎮(zhèn)供水工程：100％，④農(nóng)業(yè)供水工程：35％；⑤旅游：50％；⑥自來水廠：50％；⑦改善魚類和野生物環(huán)境的措施：25％。

今后，著力調(diào)整好兩個結(jié)構(gòu)：①調(diào)整好長、中、短期債券的結(jié)構(gòu)，增加長期債券比例；②按照國家的水利產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整好國家、地方投資分?jǐn)偭炕Y(jié)構(gòu)比例。一般來說，國家的投入要重點保防洪和生態(tài)，水利的發(fā)電、航運(yùn)、旅游等有效益的項目，以擴(kuò)大長期債券和長期信貸予以支持，走企業(yè)化、集團(tuán)化的路子，水利要逐步理順?biāo)畠r，力爭收回成本。鑒于綜合治水需資巨大，地方治水任務(wù)繁重，特別是在“十五”期間要啟動“南水北調(diào)”東線和中線工程，完成此項工程靠國家解決一千多億資金是相當(dāng)困難的。建議以現(xiàn)代水權(quán)理論和建立現(xiàn)代企業(yè)制度為依托，創(chuàng)建新型的水利建設(shè)基金，其出資對象包括國家的各級財政、企業(yè)和沿線城鎮(zhèn)用戶，按比例合理分擔(dān)。待取得經(jīng)驗后，逐步推廣。

2.4運(yùn)用財政貼息加大水利利用信貸資金力度，引導(dǎo)更多的社會資金用于水利投入

加快我國水利建設(shè)的發(fā)展，僅靠財政預(yù)算內(nèi)的直接投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用財政貼息的辦法，逐步加大對水利建設(shè)的信貸規(guī)模，引導(dǎo)各種社會資金參與水利建設(shè)。改革開放以來，除了國家財政允許水利投入的主渠道外，銀行貸款、外資、企業(yè)自籌資金也逐步加入到水利建設(shè)中來，而且在水利投入中所占比重越來越高，其中1994年一度達(dá)到75.01％。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一切社會資金均是按市場規(guī)律運(yùn)營和使用的，如果沒有盈利，社會資金不會隨意介入某一產(chǎn)業(yè)的投資。為了鼓勵更多的社會資金參與水利建設(shè)的投資，客觀上要求制定清晰、規(guī)范、適度的財政貼息政策，根據(jù)國家《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，甲類項目一般由財政性資金安排投資，乙類項目一般由非財政性資金投資。因此，財政貼息和銀行信貸對象主要是乙類項目。從貸款項目來看，除原有水電建設(shè)項目和節(jié)水灌溉貸款外，還應(yīng)增加水源建設(shè)、城鎮(zhèn)供水和灌區(qū)技改貸款。從貸款方式來看，應(yīng)實行長期低息貸款，財政貼息或經(jīng)批準(zhǔn)從基建、農(nóng)水經(jīng)費中拿出一部分貼息，同時對水利貸款實行優(yōu)惠利率政策，水利項目政策性貸款還款期一般應(yīng)為20～30年，技改貸款期為10～15年，財政貼息50％，商業(yè)性貸款還款期為15～20年，利率下浮30％。

對不同的乙類水利工程建設(shè)實行不同的財政貼息辦法。具體說：農(nóng)田排灌工程和灌區(qū)技改工程，不論是政策性銀行還是商業(yè)性銀行貸款支持的投資，地方財政及農(nóng)田水利主管部門都應(yīng)提供貸款擔(dān)保，財政部門給予銀行貼息，此類工程的貸款投資一般都應(yīng)是低息或無息的。如果是企業(yè)或外資參與，在工程完工正式投產(chǎn)后，給予免交所得稅，并給予投資方一定期限特許經(jīng)營權(quán)。城鎮(zhèn)供水工程，對投入此類工程的銀行貸款給予貼息，同時對參與此類工程的外資或企資在一定時期內(nèi)減免稅收，并適當(dāng)提高供水價格。對水土保持工程其貸款由財政提供擔(dān)保，并給予財政貼息，對投入這類工程的外資或企資，在取得投資收益后5年內(nèi)減免農(nóng)林特產(chǎn)稅，長時間減免所得稅。對水電類工程給予優(yōu)惠貸款支持，投產(chǎn)后，3～5年內(nèi)減免所得稅。對水利漁業(yè)、旅游和水上娛樂項目，宜采用優(yōu)惠的稅收政策，國家僅在一定時期內(nèi)減免所得稅。

3建立和完善與洪水和諧共處的防洪減災(zāi)政策體系

3.1防洪減災(zāi)的政策轉(zhuǎn)變

通過實踐，人們逐步認(rèn)識到，要完全消除洪災(zāi)是不可能的。人類既要適當(dāng)控制洪水，改造自然，又須主動適應(yīng)洪水，和諧人與洪水的關(guān)系，這樣才能保證自已的繼續(xù)發(fā)展。要約束人類自身的各種不顧后果、破壞生態(tài)環(huán)境和過度開發(fā)利用土地的行為，從無序、無節(jié)制地與洪水爭地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、可持續(xù)地與洪水和諧共處。發(fā)生大洪水時，有計劃地讓出一定數(shù)量的土地，為洪水提供足夠的蓄泄空間，以免發(fā)生影響全局的毀滅性的災(zāi)害，并將災(zāi)后救濟(jì)和重建作為防洪工作的必要組成部分。因此，要從以建設(shè)防洪工程體系為主的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變到：在防洪工程體系的基礎(chǔ)上，建成全面的防洪減災(zāi)政策體系，達(dá)到人與洪水和諧共處。

