導(dǎo)語(yǔ)：我對(duì)行政許可法的粗淺認(rèn)識(shí)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

我最初知道國(guó)家將出臺(tái)行政許可法是在大前年的春天，只不過(guò)當(dāng)時(shí)的名稱(chēng)是行政審批法，是在一張報(bào)紙上見(jiàn)的；第一次見(jiàn)到行政許可法是前年十月份，是從網(wǎng)上看到的。但我真正系統(tǒng)地學(xué)習(xí)行政許可法是去年四月份在省里舉辦的培訓(xùn)班上。好在我是學(xué)法律出身的，面對(duì)近年來(lái)國(guó)家針對(duì)各部門(mén)各行業(yè)大量頒布的法律法規(guī)，雖說(shuō)有點(diǎn)應(yīng)接不暇，但還是能夠在看一兩遍后之后比較全面的把握其宗旨、掌握其內(nèi)容的。當(dāng)然我在平常為法律顧問(wèn)單位或案件當(dāng)事人服務(wù)的時(shí)候，也免不了針對(duì)具體事務(wù)去查找有關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)具體規(guī)定。加之許多法律法規(guī)的具體規(guī)定會(huì)隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化而修改或廢止的。所以我希望大家在學(xué)習(xí)行政許可法的時(shí)候，首先應(yīng)該從法理的角度去把握其精神實(shí)質(zhì)和立法宗旨，這樣才不至于當(dāng)該法修改后再去從頭學(xué)習(xí)。

行政許可法是繼我國(guó)國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律。它的頒布施行是我國(guó)民主與法制建設(shè)中的一件大事，它對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活都將產(chǎn)生非常廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

不知大家是否已經(jīng)注意到以下兩點(diǎn)：第一點(diǎn)，該法最后定稿為行政許可而非當(dāng)初的行政審批。為何變更，我的看法是，因許可的中文本意為準(zhǔn)許、允許，它相對(duì)于審批而言，第一淡化了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的管理色彩，第二體現(xiàn)出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府的服務(wù)功能，從概念上可以涵蓋審批。第二點(diǎn)，該法為限期實(shí)施而非頒布實(shí)施。這是為了給有關(guān)部門(mén)和廣大群眾一個(gè)認(rèn)識(shí)、過(guò)渡和準(zhǔn)備的過(guò)程，尤其是為過(guò)去的審批事項(xiàng)的清理工作留出足夠的空間。

下面我分兩講跟大家一起學(xué)習(xí)探討我國(guó)的《行政許可法》。在講述中，我將盡量使用通俗語(yǔ)言，但為了表達(dá)的準(zhǔn)確，許多地方我還是會(huì)使用法律用語(yǔ)。從講解效果和目的上，我主要打算講清概念性的東西，以便讓大家多層次多方位地理解行政許可法。當(dāng)然，對(duì)大多數(shù)直接從事行政許可工作的同志來(lái)說(shuō)，除了把握概念性的東西以外，還必須掌握具體可操作和程序性的東西。因此我會(huì)結(jié)合我縣的實(shí)際和大家的工作需要，多講一些社會(huì)上比較關(guān)注的東西，多點(diǎn)一些我們?nèi)菀缀鲆暤臇|西，多強(qiáng)調(diào)一些大家應(yīng)該重點(diǎn)理清的東西。

第一講：全面認(rèn)識(shí)行政許可法

一、行政許可的含義。

行政許可是政府的一項(xiàng)重要的行政權(quán)力和管理方式，其目的在于維護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全和公共利益，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀管理，保護(hù)并合理分配有限資源等。

我國(guó)行政許可法上定義的“行政許可”具有以下幾層含義：

1、行政許可是行政機(jī)關(guān)作出的一種行政行為。根據(jù)行政行為的分類(lèi)理論，相對(duì)于行政立法而言，行政許可是一種行政執(zhí)法行為，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可時(shí)，與特定公民、法人或者其他組織形成的是單一對(duì)應(yīng)關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)在制定具有普遍約束力規(guī)則而作出立法行為時(shí)，其是與眾多不特定對(duì)象形成一對(duì)眾的關(guān)系，如行政法規(guī)、規(guī)章制定；相對(duì)于抽象行政行為而言，行政許可是一種具體行政行為，因?yàn)槠涫切姓C(jī)關(guān)針對(duì)特定主體作出的直接產(chǎn)生利益結(jié)果的一次性行為，而抽象行政行為是對(duì)不特定主體作出的不直接發(fā)生利益結(jié)果并可以反復(fù)適用的行為，如行政法規(guī)、規(guī)章的制定；相對(duì)于內(nèi)部行政行為而言，行政許可是一種外部行政行為，因?yàn)樾姓S可是行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理過(guò)程中對(duì)外部管理對(duì)象即公民、法人或者其他組織作出的行政行為，而內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)在內(nèi)部行政組織管理過(guò)程中作出的只對(duì)行政組織內(nèi)部對(duì)象產(chǎn)生法律效力的行政行為，如行政處分。

2、行政許可是依申請(qǐng)的行政行為。以行政行為的實(shí)施是行政主體依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行還是需以相對(duì)人首先提出申請(qǐng)為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以劃分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為。依職權(quán)的行政行為是行政主體依據(jù)法定職權(quán)，無(wú)須行政相對(duì)人提出申請(qǐng)即可主動(dòng)實(shí)施的行政行為，如公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)治安的維護(hù)、海關(guān)對(duì)出入境貨物和人員的查驗(yàn)等。依申請(qǐng)的行政行為是指行政行為的實(shí)施需以相對(duì)人的主動(dòng)申請(qǐng)為前提條件，行政許可即是一種依申請(qǐng)的行政行為，行政機(jī)關(guān)不因行政相對(duì)人準(zhǔn)備從事某項(xiàng)活動(dòng)而主動(dòng)給予許可，如頒發(fā)許可證或者授予資格等。

