導(dǎo)語：食品安全社會共治的困境與出路一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

俗話說：“民以食為天，食以安為先”，食品安全在當(dāng)今社會越來越受到重視，其與我們的生活密切聯(lián)系，關(guān)系到人們的身心健康和社會穩(wěn)定。但雖經(jīng)多年重點(diǎn)整治，當(dāng)下眾多食品問題事件仍被時(shí)不時(shí)地爆料出來，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重危害了消費(fèi)者的身體健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，不斷造成社會群體對食品安全的恐慌，也破壞了市場秩序。

一、食品安全社會共治的現(xiàn)實(shí)需要

經(jīng)濟(jì)法在社會本位理念的指導(dǎo)下，以維護(hù)社會整體利益為己任。社會本位是以社會整體為中心和起點(diǎn)要求個(gè)人和社會之間重新分配權(quán)利的一種法律思想。它將社會視為目的而非手段，堅(jiān)持權(quán)利本位。我國改革開放以來的市場化進(jìn)程中，國家的功能性撤離體現(xiàn)在了部分經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域政府不復(fù)提供直接的管理與服務(wù)。在這種情況下，社會填補(bǔ)政府退出空間力量多是行業(yè)性的、群體性的組織，而且這些社會組織隨著法律的完善日漸成長壯大，并在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著管理、維護(hù)的作用。但我國政府始終將食品安全視為最重要的民生問題，專門成立了國務(wù)院食品安全委員會，后經(jīng)2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)其職責(zé)，并且，我國通過修改《食品安全法》，進(jìn)行大量嘗試，形成了我國的食品安全社會共治模式。食品安全社會共治是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目的的重要舉措。但我國食品安全社會共治仍然是處于起步階段，存在著一些問題。