3.2防洪減災(zāi)政策體系的總體目標(biāo)和主要內(nèi)容

我國防洪減災(zāi)政策體系的總體目標(biāo)是：在江河發(fā)生常遇和較大洪水時，防洪工程設(shè)施能有效運(yùn)用，國家經(jīng)濟(jì)活動和社會生活不受影響，保持正常運(yùn)作；在江河遭遇大洪水和特大洪水時，有預(yù)定方案和切實措施，國家經(jīng)濟(jì)社會活動不致發(fā)生動蕩，不致影響國家長遠(yuǎn)計劃的完成或造成嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。

防洪減災(zāi)政策體系的主要內(nèi)容：

3.2.1要下功夫研究、根據(jù)江河的總體治理目標(biāo)，建設(shè)在有質(zhì)量保證的防洪工程體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計出配套的政策操作體系

各主要江河應(yīng)在原有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來的防洪實踐和國家的發(fā)展要求，進(jìn)一步制訂出江河的總體治理目標(biāo)和全面的治理規(guī)劃，據(jù)此建成有質(zhì)量保證的防洪工程系統(tǒng)和有配套政策的操作體系。防洪工程系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過技術(shù)經(jīng)濟(jì)的論證，一般應(yīng)達(dá)到50年一遇以上，重要堤防100年一遇或更高。如，任何水利工程的治理目標(biāo)應(yīng)定位于：再遇類似于1998年洪水時，確保安全并大大減輕防汛搶險負(fù)擔(dān)；再遇類似1954年和1870年洪水時，在充分運(yùn)用干、支流水庫和分蓄洪工程的條件下，保證重要堤防、沿江大城市和重點圍垸的安全。為此要按統(tǒng)一規(guī)劃，在完成一定水利工程的同時，完成重要堤防和重點圍垸的加固、干流河道的整治、分蓄洪區(qū)的配套工程并繼續(xù)興建完備的干、支流水庫。

3.2.2江河的各類分蓄行洪區(qū)，是防洪減災(zāi)政策體系的必要組成部分

我國江河沖積平原的土地資源已經(jīng)被過度開發(fā)，根據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的可行性，現(xiàn)在的防洪工程只能達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)（防御常遇洪水或較大洪水），必須安排各類分蓄行洪區(qū)作為輔助措施，才能達(dá)到規(guī)劃的防洪標(biāo)準(zhǔn)和處理超標(biāo)準(zhǔn)的洪水。要明確認(rèn)識，根據(jù)我國的實際情況，江河的各類分蓄行洪區(qū)，是防洪減災(zāi)政策體系的必要組成部分。

在大洪水或特大洪水時，要首先確保城鄉(xiāng)廣大居民的生命財產(chǎn)和重要工業(yè)、交通的安全，為此，可以、也必須讓出一部分用于農(nóng)業(yè)的土地作為分蓄行洪區(qū)。應(yīng)結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)和分蓄洪區(qū)內(nèi)的安全設(shè)施建設(shè)，妥善安置這些地區(qū)的居民，保證他們的生活和生產(chǎn)。一般說，在確保居民生命財產(chǎn)的前提下，農(nóng)業(yè)土地遭受10年一遇～20年一遇或更稀遇的洪水淹沒損失，即相當(dāng)于90％～95％或更高的防洪安全保證率，是可以承受的，并可采取社會救濟(jì)和防災(zāi)保險等適當(dāng)措施，予以合理補(bǔ)償。

3.2.3城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃要充分考慮各種可能的防洪風(fēng)險

從總體上看，我國的堤防系統(tǒng)已經(jīng)達(dá)到25萬km的規(guī)模，不宜再增建和加高，而應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行加固，并充分利用各類分蓄行洪區(qū)，解決超標(biāo)準(zhǔn)的洪水。對各種可能遭受洪水淹沒的地區(qū)，要加強(qiáng)科學(xué)指導(dǎo)，分別不同情況，合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，不要無限制地侵占洪水的空間，而要主動與洪水和諧共處。例如：

——山丘區(qū)的中小河流，山洪暴漲暴落，并挾帶大量泥沙，要防止在兩岸盲目修建堤防、開發(fā)行洪河灘，并注意劃分山洪及泥石流危害區(qū)，避免地質(zhì)災(zāi)害。

——江河沖積平原上的城鄉(xiāng)建設(shè)和工業(yè)交通設(shè)施，都要遵守防洪規(guī)劃，防止盲目占用分蓄行洪區(qū)。在城市建設(shè)中，要注意建成完善的防洪排澇體系，禁止盲目縮窄排洪排澇河道。

——在超標(biāo)準(zhǔn)洪水可能淹沒的城鎮(zhèn)村莊，要進(jìn)行洪災(zāi)的風(fēng)險分析，制定洪水可能淹沒的風(fēng)險圖，定出具有保證居民生命財產(chǎn)安全措施的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

——在沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，風(fēng)暴潮的危害極大。這些地方有必要也有可能逐步建成以防御特大風(fēng)暴潮為目標(biāo)的沿海防護(hù)林帶和高標(biāo)準(zhǔn)海堤，以求長治久安。

3.2.4在全國建立防洪保險、救災(zāi)及災(zāi)后重建的機(jī)制

對各類分蓄行洪區(qū)以及其他有防洪風(fēng)險的地區(qū)，可以根據(jù)具體情況，進(jìn)行合理的開發(fā)利用，但必須適應(yīng)防洪的風(fēng)險?？紤]到我國各江河都存在這種問題，應(yīng)當(dāng)研究在全國建立防洪保險、救災(zāi)及災(zāi)后重建的機(jī)制，給予法定的社會保障。

3.2.5按照我國農(nóng)業(yè)和洪泛區(qū)客觀實際情況，建立政策性保險機(jī)構(gòu)