3、行政許可是一種要式行政行為。以行為是否具有法定形式要求，行政行為可以區(qū)分為要式行政行為和非要式行政行為。要式行政行為是指法律、法規(guī)對(duì)行政行為實(shí)施的形式與方式提出了具體要求的行為，非要式行政行為是指法律、法規(guī)未對(duì)行政行為實(shí)施的形式與方式提出具體要求的行為。在這個(gè)意義上說(shuō)，行政許可是要式行政行為。因?yàn)樾姓S可是行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)依法進(jìn)行審查的行為，行政許可申請(qǐng)人并非是一經(jīng)申請(qǐng)即可取得，而要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的依法審查。這里的“依法”，就包含著法律法規(guī)對(duì)實(shí)施行政許可行為在形式與方式上的要求。比如，根據(jù)行政許可法第38條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予或者不予行政許可的決定應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出。再有，行政許可法第39條針對(duì)行政機(jī)關(guān)需要通過(guò)頒發(fā)行政許可證件表明其作出準(zhǔn)予行政許可決定的情況，對(duì)有關(guān)行政許可證件提出了明確要求，即許可證、執(zhí)照或者其他許可證書(shū)，資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書(shū)，行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件或者證明文件以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件必須加蓋本行政機(jī)關(guān)印章。還有，行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的，可以在檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫合格的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品上加貼標(biāo)簽或者加蓋檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫印章。

4、行政許可是一種授益性行政行為。以行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生何種影響為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以劃分為授益行政行為和不利益行政行為。授予行政相對(duì)人權(quán)利或者使行政相對(duì)人取得利益的行為授益行政行為。剝奪與限制行政相對(duì)人權(quán)益或者要求行政相對(duì)人履行負(fù)擔(dān)型義務(wù)的行為是不利益行政行為。與行政處罰和行政征收等對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益予以剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利或者資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務(wù)，允許其從事某種活動(dòng)。同時(shí)，授益行政行為互為表里，授益性行政行為通常以行政相對(duì)人依法提出申請(qǐng)為前提，而不利益行政行為通常由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出，行政許可作為授益性行政行為，如前所述，其亦是依申請(qǐng)的行政行為。

為了讓大家能夠進(jìn)一步領(lǐng)會(huì)行政許可的內(nèi)涵，我們來(lái)看一看行政許可與行政確認(rèn)、行政登記、行政批準(zhǔn)以及行政認(rèn)可這幾個(gè)相關(guān)概念之間的關(guān)系。

1、行政許可與行政確認(rèn)

行政確認(rèn)是行政主體根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)，依職權(quán)或依當(dāng)事人的申請(qǐng)，對(duì)一定的法律事實(shí)、法律關(guān)系、權(quán)利、資格或法律地位等進(jìn)行認(rèn)定、甄別、證明并予以宣告的行政行為。行政確認(rèn)和行政許可雖然同屬行政行為，但它們是兩種不同的行為方式，二者的區(qū)別具體表現(xiàn)在：

（1）所為的意思不同。行政確認(rèn)行為表明行政主體的態(tài)度是對(duì)某種狀態(tài)、事件、物或行為予以法律上的承認(rèn)、確定或否定；而行政許可行為則是行政主體在對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查和判斷的前提下，對(duì)申請(qǐng)是否予以準(zhǔn)許或同意的行為。

（2）針對(duì)的對(duì)象不同。行政確認(rèn)是對(duì)已有權(quán)利、資格或行為進(jìn)行承認(rèn)、確定或否認(rèn)；而行政許可是針對(duì)未獲得行使某種權(quán)利、資格的請(qǐng)求進(jìn)行的解除限制。即一般來(lái)說(shuō)，前者是業(yè)已存在，而后者是許可之前不得為之。

（3）申請(qǐng)人的目的不同。在行政確認(rèn)中，申請(qǐng)人的目的是確定法律地位、獲得法定效果；而在行政許可中，申請(qǐng)人的目的是從事某種職業(yè)、享有某種權(quán)能、進(jìn)行某種行為。

（4）法律效果不同。行政確認(rèn)中未被認(rèn)可的行為或地位將發(fā)生無(wú)效的結(jié)果而不適用法律制裁；而在行政許可中，未經(jīng)許可而從事的行為將發(fā)生違法后果，當(dāng)事人并應(yīng)因此受到法律制裁。

（5）行為性質(zhì)不同。行政確認(rèn)屬于確認(rèn)性或宣示性行政行為，它僅表明現(xiàn)有的狀態(tài)而不以法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。行政確認(rèn)只能是一種羈束行為；行政許可，從其正常狀態(tài)（即批準(zhǔn)）而言是建立、改變或者消滅具體的法律關(guān)系，是一種形成性行政行為。行政許可盡管一般也屬于羈束行為，但在特許或附義務(wù)許可中，也可以存在自由裁量的情形。

（6）內(nèi)容不同。行政確認(rèn)行為的內(nèi)容具有“中立性”，它并不直接為當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利或義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人是有利還是不利，取決于確認(rèn)時(shí)原已存在的法律狀態(tài)或事實(shí)狀態(tài)；而行政許可行為則是一種授益性行政行為，它直接為申請(qǐng)人授益。

（7）方式不同。行政確認(rèn)既有依申請(qǐng)的確認(rèn)也有依職權(quán)的確認(rèn)；而行政許可則只能是依申請(qǐng)才能發(fā)生的行政行為。

（8）表現(xiàn)形式不同。行政確認(rèn)一般只能以證書(shū)形式出現(xiàn)；而行政許可的表現(xiàn)形式盡管以書(shū)面的形式為主，但也存在口頭、默示等許可方式。

雖然二者存在很多不同之處，但二者的聯(lián)系與其他行政行為相比也是最密切的。在行政許可中也包括了確認(rèn)這一組成部分或階段，有時(shí)存在“重合”或“并存”或相互“轉(zhuǎn)化”的情形。但二者畢竟是兩種具體行政行為，應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)別。

2、行政許可與行政批準(zhǔn)

就性質(zhì)而言，許可和批準(zhǔn)屬于同類(lèi)概念，頒發(fā)許可證就是對(duì)申請(qǐng)的批準(zhǔn)。當(dāng)然，批準(zhǔn)是比許可更廣泛的行政行為之一。它在表現(xiàn)形態(tài)上，既可能是外部行政行為也可能是內(nèi)部行政行為，既可能是獨(dú)立的行政行為也可能是非獨(dú)立的行政行為（內(nèi)部程序性或補(bǔ)充性的行為）。

3、行政許可與行政登記

行政登記是行政機(jī)關(guān)或其他行政主體對(duì)正在進(jìn)行某種活動(dòng)或希望進(jìn)行某種活動(dòng)的行政相對(duì)人依法予以書(shū)面記載的活動(dòng)。