二、食品安全社會共治模式的當(dāng)下現(xiàn)狀及成因

食品安全社會共治重在強(qiáng)調(diào)政府對生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管、生產(chǎn)經(jīng)營者內(nèi)部監(jiān)督、消費(fèi)者對生產(chǎn)經(jīng)營者制約、第三方市場主體和其他社會主體對生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)督之間的協(xié)同共治。1.政府引導(dǎo)其他主體參與監(jiān)管乏力。政府在食品安全體系中占據(jù)著最為重要的位置，是社會共治模式中最為重要的監(jiān)督主體。在食品安全社會共治模式下，要求政府轉(zhuǎn)變一直秉持的“監(jiān)管中心”理念，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝晟葡嚓P(guān)法律體系、建立相關(guān)監(jiān)管體系為主。面對紛繁復(fù)雜的食品安全治理工作，上層政府集中精力在法律及制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，各級地方政府則履行行政審批、執(zhí)法檢查等職能，將食品認(rèn)證、監(jiān)測等工作移交給社會第三方力量，從而節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力。從這里看是政府監(jiān)管職責(zé)減輕了。然而當(dāng)前政府仍總攬監(jiān)管職權(quán)，面對繁重的監(jiān)管任務(wù)，往往需要付出極大的人力、物力、財(cái)力，而監(jiān)管效果卻不盡如人意，不僅要承擔(dān)行政審批、執(zhí)法檢查以及標(biāo)準(zhǔn)制定等基本職能，而且要承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、評估以及食品認(rèn)證、監(jiān)測等可以委托給第三方的職能，引導(dǎo)其他社會主體參與共治仍有不少空間。2.生產(chǎn)經(jīng)營者內(nèi)部監(jiān)督動(dòng)力不足。食品安全事故頻發(fā)，主要原因在于少數(shù)企業(yè)自身過分追逐私利，罔顧社會公共利益和道德，制假賣假，企業(yè)違法成本也較低，就存在部分企業(yè)無視法律和道德，擾亂正常的市場秩序，危害人民群眾的身心健康。食品安全社會共治模式下，要求企業(yè)作為直接責(zé)任主體，接受各方監(jiān)督，通過明確企業(yè)責(zé)任，如首負(fù)責(zé)任制。在所有的社會主體中，同行和企業(yè)內(nèi)部工作人員對食品安全問題是最了解的。事實(shí)上，同行對食品安全監(jiān)督更多有賴于行業(yè)自律規(guī)范，在公司內(nèi)部實(shí)現(xiàn)工作人員監(jiān)督則要依賴有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。但是當(dāng)前我國《食品安全法》還沒有明確食品安全監(jiān)督失職的法律責(zé)任。而且，我國《食品安全法》雖然規(guī)定了食品企業(yè)內(nèi)部人員向監(jiān)管部門或公安機(jī)關(guān)舉報(bào)制度，但是在現(xiàn)實(shí)中，存在獎(jiǎng)勵(lì)力度不足和保密失效的嚴(yán)重問題，導(dǎo)致無法發(fā)揮制度的有效性。3.消費(fèi)者對生產(chǎn)經(jīng)營者制約積極性不足。消費(fèi)者作為食品問題的受害者，其與生產(chǎn)經(jīng)營者關(guān)系非常密切，一方為制造者，另一方為受眾。消費(fèi)者對生產(chǎn)經(jīng)營者的制約是通過市場和法律責(zé)任兩方面來制約的。市場機(jī)制也就是平常所看見的消費(fèi)者通過向大眾傳遞食品安全信息，將劣質(zhì)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者淘汰。這主要對大型企業(yè)來說比較適用，因?yàn)槭称钒踩畔⑼ǔＪ前粋€(gè)企業(yè)的品牌和聲譽(yù)，而大企業(yè)的市場又是主要通過聲譽(yù)來吸引消費(fèi)者的。但實(shí)際上，消費(fèi)者面臨較嚴(yán)重的信息不對稱，這導(dǎo)致了消費(fèi)者無法很好地通過市場機(jī)制來對生產(chǎn)經(jīng)營者制約。在信息公開方面，主要有兩個(gè)問題：一是目前我國已建立較全面的食品安全信息標(biāo)識法律制度，但食品安全追溯體系仍不完善；二是目前政府已形成食品監(jiān)管信息公開，但食品生產(chǎn)經(jīng)營者信用檔案和體系建立還有不足。在法律責(zé)任方面，我國《食品安全法》等均保障了消費(fèi)者對生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任制約。但是落實(shí)民事責(zé)任會由于成本考慮等存在困難。當(dāng)前我國公益訴訟的適用范圍狹窄，更多救濟(jì)的是侵害多數(shù)不特定消費(fèi)者權(quán)益的情形，并在此情況下催生了職業(yè)索賠人?！妒称钒踩ā窞槠胶庠V訟成本規(guī)定了懲罰性賠償制度，卻為索賠有問題食品的職業(yè)索賠人群體提供了商機(jī)。一方面，職業(yè)索賠人推動(dòng)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者行為，但是職業(yè)索賠人的功能存在局限性，其僅停留在制約虛假宣傳層面，并沒有深入對實(shí)質(zhì)安全問題監(jiān)督制約；另一方面，職業(yè)索賠人實(shí)現(xiàn)的不是懲罰性賠償制度本意。4.第三方市場主體和其他社會主體監(jiān)督供給不足。我國《食品安全法》雖然明確規(guī)定了檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)、廣告主體的法律責(zé)任，目的是實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)督，但是忽視了主體與經(jīng)營者之間的利益關(guān)系。上述主體在經(jīng)濟(jì)交往中為經(jīng)營者提供服務(wù)，因此其生產(chǎn)活動(dòng)實(shí)際上依賴受制于生產(chǎn)經(jīng)營者，這不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。首先，一方面法律沒有明確檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是否負(fù)有對送檢食品存在問題的報(bào)告義務(wù)；另一方面，企業(yè)認(rèn)證出于市場準(zhǔn)入或者為獲得補(bǔ)貼，并非方便消費(fèi)者甄別信息。其次，雖然法律規(guī)定了虛假廣告的有關(guān)主體與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任，但是實(shí)踐中向廣告者索賠案例少之又少。再次，我國《食品安全法》規(guī)定了責(zé)任保險(xiǎn)制度，但是責(zé)任保險(xiǎn)的適用范圍是非常有限的，僅在食品安全問題造成比較嚴(yán)重的人身損害時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營者才會主動(dòng)購買責(zé)任保險(xiǎn)，當(dāng)食品問題沒有造成人身損害時(shí)只承擔(dān)退貨和懲罰性賠償，責(zé)任保險(xiǎn)并無太大意義。如果出現(xiàn)企業(yè)未主動(dòng)購買責(zé)任保險(xiǎn)，那么應(yīng)需要法律強(qiáng)制企業(yè)購買。在這種情況下，因?yàn)槿狈κ称焚r償標(biāo)準(zhǔn)，造成保險(xiǎn)費(fèi)率計(jì)算難度大。最后，媒體監(jiān)督力量是強(qiáng)大的，但是一把雙刃劍，隨著自媒體等快速發(fā)展，對食品安全謠言、假視頻監(jiān)管未能及時(shí)跟上，同時(shí)消費(fèi)者辨別謠言能力有限，有時(shí)會導(dǎo)致正常生產(chǎn)經(jīng)營遭到嚴(yán)重破壞。