在完成農(nóng)業(yè)政策性保險立法的基礎(chǔ)上，力爭做好洪泛區(qū)的減災(zāi)和防災(zāi)計劃，繪好洪水風(fēng)險率圖，建立農(nóng)業(yè)政策性保險補(bǔ)償機(jī)構(gòu)。改革農(nóng)業(yè)保險體制，要走以農(nóng)民合作共濟(jì)為基礎(chǔ)、國家給予政策扶持和必要的資金投入、以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)的發(fā)展路子。在廣泛發(fā)展農(nóng)村保險合作的基礎(chǔ)上，與現(xiàn)行的救災(zāi)、抗災(zāi)、防災(zāi)保險業(yè)務(wù)合并，設(shè)立國家農(nóng)業(yè)保險公司（含行蓄洪保險）。國家農(nóng)業(yè)保險公司旨在對農(nóng)業(yè)風(fēng)險較大的農(nóng)村合作保險實行國家（中央和地方政府）的再保險。隨著國家財力的增大，逐步加大對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，以便更好地支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益。

鑒于我國組建農(nóng)村保險合作社還要有一段過程，實行農(nóng)業(yè)保險又是一項很緊迫的事情，為使這一項工作順利進(jìn)行，可暫時委托有條件的、點多面廣的農(nóng)村信用社代辦此項業(yè)務(wù)。國家農(nóng)業(yè)保險公司屬政策性保險，以經(jīng)營種養(yǎng)業(yè)和行蓄洪的險種為主，對享受政策性險種的投保者實行法定強(qiáng)制性保險，堅持低保費、低保障的保本微利原則。公司最初由國家財政部出資組建，通過設(shè)農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金予以支持。公司由多部門參加組成董事會、監(jiān)事會，實行民主管理，由國家防洪總指揮部領(lǐng)導(dǎo)。

本研究強(qiáng)調(diào)指出的是：洪水保險是一個特殊的險種，要強(qiáng)調(diào)權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，除了強(qiáng)調(diào)設(shè)置全國性的、強(qiáng)制性的保險之外，還要和國家的救災(zāi)貸款、不準(zhǔn)在蓄洪區(qū)內(nèi)建設(shè)永久性建筑物等手段聯(lián)系起來。

3.2.6建立現(xiàn)代化的防洪減災(zāi)信息技術(shù)體系和防汛搶險專業(yè)隊伍。

要研究開發(fā)解決致洪暴雨與洪水的準(zhǔn)確預(yù)測、預(yù)報、預(yù)警和決策支持軟件。要建設(shè)一支以高科技武裝的防汛搶險專業(yè)隊伍，從而提高抗洪搶險的水平，以便逐步取代目前主要依靠大量人力的防汛搶險辦法。

4以建設(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代

旱地農(nóng)業(yè)為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)用水政策

在農(nóng)業(yè)用水方面，要從傳統(tǒng)的粗放型灌溉農(nóng)業(yè)和旱地雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)椋航ㄔO(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱地農(nóng)業(yè)。

要認(rèn)真研究、制定出通過建設(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使我國能夠基本立足于現(xiàn)有規(guī)模的耕地和灌溉用水量，就可以滿足今后16億人口的農(nóng)產(chǎn)品需求的操作政策。

4.116億人口所需要的農(nóng)產(chǎn)品和耕地預(yù)測

根據(jù)國家土地管理局1996年調(diào)查，我國耕地面積為1.3億ha，其中灌溉耕地5173萬ha，占39.8％，雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的旱耕地約7827ha，占60.2％。1997年糧食總產(chǎn)量為4942億kg，人均410kg。

農(nóng)產(chǎn)品需求受人口數(shù)量、人口年齡結(jié)構(gòu)、城市化水平、收入水平和居民消費行為等因素的影響。考慮到我國人民生活的逐步提高，在糧食消費水平趨于穩(wěn)定的同時，肉、蛋、奶類的消費水平將逐步增加，因此糧食的人均需求量將比現(xiàn)在有所提高。預(yù)測人口達(dá)到16億時（2030年），人均糧食的需求量為450kg，糧食總需求量為7000億kg左右。根據(jù)主要農(nóng)產(chǎn)品需求、主要農(nóng)作物單產(chǎn)和種植業(yè)結(jié)構(gòu)的預(yù)測，需保證2億ha的播種面積，耕地面積應(yīng)保持在1.2億ha左右。

4.2水土資源供需平衡的幾點結(jié)論

（1）在節(jié)約、高效利用的條件下，我國的水土資源基本能保證未來16億人口對食物與其他農(nóng)產(chǎn)品的需求，但在各區(qū)域間差別較大。

（2）華北地區(qū)人口——糧食——水資源不能平衡，是嚴(yán)重的缺水地區(qū)。除采取高效節(jié)水、建立節(jié)水型的社會外，從長江調(diào)一部分，對緩解農(nóng)業(yè)用水緊張與整個地區(qū)缺水是必要的。

（3）有增加商品糧供應(yīng)潛力的是東北地區(qū)、長江中下游和蒙寧地區(qū)。特別是東北地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加緊農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)，使之保持糧食的穩(wěn)定增長，成為我國最穩(wěn)定的商品糧、包括飼料的供應(yīng)基地。

（4）到2030年的奮斗目標(biāo)是：耕地面積穩(wěn)定在1.2億ha左右，復(fù)種指數(shù)達(dá)到1.65，糧食播種面積單產(chǎn)每畝達(dá)350kg；農(nóng)田灌溉面積擴(kuò)大到6000萬ha，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.65；在全面節(jié)水的基礎(chǔ)上，農(nóng)田灌溉需水量和農(nóng)業(yè)總需水量基本維持目前用水量的水平，分別為4000億m3和4200億m3左右。