在實(shí)踐中，登記的用語(yǔ)被廣泛地規(guī)定在法律、法規(guī)規(guī)定中，如企業(yè)注冊(cè)登記、企業(yè)名稱(chēng)變更登記、結(jié)婚登記等。因而，登記與行政許可有時(shí)難以從名稱(chēng)上來(lái)界分，而需要從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)予以判斷和區(qū)分。從其產(chǎn)生的效果或者將其歸類(lèi)的話，在實(shí)踐中登記有確認(rèn)式登記、許可式登記、備案式登記等。

4、行政許可與行政認(rèn)可

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政認(rèn)可是行政確認(rèn)中的一種方式，它是對(duì)某一行為或法律地位、權(quán)利義務(wù)加以承認(rèn)和肯定，使其具有法律效力或喪失法律效力的行為，認(rèn)可是針對(duì)已有權(quán)利資格的法律承認(rèn)和確定。

我國(guó)《行政許可法》則對(duì)許可做廣義理解，其中采用了認(rèn)可方式，該法中使用的認(rèn)可是由行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人是否具備特定技能的認(rèn)定，主要適用于為公眾提供服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能的資格、資質(zhì)。但此處的認(rèn)可并非傳統(tǒng)意義上認(rèn)可的含義，它具有了行政許可的特征。

二、行政許可產(chǎn)生的原因

行政許可制度作為政府宏觀調(diào)控的手段之一，其深層次的理論依據(jù)在于“市場(chǎng)失靈”。隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)中資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷爆發(fā)，人們意識(shí)到市場(chǎng)并非萬(wàn)能，這只“看不見(jiàn)的手”也有不能或不宜發(fā)揮作用的情形和領(lǐng)域。具體而言，行政許可產(chǎn)生的原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、為避免“公共事物的悲劇”的發(fā)生

“公共事物的悲劇”是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的提法，由哈雷特.哈丁所概括。此提法描述的是這樣一種現(xiàn)象：例如，在一塊“對(duì)所有人開(kāi)放”的牧場(chǎng)上，每個(gè)理性的放牧人都從自己的牲畜中得到直接的利益，而其他人在牧場(chǎng)上過(guò)度放牧?xí)r，每個(gè)放牧人又因公共牧場(chǎng)退化而承受延期成本，因此，每個(gè)放牧人都有增加越來(lái)越多牲畜的動(dòng)力，因?yàn)樗麖淖约旱纳笊系玫降闹苯永?，承?dān)的只是因過(guò)度放牧所造成的損失中的一部分。最后的結(jié)果是牧場(chǎng)的退化和毀滅，所有放牧人都不能利用原來(lái)的牧地獲益。

期望個(gè)人能夠形成大型的自愿社團(tuán)來(lái)追求共同的或公共的利益，防止發(fā)生“公共事物的悲劇”，在大多數(shù)情況下是不現(xiàn)實(shí)的。相反，需要有某種形式的集體選擇，這種集體選擇的結(jié)果之一就是制定普遍遵守的規(guī)則，即通過(guò)法律禁止或限制個(gè)人采取可能導(dǎo)致“公共事物的悲劇”的行為，并借助政府這樣官僚的組織來(lái)執(zhí)行。但是，如果政府不采取事前的預(yù)防手段而是消極等到行政相對(duì)人的違法行為發(fā)生后再依法予以追究，就不可能有效地保護(hù)利害關(guān)系人利益和社會(huì)公共利益。因此政府通過(guò)許可管制對(duì)于杜絕違法行為的發(fā)生有重要意義。

2、為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的結(jié)果

作為資源必須滿(mǎn)足可被利用性和稀缺性?xún)蓚€(gè)特點(diǎn)。市場(chǎng)在資源的配置中追隨的是“貨幣選票”而非利益的最大滿(mǎn)足，且潛在資源和公共物品中的大多數(shù)機(jī)會(huì)資源對(duì)不同的人來(lái)說(shuō)，意味著不同的價(jià)值，不能通過(guò)貨幣進(jìn)行衡量，人們可能希望犧牲一些美好的環(huán)境，市場(chǎng)無(wú)法反映不同的人追求平等、自由、安全、環(huán)境價(jià)值的真實(shí)偏好，自然也就無(wú)法真實(shí)反映潛在資源和機(jī)會(huì)資源的實(shí)際價(jià)值，因此，市場(chǎng)機(jī)制配置這種資源的方式也就很難體現(xiàn)其公正。而現(xiàn)代民主基礎(chǔ)上建立起來(lái)的行政許可制度強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)各方利益的權(quán)衡，強(qiáng)制多數(shù)人的意見(jiàn)對(duì)行政許可結(jié)果的影響，因而是一種既能有效節(jié)約成本，又能考慮不同人民的不同價(jià)值取向的資源配置方式，社會(huì)的公平和公正就有望在這里得以體現(xiàn)，資源配置的結(jié)果有可能獲得最大多數(shù)人的支持。

3、為平衡個(gè)人自由和社會(huì)總體利益之間的沖突

自由市場(chǎng)政策的局限性，使的人們瘋狂地追求物質(zhì)商品以滿(mǎn)足自身各種欲望，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)，貧富差距越來(lái)越大。但我們不能因?yàn)槟撤N活動(dòng)可能損害社會(huì)的總體福利而走向剝奪個(gè)人自由的極端，也不能為了保障個(gè)人自由而走向全然不考慮社會(huì)的整體進(jìn)步和總福利增長(zhǎng)的極端。相反，只能在兩者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。行政許可就是作為實(shí)現(xiàn)這一平衡的手段而存在的，它既不絕對(duì)禁止行政相對(duì)人的活動(dòng)，也不絕對(duì)放任行政相對(duì)人的活動(dòng)，而是一種事前預(yù)防和事后監(jiān)管相結(jié)合的管制手段。通過(guò)多樣化的行政許可手段（因?yàn)樾姓S可對(duì)公民權(quán)利和自由的限制依法可強(qiáng)可弱）來(lái)合理權(quán)衡市場(chǎng)主體的不同利益和價(jià)值取向，以維持政府機(jī)制與個(gè)人自由之間的動(dòng)態(tài)平衡，既維護(hù)公共利益，又尊重個(gè)人自由，使二者之間達(dá)到平衡。