三、食品安全社會共治的破冰進(jìn)路

通過對食品安全社會共治運(yùn)行的現(xiàn)狀分析可以看到，食品安全形勢是有所好轉(zhuǎn)的，但在一些領(lǐng)域仍然存在問題。并且，我國食品安全社會共治模式處于起步階段，雖進(jìn)行了大量有益嘗試，但仍然存在著缺陷。因此，應(yīng)從多層面對食品安全社會共治進(jìn)行完善。1.劃定政府監(jiān)管界限，轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式。前文述及，在食品安全社會共治模式下，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變單一政府監(jiān)管模式，擺脫原來的總攬所有的食品安全監(jiān)管職權(quán)、事事皆親力親為的低效率監(jiān)管者形象，做一個(gè)“有限政府”。因此，在食品安全社會共治模式下，政府應(yīng)當(dāng)摒棄“全能主義”理念，在進(jìn)行食品安全監(jiān)管職能劃分時(shí)，明確政府、市場與第三方監(jiān)管主體之間的權(quán)力邊界。如果通過市場規(guī)則可以調(diào)整，則將權(quán)力歸還市場。能被第三方主體監(jiān)管的事項(xiàng)，應(yīng)通過大力為第三方主體提供良好的培育土壤等方式，扶植其迅速成長，并將職權(quán)下放。此外，在合作治理的背景下，理想的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于公眾能力、權(quán)力行使，聽取各方意見以促進(jìn)達(dá)成共識。具體而言，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，政府應(yīng)減少對食品行業(yè)的事先監(jiān)管，并在事件發(fā)生期間和之后加強(qiáng)監(jiān)管，這樣才能有利于在食品市場引入充分競爭，實(shí)現(xiàn)競爭效率優(yōu)化，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的效率優(yōu)先原則，也能避免由于事中事后監(jiān)管欠缺力度、并且食品企業(yè)的違法成本明顯偏低所造成的食品市場亂象。2.結(jié)合責(zé)任保險(xiǎn)與獎(jiǎng)罰制度，促使企業(yè)自律。食品安全問題的源頭，仍然是食品生產(chǎn)企業(yè)自身的責(zé)任心和自律性。當(dāng)前，一些食品企業(yè)之所以罔顧法律與道德，制假售假，擾亂正常的食品市場秩序，主要原因在于我國對違法企業(yè)的處罰力度明顯不夠，食品經(jīng)營者違法收益遠(yuǎn)大于成本。懲罰性賠償制度作為經(jīng)濟(jì)法中較有特色的一種調(diào)整手段，一直以來被廣泛使用。在食品安全社會治理中，有必要在《食品安全法》中引入懲罰性賠償制度，并大幅度提高懲罰性賠償金額，提高企業(yè)的違法成本，使其不敢輕易以身試法。在食品安全出現(xiàn)問題造成人身損害時(shí)，可結(jié)合食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。當(dāng)被保險(xiǎn)人（食品企業(yè)）因生產(chǎn)經(jīng)營的食品存在缺陷造成第三者人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失、依法應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任時(shí)，轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)由食品安全責(zé)任保險(xiǎn)承擔(dān)，這對于食品企業(yè)而言有利于轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高產(chǎn)品質(zhì)量。還需注意的是，建立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)在社會共治框架下，加強(qiáng)與其他制度之間的聯(lián)動(dòng)。例如，通過與食品企業(yè)信用評級制度的聯(lián)動(dòng)，根據(jù)食品企業(yè)的信用等級，確定其風(fēng)險(xiǎn)程度，并以此確定其每年應(yīng)交的保費(fèi)，以激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)自律。3.拓寬維權(quán)渠道，建立消費(fèi)者舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。消費(fèi)者在食品鏈中一直處于弱勢群體地位，較多情況下存在著維權(quán)意識缺乏、維權(quán)渠道較少的問題，維權(quán)所獲得的收益是遠(yuǎn)小于維權(quán)成本的，許多消費(fèi)者在遇到食品侵權(quán)事件時(shí)往往會選擇忍氣吞聲。在食品安全社會共治模式下，應(yīng)通過獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、拓寬投訴渠道等方式調(diào)動(dòng)消費(fèi)者監(jiān)督的積極性，讓消費(fèi)者認(rèn)識到這事攸關(guān)自己的健康和生命安全，并提高維權(quán)意識。