4.3節(jié)水高效農(nóng)業(yè)的政策途徑

4.3.1把提高水的利用效率作為節(jié)水高效農(nóng)業(yè)的核心

節(jié)水高效農(nóng)業(yè)建設(shè)要把發(fā)揮單位水量效益作為核心，使水利工程措施與農(nóng)業(yè)技術(shù)措施相結(jié)合，最大限度地利用水資源，提高水的利用效率，爭取從現(xiàn)在水的平均糧食產(chǎn)量1.1kg/m3提高到1.5/m3～1.8kg/m3。

——要充分利用當(dāng)?shù)厮Y源，包括充分利用降水、回收回歸水和處理利用劣質(zhì)水。如充分利用降水和土壤水，華北地區(qū)的小麥、玉米兩熟的灌溉水量每畝可節(jié)省50～100m3。

——節(jié)水灌溉建設(shè)的重點應(yīng)放在渠灌區(qū)，在北方渠灌區(qū)推行并渠灌結(jié)合的灌溉方式。在北方的渠灌區(qū)內(nèi)打井，以渠補(bǔ)源，以井保豐，不但可以最大限度地利用地表水和地下水，而且可以控制灌區(qū)的地下水位，防治灌區(qū)的次生鹽堿化。

——節(jié)水灌溉技術(shù)應(yīng)以改進(jìn)地面灌溉為主，有條件地發(fā)展噴灌和滴灌，要改正那種以為只有噴灌、滴灌才能稱為節(jié)水灌溉的誤解。目前我國地面灌溉占到總灌溉面積的97％，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，地面灌溉仍是我國農(nóng)田灌溉的主要方式。地面灌溉提高節(jié)水技術(shù)（如平地、溝灌、間歇灌），耗能少、投入也低，農(nóng)民易掌握，符合國情和民情。

——要十分重視農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)。只有使水利工程和農(nóng)業(yè)技術(shù)結(jié)合，才能更好地提高用水效率，通過節(jié)水農(nóng)業(yè)措施，減少作物的蒸發(fā)蒸騰量，才是真實的節(jié)約水資源量。節(jié)水農(nóng)業(yè)措施包括節(jié)水的輪作制度、節(jié)水灌溉制度與管理制度、抗旱高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)品種、耕作栽培、培肥施肥和化控技術(shù)等。

4.3.2實行水旱互補(bǔ)的方針，重視發(fā)展旱地農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策

節(jié)水高效農(nóng)業(yè)應(yīng)包括灌溉農(nóng)業(yè)與旱地農(nóng)業(yè)兩部分，我國在可預(yù)見的未來，灌溉面積占耕地的比重不大可能超過50％，因此，在進(jìn)行節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)的同時，還必須進(jìn)行旱地農(nóng)業(yè)的建設(shè)，做到水旱互補(bǔ)，全面發(fā)展。

旱地農(nóng)業(yè)是指雨養(yǎng)旱作農(nóng)業(yè)和集雨節(jié)灌的雨養(yǎng)旱作農(nóng)業(yè)，它是解決我國農(nóng)業(yè)水危機(jī)和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的重要途徑。發(fā)展旱地農(nóng)業(yè)除采取傳統(tǒng)的改土培肥、抗旱保墑、地膜與秸稈覆蓋等常規(guī)的農(nóng)業(yè)技術(shù)措施外，還要采取以下措施：充分利用雨水集蓄節(jié)灌等現(xiàn)代旱地農(nóng)業(yè)技術(shù)；進(jìn)行以坡改梯為重點的基本農(nóng)田建設(shè)，并通過各種措施，降低無效蒸發(fā)，提高土壤有機(jī)質(zhì)，建設(shè)土壤水庫，增加貯水；根據(jù)不同作物的需水特征和當(dāng)?shù)厮Y源條件，合理調(diào)整作物布局，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，選育高產(chǎn)節(jié)水優(yōu)良品種；研究以化學(xué)制劑改善作物或土壤狀況，開展化學(xué)調(diào)控節(jié)水。

4.3.3將節(jié)水高效農(nóng)業(yè)建設(shè)列為國家重大基礎(chǔ)建設(shè)項目，并給予適度的政策扶持

我國的水資源能否支持將來16億人口的發(fā)展需要，一個重要關(guān)鍵是能否以現(xiàn)有的4000億m3灌溉水資源，將糧食產(chǎn)量從現(xiàn)在的5000億kg提高到7000kg并滿足其他農(nóng)作物的需水。如將現(xiàn)在的灌溉用水量節(jié)省15％，可為擴(kuò)大灌溉面積和提高灌溉保證率多提供600億m3的水量，超過黃河的年平均徑流量。為了提高灌溉水的利用率，必須進(jìn)行以節(jié)水為中心的灌區(qū)續(xù)建配套和技術(shù)改造，從目前情況看，每畝投入約需300～400元，每節(jié)約1m3水約需2～3元；而新建大中型灌區(qū)的投入一般都在每畝1000元以上，大中型的新水源工程一般在1m3水5～10元以上。因此，建設(shè)節(jié)水高效農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)合理的。國家應(yīng)盡早把節(jié)水高效農(nóng)業(yè)建設(shè)列為國民經(jīng)濟(jì)的重大基礎(chǔ)建設(shè)項目。

5大力開展植樹造林、護(hù)林和興建水土保持工程

“退耕還林（草）、封山育林”是調(diào)整人與自然爭水、爭地，改善生態(tài)環(huán)境的重大戰(zhàn)略措施。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂蚝退Y源條件，宜林則林，宜草則草，宜荒則荒，科學(xué)規(guī)劃。要采取封山育林，封荒育草，保護(hù)好現(xiàn)有山林和草地。西北地區(qū)雨水少，應(yīng)以草灌為主，西南地區(qū)降水多，應(yīng)實行喬灌草結(jié)合，以喬灌為主。充分減少水旱災(zāi)害的關(guān)鍵是保護(hù)好現(xiàn)有森林、草場，加快造林種草步伐，減少水土流失。當(dāng)務(wù)之急是加大規(guī)模治理的力度，除了面上群眾性的植樹造林和加快十大防護(hù)林工程建設(shè)外，以長江、黃河兩大流域和主要風(fēng)沙區(qū)、草原區(qū)治理為重點，進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)大型的、綜合的、跨省區(qū)的林業(yè)生態(tài)環(huán)境工程和水土保持治理工程，為此，建議：