三、行政許可的基本原則

行政許可的基本原則，是指貫穿于行政許可法的始終，對(duì)行政許可的設(shè)定、實(shí)施、監(jiān)督和法律責(zé)任等起統(tǒng)率和指導(dǎo)作用的行為準(zhǔn)則。行政許可法在總結(jié)行政審批制度改革成果的基礎(chǔ)上，按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任相統(tǒng)一的總體思路，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，確立了行政許可必須遵循的六項(xiàng)原則，即法定原則，公開(kāi)、公平、公正原則，便民原則，公民權(quán)益保障原則，信賴(lài)保護(hù)原則以及監(jiān)督原則。

第一，法定原則。

《行政許可法》第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。這是關(guān)于行政許可法定原則的規(guī)定。

1、設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。

（1）設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定權(quán)限，主要體現(xiàn)在行政許可法第14條、第15條、第17條的規(guī)定中。

（2）設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)依照法定的范圍，主要體現(xiàn)在行政許可法第12條和第13條的規(guī)定中。

（3）設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)依照法定的條件，主要體現(xiàn)在行政許可法對(duì)設(shè)定行政許可規(guī)定的一些限制條件。比如，地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章不得設(shè)定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可。

（4）設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)依照法定程序，主要是指應(yīng)當(dāng)依照立法程序。從性質(zhì)上說(shuō)，行政許可設(shè)定行為是一種立法行為，因此，設(shè)定行政許可必須遵守立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制度程序條例等法律法規(guī)中有關(guān)立法程序的規(guī)定。此外，行政許可法第19、20條還針對(duì)行政許可法設(shè)定行為，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了設(shè)定行政許可的說(shuō)明理由制度以及對(duì)行政許可的定期評(píng)價(jià)制度。

設(shè)定行政許可是立法機(jī)關(guān)的事，設(shè)定出的行政許可事項(xiàng)是大家實(shí)施行政許可的依據(jù)。

2、實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。

（1）實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限，主要體現(xiàn)在行政許可法第22、23、24條的規(guī)定中。

（2）實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的范圍，主要是指不得對(duì)法定范圍以外的事項(xiàng)亂許可。

（3）實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的條件，主要體現(xiàn)在行政許可法第18條的規(guī)定中。

（4）實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的程序。這里的“程序”主要是指行政許可法規(guī)定的程序，包括申請(qǐng)與受理、審查與決定、聽(tīng)證、期限、變更與延續(xù)等，當(dāng)然，其他有關(guān)單行法律、法規(guī)、規(guī)章也有一些關(guān)于程序的規(guī)定。

第二，公開(kāi)、公平、公正的原則。

《行政許可法》第5條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視。”這是關(guān)于行政許可公開(kāi)、公平、公正原則的規(guī)定。

公開(kāi)原則是現(xiàn)代民主政治的基本要求，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向行政相對(duì)人和社會(huì)公開(kāi)，目的是滿(mǎn)足公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。設(shè)定行政許可遵循公開(kāi)原則的基本要求包括：一是，設(shè)定行政許可這一立法行為本身要公開(kāi)，對(duì)擬設(shè)定的行政許可的必要性、可行性、可能對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活發(fā)生的影響等，要廣泛征求意見(jiàn)，集思廣益；二是，有關(guān)行政許可的規(guī)定要公布，未經(jīng)公布的，不能作為行政許可實(shí)施的依據(jù)。實(shí)施行政許可遵循公開(kāi)原則的基本要求包括：一是，行政許可的實(shí)施主體要公開(kāi)，即誰(shuí)有權(quán)具體實(shí)施某項(xiàng)許可，要公之于眾，便于老百姓知曉；二是，實(shí)施行政許可的規(guī)定要公開(kāi)，根據(jù)行政許可法的規(guī)定，有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書(shū)示范文本等應(yīng)當(dāng)在辦公場(chǎng)所公示；三是，實(shí)施行政許可的過(guò)程要公開(kāi)，如根據(jù)行政許可法的規(guī)定，申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說(shuō)明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明、解釋?zhuān)峁?zhǔn)確、可靠的信息等等。

設(shè)定和實(shí)施行政許可遵循公平、公正原則，主要是指在行政許可的設(shè)定和實(shí)施過(guò)程中，要允許公眾的平等參與，要對(duì)公眾給予平等對(duì)待，相同情況給予相同的對(duì)待，不同情況給予不同對(duì)待。對(duì)符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)人，要一視同仁，不得分出三六九等、親疏遠(yuǎn)近，搞歧視或者變相歧視。

第三，便民的原則。

《行政許可法》第6條規(guī)定：“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！边@是關(guān)于行政許可便民原則的規(guī)定。

所謂便民，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是方便老百姓。便民原則體現(xiàn)在行政許可法的諸多規(guī)定中，比如：（1）行政許可依法需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定；（2）行政許可申請(qǐng)書(shū)需要采用格式文本的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供；行政許可申請(qǐng)可以通過(guò)信函、傳真、電報(bào)、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出；申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)場(chǎng)更正等。（3）對(duì)材料齊全、符合法定形式的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)受理，能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出決定，不得拖延。（4）對(duì)不能當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法定期限內(nèi)按照規(guī)定程序作出行政許可決定。

第四，救濟(jì)原則。

《行政許可法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！边@是關(guān)于行政許可救濟(jì)原則的規(guī)定。

陳述權(quán)是指行政相對(duì)人就所知悉的事實(shí)向行政主體陳述的權(quán)利；申辯權(quán)是指行政相對(duì)人針對(duì)不利的指控，根據(jù)事實(shí)和法律進(jìn)行反詰的權(quán)利。陳述、申辯權(quán)是行政相對(duì)人在行政許可過(guò)程中不可缺少的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)，它是控制行政權(quán)、防止其被濫用的一種重要制度。

對(duì)合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害的公民、法人和其他組織給予救濟(jì)，這是現(xiàn)代法治的核心，也是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的根本要求。在一定意義上說(shuō)，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。行政許可中的救濟(jì)原則主要體現(xiàn)在：一是，公民、法人其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可亂許可可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟，如該許可不許可、不該許可亂許可等；二是，行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害的，有權(quán)依照國(guó)家賠償法獲得賠償。

第五，信賴(lài)保護(hù)原則。

《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！薄缎姓S可法》第六章關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定中，更強(qiáng)調(diào)了誠(chéng)信原則，其中第69條第3款規(guī)定：“依照前兩款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷(xiāo)?！?/p>