為了充分發(fā)揮消費(fèi)者的監(jiān)督作用，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，政府、媒體、消費(fèi)者協(xié)會等應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮教育、引導(dǎo)作用，通過多樣、通俗易懂的宣傳方式，提高消費(fèi)者的食品安全意識，使其掌握必要的食品鑒別技能。政府應(yīng)當(dāng)拓寬消費(fèi)者維權(quán)渠道，降低維權(quán)成本，建立一個(gè)完善的消費(fèi)者投訴系統(tǒng)，并通過現(xiàn)時(shí)處置、公開信息、投訴反饋等為消費(fèi)者維權(quán)提供制度保障。從執(zhí)法的角度來看，由于信息不對稱，一方面食品企業(yè)的違法行為成本較低；另一方面，政府對執(zhí)法成本和執(zhí)法能力有各種限制，因此鼓勵(lì)消費(fèi)者參與監(jiān)管可以增加違法企業(yè)潛在的成本，并改善政府執(zhí)法效果。通過建立消費(fèi)者舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，可以確保消費(fèi)者的維權(quán)收益大于維權(quán)成本，提高其監(jiān)督積極性，充分發(fā)揮消費(fèi)者作為監(jiān)督主體的作用?！妒称钒踩ā分械谝话偎氖藯l第二款規(guī)定，食品的標(biāo)簽、說明書的缺欠不適用懲罰性賠償，但具體含義需明確。通常情況下，若食品信息標(biāo)識不符合實(shí)質(zhì)內(nèi)容會誤導(dǎo)消費(fèi)者。因此，針對職業(yè)索賠人這種情形索要懲罰性賠償可予以認(rèn)同。但更重要的是應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)要求食品安全信息標(biāo)識內(nèi)容，而形式要求僅需達(dá)到信息標(biāo)識表面要求，是無法維護(hù)食品安全的，只有實(shí)質(zhì)要求才能達(dá)到懲罰性賠償制度的本質(zhì)目的。4.培育第三方監(jiān)管主體，完善食品安全社會共治模式。第三方監(jiān)管主體介入生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者以及監(jiān)管部門的關(guān)系之中，輔助消費(fèi)者以及監(jiān)管部門對生產(chǎn)經(jīng)營者的制約作用，因此其也實(shí)際監(jiān)督了生產(chǎn)經(jīng)營者。消費(fèi)者可通過檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)等獲取信息，以此降低交易成本。第三方監(jiān)管依賴于信用機(jī)制，換言之，消費(fèi)者是否對信息有信任感。因此，應(yīng)通過規(guī)定法律責(zé)任以保障信任機(jī)制。尤其是檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗麄儾粌H擁有技術(shù)條件，還與生產(chǎn)經(jīng)營者能近距離接觸，所以需要檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)、廣告者等第三方主體是否盡職盡責(zé)監(jiān)督經(jīng)營者的投機(jī)行為。除此之外，責(zé)任保險(xiǎn)有利于降低消費(fèi)者索賠成本，方便落實(shí)民事責(zé)任。因此，保險(xiǎn)公司對生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)督附屬于消費(fèi)者對生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任制約機(jī)制，其依賴于責(zé)任保險(xiǎn)法律制度。培育第三方監(jiān)管可以參考建筑業(yè)監(jiān)理制度。一方面，食品安全監(jiān)理日常監(jiān)管食品企業(yè)，減輕政府監(jiān)管工作；另一方面，食品安全監(jiān)理對食品進(jìn)行評估，政府將評估和認(rèn)證分配給獨(dú)立的第三方，同時(shí)只需要加強(qiáng)對其管理和監(jiān)督，確保評估的公正性。甚至，對于食品認(rèn)證、食品信用評級等專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)管任務(wù)，政府可通過鼓勵(lì)社會資本參與的方式，培育一批具有較高職業(yè)操守、較強(qiáng)業(yè)務(wù)水平、較大社會影響力的專業(yè)機(jī)構(gòu)與企業(yè)，承擔(dān)由政府履行的食品安全監(jiān)管職能。在當(dāng)前體制下，媒體監(jiān)督存在著許多不足，因此，為了更充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)食品安全社會共治，應(yīng)當(dāng)提高媒體特別是新媒體的職業(yè)道德素養(yǎng)，更充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。建立媒體監(jiān)督的法律責(zé)任制度是一種趨勢，媒體應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)確切、公允地報(bào)道食品安全信息，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督功能。

作者:劉嘉裕 陳文興 單位:1.福州大學(xué)法學(xué)院 2.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院