（1）封山育林、退耕還林、還牧、還湖。加快森工轉(zhuǎn)產(chǎn)工作的步伐。變砍伐為種植、管護(hù)；對生態(tài)林區(qū)和深山老林的一些散居農(nóng)民，要進(jìn)一步搞好計劃生育，嚴(yán)格控制人口增長；在有條件的地方要有計劃有步驟地進(jìn)行遷移安置；對影響到蓄洪的湖區(qū)圍墾的農(nóng)田和違章建筑，要分批退耕還湖和拆除。

（2）推行以農(nóng)戶承包小流域治理的同時，實施租賃、股份合作等形式治理水土流失，繼續(xù)推進(jìn)四荒拍賣，加快小流域治理步伐；建立必要的監(jiān)督、檢查、驗收制度，提高治理的質(zhì)量。對治理難度大的區(qū)域，可以考慮利用退田還湖、還林、還牧的人員、軍隊減員、職工離崗的人員，組建專業(yè)的生態(tài)建設(shè)兵團(tuán)，還可以直接組織解放軍，以規(guī)?；?、集約化、科學(xué)化的方式，加快生態(tài)建設(shè)步伐。加大以工代賑力度，擴(kuò)大以工代賑范圍，采用以工代賑的方式，分期分批實施退田還湖、平垸行洪、移民建鎮(zhèn)。

6選擇適當(dāng)時期，啟動“南水北調(diào)”工程

近40多年來，我們國家對“南水北調(diào)”西線、中線、東線工程進(jìn)行了大量的研究，而且經(jīng)過多次論證：西線高水宜用于黃河上中游的有關(guān)省市，中線全自流供水用于華北平原有關(guān)省市，東線供水用于華北平原東部有關(guān)省市?？偟恼f來，各線并行不悖，三線供水是相容互補(bǔ)的，北方也是十分需要的。但是，受國家財力和諸多因素的限制，三線齊頭并進(jìn)是困難的，經(jīng)過專家、部門和省市領(lǐng)導(dǎo)的反復(fù)協(xié)商和論證，中線調(diào)水工程加高丹江口水庫大壩調(diào)水145億m3，其關(guān)鍵技術(shù)都已突破，經(jīng)濟(jì)合理，方案可行，建議“十五”期間，中央盡快決策，盡旱實施。做好規(guī)劃和設(shè)計工作，請水利部門抓緊做好南水北調(diào)建設(shè)基金的籌劃工作，力爭2002年上馬實施。

解決我國西部的水資源短缺問題，即令近一、二十年內(nèi)可依靠黃河徑流、地下水和節(jié)約用水等途徑解決，但決非長久之計，15～20年后或更長時間，必須依賴西線南水北調(diào)來解決西北大開發(fā)和持續(xù)發(fā)展所需水源問題。為此，我們建議：適當(dāng)增加基本工作投入力度，加大勘探地質(zhì)工作范圍，西線工程要繼續(xù)做好調(diào)查研究，搞好規(guī)劃，優(yōu)選調(diào)水規(guī)模和線路，開展高壩長隧洞技術(shù)研究，加快前期工作的步伐，爭取在開發(fā)大西北中擺上應(yīng)有的位置，盡快向國家提出決策方案。

7以源頭控制為主的綜合防污減災(zāi)政策體系

第一，水污染已成為不亞于洪災(zāi)、旱災(zāi)甚至更為嚴(yán)重的災(zāi)害。與洪災(zāi)、旱災(zāi)不同的是，受污染的水通過多種方式作用于人體和環(huán)境，其影響的范圍大、歷時長，但其表現(xiàn)卻相對緩慢，使人失去警覺。水污染的危害，早在70年代已經(jīng)顯現(xiàn)出來，但沒有引起足夠的注意。第二，要實現(xiàn)從末端治理為主向源頭控制為主的政策轉(zhuǎn)變。長期以來采用的以末端治理、達(dá)標(biāo)排放為主的控制政策，已被國內(nèi)外經(jīng)驗證明是耗資大、效果差、不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)大力推行以清潔生產(chǎn)為代表的污染預(yù)防政策，淘汰物耗能耗高、用水量大、技術(shù)落后的產(chǎn)品和工藝，在工業(yè)生產(chǎn)過程中提高資源利用率，削減污染排放量。第三，加強(qiáng)點源、面源和內(nèi)源污染的綜合治理政策。除工業(yè)和城市生活排水造成的點源污染外，我國的面源污染也越來越嚴(yán)重。面源污染的控制應(yīng)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)村的建設(shè)相結(jié)合，通過合理使用化肥、農(nóng)藥以及充分利用農(nóng)村各種廢棄物和畜禽養(yǎng)殖業(yè)的廢水，將面源污染減少到最大限度，同時也可取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益。湖泊、河流、海灣的底部沉積物蓄積著多年來排入的大量污染物，稱為內(nèi)污染源，目前已是水體富營養(yǎng)化和赤潮形成的重要因素，在適當(dāng)條件下，還會釋放出蓄存的重金屬、有毒有機(jī)化學(xué)物形成二次污染源，對生態(tài)和人體健康造成長期危害，應(yīng)與點源、面源污染一并考慮，進(jìn)行綜合治理。第四，把安全飲用水保障作為水污染防治的重點。我國很多城鎮(zhèn)飲用水源受到污染，農(nóng)村的飲用水安全更得不到保障，飲用水中有機(jī)物含量的增加，導(dǎo)致了致癌、致畸的潛在威脅，這一切正在造成人們的疾病和早亡，應(yīng)引起重視。今后，應(yīng)加強(qiáng)對飲用水源地的保護(hù)，特別是為城市供水的水庫和湖泊要盡快恢復(fù)受污染的水質(zhì)。