行政許可法這一條規(guī)定具有特殊的意義，其在我國(guó)法律上第一次確立了信賴(lài)保護(hù)原則。信賴(lài)保護(hù)原則是誠(chéng)信原則在行政法領(lǐng)域的運(yùn)用，其基本含義是，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、履行責(zé)任應(yīng)依誠(chéng)實(shí)及信用之方法。具體說(shuō)，當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為形成值得保護(hù)的信賴(lài)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得隨意撤消或者廢止該行為，否則必須合理地補(bǔ)償行政相對(duì)人對(duì)信賴(lài)該行政行為有效存續(xù)而獲得的利益。信賴(lài)保護(hù)原則在行政許可法中主要體現(xiàn)為，公民、法人和其他組織依法的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得任意改變（包括撤消）已經(jīng)生效的行政許可。

第六，監(jiān)督原則。

行政許可法第10條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督?！边@是關(guān)于行政許可監(jiān)督原則的規(guī)定。

這是行政許可法針對(duì)實(shí)踐中存在的“亂許可”和“重許可”、“輕監(jiān)管”的問(wèn)題，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)被許可人外部監(jiān)督提出的明確要求。行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)，縣級(jí)以上人民政府對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督檢查，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的重要組成部分，也是政府的一項(xiàng)重要工作。其工作機(jī)構(gòu)為法制機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督內(nèi)容主要包括：對(duì)行政許可實(shí)施主體的監(jiān)督，對(duì)行政許可實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督，對(duì)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)本身的監(jiān)督以及對(duì)行政許可事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督檢查情況的監(jiān)督。另一方面，對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，既是行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的責(zé)任。通過(guò)監(jiān)督確保公民、法人和其他組織依法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)，才有可能實(shí)現(xiàn)行政許可的行政管理目標(biāo)。

四、現(xiàn)行行政許可制度之弊端

我國(guó)現(xiàn)行行政許可制度的弊端，主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

1、行政許可設(shè)定權(quán)不明確。有些鄉(xiāng)政府、縣政府都在設(shè)行政許可，有些行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)文件也在設(shè)行政許可，有些行政許可甚至沒(méi)有任何依據(jù)，這種狀況的存在不符合依法行政的基本要求。

2、設(shè)定行政許可的事項(xiàng)不合理、不規(guī)范。政府仍習(xí)慣用行政審批來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，一講行政管理，就要審批。不少行政許可的事項(xiàng)是政府不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事項(xiàng)，或者屬于應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化事后監(jiān)督解決的事項(xiàng)。具體表現(xiàn)為：其一，對(duì)市場(chǎng)主體的前置性許可過(guò)多。其二，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和安全性能的行政審批太泛。比如，對(duì)自行車(chē)、眼鏡生產(chǎn)以及對(duì)安全帽、安全帶等特種勞動(dòng)防護(hù)產(chǎn)品的管理等，本來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)監(jiān)督檢查以確保企業(yè)執(zhí)行國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并符合規(guī)定質(zhì)量，但實(shí)際上卻大量使用行政許可，可是，靠這些事物的行政審批也并沒(méi)有解決質(zhì)量問(wèn)題。其三，對(duì)資格、資質(zhì)的行政審批太濫。對(duì)從事一些需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能的職業(yè)、行業(yè)，如律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等，規(guī)定許可是必要的。但是，對(duì)于從事一些技術(shù)性要求較低或者根據(jù)約定不損害第三人利益或者公共利益的職業(yè)，完全不需要也不必對(duì)從業(yè)人員的資格、資質(zhì)進(jìn)行審批，如對(duì)保姆的資格審批，對(duì)文秘的資格審批等。即使有些職業(yè)的從業(yè)資格、資質(zhì)需要經(jīng)過(guò)一定的權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，也可以通過(guò)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)辦，不一定都要由行政機(jī)關(guān)審批。

3、實(shí)施行政許可環(huán)節(jié)過(guò)多、手續(xù)繁瑣、時(shí)限過(guò)長(zhǎng)、“暗箱操作”，老百姓辦事很難。在某省，辦一個(gè)批發(fā)市場(chǎng)需要經(jīng)過(guò)112道審批；在某市，出租車(chē)運(yùn)營(yíng)需要有26個(gè)證；在某市，外商投資房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要到13個(gè)政府部門(mén)辦理34項(xiàng)行政審批，提交220類(lèi)審批材料，依法辦完全部審批項(xiàng)目，最長(zhǎng)需要154天。申請(qǐng)人申請(qǐng)一項(xiàng)行政許可跑同一部門(mén)的多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者多個(gè)部門(mén)的情況比比皆是?，F(xiàn)行有關(guān)行政許可的規(guī)定往往對(duì)行政機(jī)關(guān)辦理時(shí)間沒(méi)有明確要求，“一拖了之”的現(xiàn)象普遍存在。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的條件不公開(kāi)、程序不透明，“暗箱操作”嚴(yán)重。

4、重審批、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場(chǎng)進(jìn)入很難，可一旦進(jìn)入又無(wú)人監(jiān)管。行政許可很多，但各種安全事故仍然頻頻發(fā)生，其中相當(dāng)多的事故的發(fā)生都與行政機(jī)關(guān)“一批了之”不無(wú)關(guān)系。

5、有些行政機(jī)關(guān)利用行政許可亂收費(fèi)，把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個(gè)手段。在有些情況下，交費(fèi)甚至成了行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施許可的主要條件或者唯一條件。審批條件不明確，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大，加之審批公開(kāi)程度較低，審批過(guò)程中很容易產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易。不少企業(yè)、個(gè)人為了取得許可，還要給好處、托關(guān)系，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的蔓延。在一定意義上，可以說(shuō)行政許可已經(jīng)成為一個(gè)腐敗源。

6、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可往往只有權(quán)力，沒(méi)有責(zé)任，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，缺乏公開(kāi)、有效的監(jiān)督制約機(jī)制?，F(xiàn)行行政許可制度在一定程度上已經(jīng)成為政府轉(zhuǎn)變職能的一個(gè)障礙。

五、制定《行政許可法》之目的

制定行政許可法，是全面推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府行為法律化、規(guī)范化、理性化的必然要求，具體來(lái)講，主要有三個(gè)方面的理由：