在工業(yè)用水上，要采取經(jīng)濟(jì)、行政和法制手段，解決水源和污染問題：①對全國現(xiàn)在的污染項目，應(yīng)根據(jù)“誰污染，誰治理”的原則，由所屬上級單位逐個限令根治，限時達(dá)標(biāo)排放。⑧任何部門或任何工礦、城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)盡量不搞或少搞污染水源和環(huán)境的項目，強(qiáng)調(diào)實行循環(huán)用水。③在解決我國能源問題上，必須改變現(xiàn)在以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)。因為大量的中小火電廠所用的煤加劇了環(huán)境的污染，亂挖亂采也造成了對煤炭資源的嚴(yán)重浪費。而我國水能資源豐富，水力發(fā)電則是再生的、清潔的能源，在世界發(fā)達(dá)國家中，都是優(yōu)先開發(fā)水電。我們也應(yīng)盡快改變目前能源結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，大力發(fā)展水電資源。④今后在西部大開發(fā)中，絕不能再走先污染，后治理的老路。對一些有污染問題而又非搞不可的項目，則必須對污水達(dá)標(biāo)排放有徹底的保證措施，在工程論證、規(guī)劃、設(shè)計、立項、開工的審批過程中，應(yīng)嚴(yán)格層層把關(guān)。

8重視科學(xué)技術(shù)與基礎(chǔ)工作，加大對信息系統(tǒng)建設(shè)的力度，提高管理水平

對事關(guān)全局的重大課題，大江大河大湖治理新技術(shù)，水資源優(yōu)化配置和節(jié)約用水技術(shù)，水土保持與水環(huán)境保護(hù)技術(shù)，組織攻關(guān)，提出對策。

各地區(qū)、各部門已有的水文、氣象、防洪等資源數(shù)據(jù)相互封閉，利用率低，數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，信息資源沒有得到充分利用。建議加大軟硬件上投入的力度；建立必要的信息資源共享的法規(guī)和制度，促進(jìn)信息資源的開發(fā)和利用。

在已建成的水情遙測系統(tǒng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)充必要的站點，在重要河道上設(shè)置流量實時監(jiān)測系統(tǒng)，建立水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)，通過協(xié)商一致將流域與地方的獨立信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并在充分利用共用網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，初步建成防汛骨干通信專用網(wǎng)，并完成計算機(jī)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，配備遙感信息接收系統(tǒng)。加強(qiáng)水文站網(wǎng)建設(shè)，全面更新?lián)Q代測驗儀器設(shè)備，逐步實現(xiàn)水文測報自動化、信息處理網(wǎng)絡(luò)化、傳輸現(xiàn)代化，增長預(yù)見期并提高預(yù)報精度；加強(qiáng)水量水質(zhì)監(jiān)測和基礎(chǔ)資料分析研究；充分做好水利建設(shè)工程的規(guī)劃、勘測、設(shè)計等前期工作，做好項目儲備。重視發(fā)展水利教育，加強(qiáng)高素質(zhì)創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，適應(yīng)水利發(fā)展的要求。

9制定合理安排生態(tài)環(huán)境用水的水資源配置優(yōu)惠政策

從廣義上說，維持全球生物地理生態(tài)系統(tǒng)水分平衡所需用的水，包括水熱平衡、水沙平衡、水鹽平衡等，都是生態(tài)環(huán)境用水。我國降水資源6.2萬億m3，其中相當(dāng)部分是用于植被（包括人工植被）蒸騰，土壤水、地下水和地表水的蒸發(fā)，以及為維持水沙平衡及水鹽平衡而必需的入海水量。這部分用水在水資源豐富的濕潤地區(qū)并不構(gòu)成問題，而在水資源緊缺的干旱、半干旱地區(qū)及季節(jié)性干旱的半濕潤地區(qū)，就成了問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往城市和工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水，農(nóng)業(yè)用水又?jǐn)D占生態(tài)用水，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化。今后，要認(rèn)真研究在保證生態(tài)環(huán)境用水的前提下，合理規(guī)劃和保障社會經(jīng)濟(jì)的用水。生態(tài)環(huán)境建設(shè)的政策主要包括兩類：一是以封育保護(hù)和植樹種草為主要政策的植被建設(shè)；二是以農(nóng)田水利和坡溝工程為主要政策的工程建設(shè)。要合理預(yù)測全國生態(tài)用水的總量，已有研究表明，今后我國生態(tài)環(huán)境用水的總量約為800～1000億m3（包括地下水的超采量50億～80億m3），主要在黃淮海流域和內(nèi)陸河流域，其中黃淮海流域約500億m3左右，內(nèi)陸河流域400多億m3。這部分生態(tài)環(huán)境用水中，約600億m3由各河流目前尚未控制利用的地表和地下水供給，約200多億m3由工農(nóng)業(yè)和生活用水的退水量供給，尚有110億m3的缺口，需從區(qū)外調(diào)水補(bǔ)充。

今后，要對以下幾個方面制定具體的優(yōu)惠政策：保護(hù)和恢復(fù)內(nèi)陸河流下游的天然植被及生態(tài)環(huán)境；水土保持及水保范圍之外的林草植被建設(shè)；維持河流水沙平衡及濕地、水域等生態(tài)環(huán)境的基流；回補(bǔ)黃淮海平原及其他地方的超采地下水。

10西部開發(fā)中水資源的配置重點和布局

在區(qū)域發(fā)展模式上要實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，在保護(hù)生態(tài)的前提下追求發(fā)展。根據(jù)水資源條件確定重點發(fā)展區(qū)域和發(fā)展重點，以提高用水效率為主保障發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。要從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源開發(fā)利用三個方面統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)行水資源的合理配置，相當(dāng)幅度地提高區(qū)域的資源環(huán)境承載能力。要以水定發(fā)展格局，以水定灌溉面積，既從生產(chǎn)力布局和發(fā)展模式層次上，為水資源的合理配置奠定基礎(chǔ)，也從水資源和生態(tài)條件出發(fā)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。①要把西北的節(jié)水作為重點來抓，實行平原水庫改造，以減小水庫面積并保持有效庫容；渠系改造、整理、襯砌減少輸水損失；配合采用地膜覆蓋和各種先進(jìn)的節(jié)水灌溉方式。②西北水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)作為重中之重。交通、通訊和電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動脈，而水利是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的命脈。進(jìn)行西北地區(qū)的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須首先解決水利的基礎(chǔ)設(shè)施問題。如國際河流和水電資源的開發(fā)利用，以及西部調(diào)水工程等要盡早安排。③把水資源合理地開發(fā)、利用、配置作為重點來抓。結(jié)合供水發(fā)展農(nóng)林牧、生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林，發(fā)展飼草飼料基地和灌溉草場，增加林牧業(yè)的比例。對已確定為保護(hù)范圍的脆弱生態(tài)地帶，要實施生態(tài)搶救工程，通過改造和興建水利工程為其供水。對黃土高原地區(qū)，原則上以水資源的就地利用為主，以發(fā)揮水土保持等生態(tài)建設(shè)的多重效益。

11制定全國水利與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，完善相關(guān)政策法規(guī)

我國人口密度大、水利基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善、堤防設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，洪泛區(qū)開發(fā)利用程度高。隨著人口的不斷增長，洪泛區(qū)的開發(fā)利用價值也會相應(yīng)增加，因此更進(jìn)一步提高堤防標(biāo)準(zhǔn)是必然趨勢。應(yīng)針對我國實際情況研究未來發(fā)展趨勢以及國家社會經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展戰(zhàn)略的需要，制定水利與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略及其發(fā)展的政策措施。根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《河道管理條例》和《水利產(chǎn)業(yè)政策》等有關(guān)法律法規(guī)，研究制定“流域行蓄洪區(qū)管理條例”、“流域水資源費征收管理辦法”、“流城中央直管工程修建維護(hù)管理費征收管理辦法”等法律法規(guī)，并爭取盡快頒布實施。依法加強(qiáng)對河道、湖泊等進(jìn)行圍墾和其它方式侵占的禁限性管理。凡在河道和堤防、行蓄（滯）洪區(qū)的管理范圍內(nèi)進(jìn)行項目建設(shè)和在河道采砂，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家的有關(guān)法律、法規(guī)，并履行報批手續(xù)。由于一些水利工程耗資大，建設(shè)周期長，按照國際一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，對于特大工程，要以先立法，后施工的形式，以便確保工程的連續(xù)性，防止行政干預(yù)。

12下功夫逐步改革和理順?biāo)畠r

從理論上講，水是商品，是有價的；水權(quán)是有價的，是為實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用服務(wù)的；水權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓、可以交易、可以進(jìn)入市場的。一般說來，水價有三個組成部分，即資源水價、工程水價和環(huán)境水價，三者構(gòu)成完整意義上的水價。我們研究理順?biāo)畠r不是這三部分都是商品水，都應(yīng)進(jìn)入市場。比如資源水價不可能完全由市場競爭來決定，難于完全進(jìn)行公平自由競爭。商品水價的確定要有利于滿足各類用水的要求；有利于實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，提高水的使用效率；有利于改善生態(tài)系統(tǒng)和防治水污染?？傊?，要有利于實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。水價是水資源優(yōu)化配置的一種手段，要靈活運(yùn)用水價的漲落、調(diào)整，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，這是最根本的。水的使用權(quán)應(yīng)該是有償?shù)?。在計劃?jīng)濟(jì)條件下，是政府定價的原則，虧損由財政給予補(bǔ)貼。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，凡是帶有公益性質(zhì)、帶有壟斷性質(zhì)的行業(yè)，政府宏觀調(diào)控都是必須的。為實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，應(yīng)該通過核算，通過協(xié)商，最后由政府來制定定價的原則。定價應(yīng)該區(qū)分各種情況，比如說從需水的角度來講，包括生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生態(tài)用水、社會用水（居民、賓館、洗車業(yè)、洗浴業(yè)等）；從供水水源的角度來看，包括地表水（包括水庫水、湖泊水和河道徑流）、地下水，主水、客水；從水資源總量的角度來考慮，包括當(dāng)?shù)氐慕涤辍⒘饔虻慕涤?、水庫的存水、地下水的水位等等，都是定價時需要考慮的。水價還受到需水、供水、水資源總量三個因素的影響，需要不斷地調(diào)整和變動。不同的用水戶，在不同地區(qū)的不同時間，使用不同水源的不同量的水等，其資源水價是不同的。要獲取水的使用權(quán)，是要繳費的，這個費是為實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置服務(wù)的。還應(yīng)看到，水價、電價跟全社會生產(chǎn)力的發(fā)展密切相關(guān)，因此有一個社會和市場的承受能力問題，討論水價和電價的時候既要考慮需求，也要考慮社會承受能力。比如說供水、水電等，才能進(jìn)入市場。水資源的開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密相連，不同地區(qū)、不同用戶之間的差別很大，有的可以用稅的辦法，有的可以用費的辦法，有的可以用附加的辦法解決。我們今后出臺的水價政策，應(yīng)該是“動態(tài)漸進(jìn)、相對穩(wěn)定”的。