1、制定行政許可法，是規(guī)范設(shè)定、實(shí)施行政許可行為的需要。行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，是政府管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，在我國(guó)行政管理中被廣泛運(yùn)用，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2、制定行政許可法，是深化行政審批制度改革的需要。針對(duì)行政許可實(shí)踐中存在的問(wèn)題，從1998年開(kāi)始，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)行政審批制度改革進(jìn)行了積極探索，取消一批行政審批項(xiàng)目，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)務(wù)院于2001年9月成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，于2002年10月和2003年2月分兩批、共取消了1195項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，對(duì)82項(xiàng)行政審批事項(xiàng)改變了管理方式，取得了顯著成效。但是，要想從根本上解決行政許可中存在的問(wèn)題，僅靠減少審批項(xiàng)目是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須以法律的形式，確立行政審批責(zé)任機(jī)制，排除改革的障礙，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政許可制度。

3、制定行政許可法，是適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢(shì)的需要。我國(guó)已經(jīng)成為世界貿(mào)易組織的成員，遵守規(guī)則、履行承諾是應(yīng)盡的義務(wù)。按照世貿(mào)組織協(xié)定的要求和我國(guó)政府的承諾，行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式實(shí)施，行政許可的條件和程序?qū)Q(mào)易的限制不能超過(guò)必要的限度，中國(guó)工作組報(bào)告書(shū)對(duì)服務(wù)貿(mào)易的行政許可程序還提出了9條明確要求。這在客觀上對(duì)行政許可法的出臺(tái)也提出了迫切要求。

六、《行政許可法》對(duì)政府管理的影響

行政許可法是一部規(guī)范政府行為的重要法律。這部法律的貫徹實(shí)施。將對(duì)政府管理工作產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。這種影響主要體現(xiàn)出三個(gè)方面：

（一）貫徹實(shí)施行政許可法，將促進(jìn)政府管理理念的更新。

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。從一定意義上說(shuō)，政府的管理理念對(duì)政府的管理方式和政府職能轉(zhuǎn)變具有決定性的意義。行政許可法的頒布施行，有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念和思維方式，樹(shù)立適應(yīng)建立完善的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代管理理念，最重要的應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步樹(shù)立以下四個(gè)管理理念：

1、以民為本的管理理念。

以民為本的行政管理理念，是人民主權(quán)原則在政府管理中的根本體現(xiàn)。公民對(duì)政府的認(rèn)同、支持和擁護(hù)是政府合法性的來(lái)源和基礎(chǔ)，也是我們各項(xiàng)事業(yè)取得成功的保證。從根本上講，人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)，是判斷政府管理是否成功、是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。樹(shù)立以民為本的管理理念，意味著政府管理要從以往的管制型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的服務(wù)型。政府的全部工作要以保障公民的基本權(quán)利、促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要傾聽(tīng)公民的呼聲，為公民的參與、訴愿和救濟(jì)提供必要的途徑。

以民為本的管理理念，實(shí)質(zhì)上就是民主行政的理念。行政許可法的頒布實(shí)施，使得民主行政的內(nèi)涵增添了許多新的內(nèi)容。比如，在行政許可的設(shè)定方面，行政許可法規(guī)定，起草法律、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況；公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許的設(shè)定提出意見(jiàn)和建議，等等。在行政許可的實(shí)施方面，從行政許可的申請(qǐng)、受理到審查、決定等環(huán)節(jié)以及期限都明確規(guī)定了方便申請(qǐng)人的制度和措施，并對(duì)聽(tīng)證作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。這些規(guī)定，都體現(xiàn)了民主行政的新內(nèi)涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務(wù)，更重要的是在過(guò)程上要讓人民參與行政。同時(shí)，使得民主行政進(jìn)入了制度化的階段。這就要求我們必須進(jìn)一步樹(shù)立以民為本的管理理念，在政府工作中真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀。

2、公開(kāi)透明的管理理念。

民主行政，是以透明和開(kāi)放為基本特征的。從民主行政的角度來(lái)看，知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，也是公民其他權(quán)利能否得到保證和實(shí)現(xiàn)的一個(gè)基本前提。政府部門(mén)掌握著大量的信息資源，如果這些信息資源被社會(huì)充分、有效的利用，無(wú)疑會(huì)創(chuàng)造出更多的社會(huì)財(cái)富。同時(shí)，政府信息公開(kāi)和透明也是公民監(jiān)督政府的一個(gè)有效途徑和措施。

我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！痹摋l同時(shí)規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！备鶕?jù)這樣的憲法原則，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取各種措施保障廣大人民群眾對(duì)于國(guó)家的法律、法規(guī)、政策和措施以及重大社會(huì)事件等信息及時(shí)了解和掌握，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)人民依法管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及管理社會(huì)事務(wù)的基本權(quán)利。當(dāng)然，我們所說(shuō)的公開(kāi)、透明并不是要求將所有的政府信息都公之于眾。對(duì)于那些涉及國(guó)家重大利益和安全的信息，不但政府機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依法保密，而且每個(gè)公民都有依法保密的義務(wù)、這也是各國(guó)的慣例。

“陽(yáng)光是最好的防腐劑”。目前，公開(kāi)透明原則已經(jīng)成為現(xiàn)代行政領(lǐng)域中的一條重要原則，成為防止公共權(quán)力濫用、保護(hù)公民合法權(quán)益的有力武器。行政許可法充分體現(xiàn)了這一重要原則。因此，學(xué)習(xí)貫徹行政許可法，就必須切實(shí)樹(shù)立公開(kāi)透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。

3、誠(chéng)實(shí)信用的管理理念。

樹(shù)立誠(chéng)實(shí)信用的管理理念，其本質(zhì)就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。在新形勢(shì)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最關(guān)鍵的是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境，從一定意義上來(lái)說(shuō)，環(huán)境是第一競(jìng)爭(zhēng)力，良好的投資環(huán)境是最基本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而良好的投資環(huán)境能不能形成，起決定作用的是政府講不講誠(chéng)信。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈要求誠(chéng)實(shí)守信，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的信用程度，直接影響著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行狀況和經(jīng)濟(jì)效益的高低，成為決定市場(chǎng)資源走向的最根本的要素。如果政府信用出現(xiàn)了問(wèn)題。就會(huì)使市場(chǎng)主體面對(duì)著諸多不確定的因素和諸多不可預(yù)知的問(wèn)題，從而導(dǎo)致市場(chǎng)主體行為的短期化和經(jīng)濟(jì)效益的不穩(wěn)定性。一句話，沒(méi)有信用，就沒(méi)有秩序，經(jīng)濟(jì)就不可能健康發(fā)展。