從我國的用水實際看，一般說來，工程用水如“南水北調(diào)”東、中線工程用水，水價成本特別昂貴，據(jù)測算，一方可達(dá)數(shù)十元以上，如果這樣的水價讓中線工程所覆蓋的區(qū)域用戶來付費，是絕對不可能的；其次是東線用電提水工程，水價比工程用水要便宜得多；再次用一些節(jié)水措施用水，如西部地區(qū)的集雨節(jié)灌用水，價格相當(dāng)便宜。由此看來，要逐步改革和理順?biāo)畠r是應(yīng)該研究的一個大課題，這需要水利主管行政部門要聯(lián)合國務(wù)院有關(guān)部門在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出水價改革的具體方案和措施。創(chuàng)新國家宏觀調(diào)控、市場運(yùn)作、用水戶參與現(xiàn)代企業(yè)制度管理的新型水價運(yùn)作體制和機(jī)制。但是，近期需要對水價的改革進(jìn)行一些必要的試點，建議這項改革在實施“南水北調(diào)中線和東線工程”中先行試點。再取得一定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全國推廣。

目前，全國水價差別過大，其表現(xiàn)是北方黃河流域不少單位農(nóng)業(yè)灌溉用水不收水費，有些地方收費過高。我國大部分地區(qū)的水價很難在短期內(nèi)達(dá)到成本水價，差的主要是折舊和大修理費。在“十五”以至更長時期內(nèi)，對全國的農(nóng)業(yè)水價實行有限成本價格。在此以后，逐步提高折舊費比例，再用若干年時間達(dá)到完全的成本價格，基本實現(xiàn)良性循環(huán)。在推進(jìn)水價改革的進(jìn)程中，未達(dá)到成本價的差額部分，由同級財政適度通過補(bǔ)償和水管單位降低成本予以解決。

13對流域機(jī)構(gòu)改革的建議

我國目前的流域機(jī)構(gòu)有兩類，一類是流域水利委員會（或流域管理局），這些流域機(jī)構(gòu)的職能是：統(tǒng)一管理本流域的水資源和河道；負(fù)責(zé)編制流域的綜合治理規(guī)劃；開發(fā)管理具有控制性的重要水利工程；搞好規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)，促進(jìn)江河治理和水資源的綜合開發(fā)、利用和保護(hù)。另一類是流域水資源保護(hù)局，它們的職能是：對所在流域內(nèi)的水資源保護(hù)工作實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)省際水污染糾紛等。

現(xiàn)行流域機(jī)構(gòu)有以下幾個缺陷：①管理職能被人為分割、交叉，中央有關(guān)部門的職能延伸到了對應(yīng)的流域管理機(jī)構(gòu)和跨省區(qū)的一些管理機(jī)構(gòu)中，使流域管理矛盾重重；②缺少履行職能的必要條件，既缺少強(qiáng)制手段，又缺少經(jīng)濟(jì)權(quán)限，而這兩點恰恰是做好流域管理不可缺少的；⑧被賦予的許多職責(zé)含混不清，沒有獨立自主的管理權(quán)，很少能自主作出決定或決議；④缺少充分暢通的信息渠道，流域內(nèi)各省區(qū)不愿提供有關(guān)流域管理所必需的信息，流域機(jī)構(gòu)也沒有建立定期的會議制度，以利于流域內(nèi)各省區(qū)和各方面代表傳遞信息、發(fā)表意見。

今后，流域機(jī)構(gòu)改革只能加強(qiáng)，不能削弱。要逐步建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制。從中國國情出發(fā)，需要盡快完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水管理體制。并逐步和完善建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的水管理機(jī)制。如投入機(jī)制、管理機(jī)制、保險機(jī)制等。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)只管那些行政區(qū)域管不了、管不好的而且又是事關(guān)全流域性的事項，例如，流域綜合規(guī)劃、流域水資源優(yōu)化配置、流域防洪調(diào)度等方案的編制，水功能區(qū)域的劃分，主要河段和重要跨省河段水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制定，省際水事糾紛的協(xié)調(diào)處理等工作。要正確處理好政、事、企三者關(guān)系，今后的趨向是要加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的政府授權(quán)職能和事業(yè)權(quán)限，流域機(jī)構(gòu)要逐步退出對企業(yè)的管理。根據(jù)近幾年的實踐，流域機(jī)構(gòu)要和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃結(jié)合，目前按行政區(qū)劃分的下屬基層機(jī)構(gòu)，在行政執(zhí)法中有的地區(qū)出現(xiàn)了在對下屬執(zhí)法過程中“下不了手”的現(xiàn)象，如環(huán)保系統(tǒng)的基層執(zhí)法部門，由于受行政領(lǐng)導(dǎo)利益的影響，對關(guān)停并轉(zhuǎn)一些污染嚴(yán)重的企業(yè)下不了手，對于這類執(zhí)法，如果交由流域機(jī)構(gòu)管理就不存在下不了手的問題。因此，新型流域機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)遵循三個原則：其一，職能應(yīng)集中統(tǒng)一，且須擁有必要手段及權(quán)限；其二，應(yīng)有獨立自主管理權(quán)，所作出的決定和決議只要不違反法律規(guī)定，不受任何一級地方政府機(jī)構(gòu)的干涉；其三，應(yīng)讓流域內(nèi)各方代表充分發(fā)表意見，參與決策和監(jiān)督。符合上述三原則的流域機(jī)構(gòu)在流域管理上的權(quán)威性是可以保證的。建議流域管理分成三個層次進(jìn)行較好：第一個層次，是流域管理委員會，第二個層次，是流域委員會，它相當(dāng)于現(xiàn)行流域機(jī)構(gòu)中有行政管理職能的部分。第三個層次，是流域?qū)I(yè)委員會。