行政行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性是當(dāng)前一些地方和部門(mén)行政管理中存在的突出問(wèn)題。其結(jié)果不僅降低了政府的公信力，背離了政府管理目標(biāo)，而且損害了行政效率，影響了政府的權(quán)威和形象。它所帶來(lái)的損失不僅是短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)損失，更是長(zhǎng)遠(yuǎn)的信譽(yù)損失。行政許可法確立了信賴(lài)保護(hù)原則及相應(yīng)的制度、措施。我們貫徹實(shí)施行政許可法，就是要增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的信用意識(shí)，樹(shù)立誠(chéng)實(shí)信用的管理理念，加快政府信用建設(shè)。

4、權(quán)責(zé)一致的管理理念。

長(zhǎng)期以來(lái)，在行政管理實(shí)踐中，權(quán)力與責(zé)任脫鉤，有權(quán)無(wú)責(zé)現(xiàn)象較為普遍；權(quán)力與利益掛鉤，某些方面的行政管理帶有較明顯的趨利性特征。在現(xiàn)代法治社會(huì)，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償，是依法行政的基本要求。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過(guò)程，同時(shí)也是履行職責(zé)的過(guò)程；有多大的權(quán)力、就應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任；沒(méi)有無(wú)權(quán)力的責(zé)任，也沒(méi)有無(wú)責(zé)任的權(quán)力。行政許可法按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定、實(shí)施行政許可以及實(shí)施許可后不履行監(jiān)督職責(zé)都規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，并明確規(guī)定由此造成公民、法人和其他組織利益損害的，要依法承擔(dān)賠償責(zé)任，這對(duì)于進(jìn)一步樹(shù)立權(quán)責(zé)一致的的管理理念，建設(shè)責(zé)任政府意義重大。

（二）貫徹實(shí)施行政許可法，將促進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新。

我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理方式，主要是以權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。這種管理方式是在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，體現(xiàn)了政府全能主義和權(quán)力本位思想，政府處于社會(huì)的中心，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行大一統(tǒng)式的管理。這種管理是一種直接的、微觀的、權(quán)力無(wú)限式的管理方式，是一種高度集權(quán)、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。這種傳統(tǒng)的管理方式，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展過(guò)程個(gè)曾發(fā)揮過(guò)重要的作用。然而，在當(dāng)前我國(guó)建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加入世貿(mào)組織的形勢(shì)下，這種管理方式的弊端就越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)。它容易導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹和社會(huì)功能的萎縮，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育和企業(yè)活力的發(fā)展，容易滋生腐敗現(xiàn)象和官僚作風(fēng)，加大了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，有些方面已成為生產(chǎn)力發(fā)展的主要障礙。而過(guò)多、過(guò)濫的行政許可，正是這種傳統(tǒng)管理方式的集中體現(xiàn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政管理方式應(yīng)當(dāng)由權(quán)力導(dǎo)向型向規(guī)則導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，規(guī)則導(dǎo)向型的管理方式，其優(yōu)點(diǎn)是比較穩(wěn)定、規(guī)范，有預(yù)期性，而且形式多樣。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理之間，重在動(dòng)態(tài)管理；在事前管理和事后監(jiān)督之間，重在事后監(jiān)督；在管理與服務(wù)之間，強(qiáng)調(diào)服務(wù)。

按照行政許可法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理方面，只要通過(guò)公民、法人或者其他組織自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、社會(huì)自律管理以及事后監(jiān)督等能夠解決的事項(xiàng)，就不要實(shí)行行政許可。這就是說(shuō)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政許可作為一種重要的行政管理方式，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)不得已而為之的選擇。適應(yīng)這一要求，需要改變那種一出現(xiàn)問(wèn)題就要強(qiáng)調(diào)審批、發(fā)證，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，進(jìn)一步推進(jìn)政府管理體制和管理方式的創(chuàng)新。因此，我們要根據(jù)十六屆三中全會(huì)的精神，結(jié)合行政許可法的規(guī)定，研究制定推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的方案、措施、辦法。一方面，按照行政許可法的規(guī)定，繼續(xù)下決心取消一批行政許可事項(xiàng)，真正把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)，減少政府不必要的事前審批。另一方面，需要研究建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新的行政管理方式、機(jī)制，在繼續(xù)加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府管理同時(shí)又不宜實(shí)施行政許可的事項(xiàng)，要認(rèn)真研究取消行政許可后加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的措施、方法，不能因取消行政許可出現(xiàn)行政管理上的“真空”；對(duì)需要繼續(xù)實(shí)施行政許可的事項(xiàng)，也要認(rèn)真研究如何建立監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范行政許可行為、強(qiáng)化對(duì)行政許可的監(jiān)督檢查，把事前行政許可與事后嚴(yán)格監(jiān)管有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，確保把該政府管的事真正管住、管好，切實(shí)提高政府行政管理的效能。

（三）貫徹實(shí)施行政許可法，將促進(jìn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。

加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，是十六屆三中全會(huì)提出的重要改革任務(wù)，是新世紀(jì)、新階段完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀的需要。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架中，企業(yè)制度、市場(chǎng)機(jī)制和政府管理體制是三個(gè)最重要的組成部分。企業(yè)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，是創(chuàng)造財(cái)富和形成競(jìng)爭(zhēng)力的源泉；市場(chǎng)機(jī)制是配置資源、調(diào)節(jié)供求、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基本方式；政府是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、保障經(jīng)濟(jì)主體合法權(quán)益、保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的制度建設(shè)者和保護(hù)者。企業(yè)制度、市場(chǎng)機(jī)制和政府管理體制相互支撐、相互補(bǔ)充、制約和促進(jìn)，三者的協(xié)調(diào)關(guān)系和改革的均衡推進(jìn)，決定著整個(gè)新體制的質(zhì)量和效率：改革20多年來(lái)，我們?cè)诂F(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)和政府行政管理體制改革方面都取得了重大進(jìn)展。但從總體上看，政府行政管理體制改革的速度滯后于企業(yè)改革和市場(chǎng)體系建設(shè)。與企業(yè)改革和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育的要求相比，政府行政管理體制與職能仍然存在著明顯的不適應(yīng)，比如：在發(fā)展觀念上，存在著重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕社會(huì)發(fā)展，忽視經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的偏向；在政府職能上，直接干預(yù)市場(chǎng)較多，項(xiàng)目審批職能較多，戰(zhàn)略導(dǎo)向和創(chuàng)造外部環(huán)境的職能相對(duì)薄弱；在組織結(jié)構(gòu)上，縱向管理層級(jí)多，橫向部門(mén)之間相互分割和掣肘現(xiàn)象普遍存在,管理成本高，效率低；在約束和激勵(lì)機(jī)制上，有些責(zé)任不明確，存在權(quán)力與利益掛鉤、權(quán)力與責(zé)任脫鉤的現(xiàn)象，約束和激勵(lì)機(jī)制不健全;在決策方法上，公眾參與度和透明度有待進(jìn)一步提高,應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)制亟待建立；在工作作風(fēng)上,存在重管理輕服務(wù)現(xiàn)象，官僚主義、形式主義、弄虛作假等不正之風(fēng)和個(gè)別腐敗行為的影響比較惡劣。解決這些問(wèn)題的根本出路，在于加快政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政管理體制改革。針對(duì)現(xiàn)實(shí)的體制性障礙和突出矛盾，黨的十六屆三中全會(huì)從實(shí)際出發(fā)，提出了五項(xiàng)轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)，即：改革審批制度和減少直接干預(yù)；反對(duì)和打破行政性壟斷；完善宏觀調(diào)控和加強(qiáng)中長(zhǎng)期計(jì)劃；加強(qiáng)對(duì)重要領(lǐng)域的行政監(jiān)管；加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。

貫徹落實(shí)黨的十六屆三中全會(huì)關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的要求和部署，就必須通過(guò)法律的手段規(guī)范政府的行政權(quán)力，限定政府規(guī)制的范圍，建設(shè)法治政府。過(guò)去，政府管理的誤區(qū)之一就是管事太多，許多不該政府管的事都要經(jīng)政府審批、許可。這樣做勢(shì)必影響市場(chǎng)機(jī)制的形成和發(fā)展，影響公民、法人和其他組織積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。行政許可法通過(guò)確立行政許可的基本原則，明確設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍，規(guī)定了什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，什么事項(xiàng)不可以設(shè)定行政許可。在政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關(guān)系上，確立了公民、法人或者其他組織自主決定優(yōu)先的原則；在政府管理與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系上，確立了市場(chǎng)優(yōu)先的原則；在政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系上，確立了社會(huì)自律優(yōu)先的原則。這些制度和原則要求我們必須下大力氣解決政府的行政權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公民個(gè)人生活干預(yù)過(guò)度的問(wèn)題，培育社會(huì)自律機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)在社會(huì)生活中的作用；同時(shí)，又要解決在某些方面管理不到位的問(wèn)題。從根本上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)。經(jīng)過(guò)努力，使政府行為真正實(shí)現(xiàn)法律化、規(guī)范化、理性化，把各級(jí)政府建成比較完善的法治政府。

第二講：準(zhǔn)確理解行政許可法的內(nèi)容。

一、行政許可法的框架結(jié)構(gòu)。

行政許可法共八章八十三條。其中第一章總則，是對(duì)行政許可法的立法宗旨、適用范圍以及行政許可含義和原則的規(guī)定，是行政許可法基本價(jià)值取向、總體思路的集中體現(xiàn)；第二章行政許可的設(shè)定，是關(guān)于行政許可設(shè)定事項(xiàng)、種類(lèi)和設(shè)定權(quán)限、設(shè)定程序的規(guī)定。其解決的是誰(shuí)有權(quán)設(shè)定行政許可、以什么程序設(shè)定行政許可、對(duì)什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可以及設(shè)定行政許可要遵守哪些特別制度等等的問(wèn)題；第三章行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，是關(guān)于行政許可的實(shí)施主體以及與實(shí)施行政許可有關(guān)的一般規(guī)則的規(guī)定；第四章行政許可的實(shí)施程序，是行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)從受理行政許可申請(qǐng)到作出準(zhǔn)予、拒絕、中止、收回、撤消行政許可等決定的步驟、方式和時(shí)限的總稱(chēng)。行政許可的實(shí)施程序，是規(guī)范行政許可行為，防止濫用權(quán)力、保證正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)；第五章行政許可的費(fèi)用，是關(guān)于行政許可中的收費(fèi)原則以及收費(fèi)規(guī)則的規(guī)定；第六章監(jiān)督檢查，是關(guān)于對(duì)許可機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可活動(dòng)和被許可人從事行政許可活動(dòng)進(jìn)行督查的規(guī)定；第七章法律責(zé)任，是關(guān)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員、行政許可申請(qǐng)人和被許可人在違反行政許可法及有關(guān)法律規(guī)定時(shí)需承擔(dān)的法律后果的規(guī)定；第八章附則，是關(guān)于行政許可期限計(jì)算，本法施行日期以及在本法施行前對(duì)現(xiàn)有行政許可進(jìn)行清理的規(guī)定。

二、行政許可法的重點(diǎn)內(nèi)容。

行政許可法從法條的數(shù)量上看屬中下水平，但其涵蓋的內(nèi)容卻比較多，其中有些是大家以前沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)需要從新開(kāi)始認(rèn)識(shí)的，有些是我們以前常見(jiàn)但需要重新理解的，更有許多規(guī)則性的內(nèi)容則需要我們今后通過(guò)工作實(shí)踐去感受、去理解、去糾正、去完善。下面，我針對(duì)大家的工作實(shí)際和我對(duì)行政許可法的理解，提出行政許可法的重點(diǎn)內(nèi)容，跟在座的各位一塊學(xué)習(xí)、探討。

1、關(guān)于行政許可法的調(diào)整范圍。

行政許可法調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。我們可以從三個(gè)層面上去理解此“行為”：

第一，在行為的類(lèi)別上，行政許可是依申請(qǐng)的管理性外部行政行為。行政許可是以公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)為起始。沒(méi)有申請(qǐng)，行政許可所容許的對(duì)象就難以確定。同時(shí)，行政許可是一種管理性行為和外部行政行為。管理性的主要特點(diǎn)是單方面性，公民、法人和其他組織有違行政機(jī)關(guān)依法作出的管理性行為即構(gòu)成違法。因此，不具有管理性行為特征的行為，即使冠以審批、登記等名稱(chēng)，也不是行政許可。比如，行政機(jī)關(guān)以出資人的身份對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置事項(xiàng)的審批（特別是隨著國(guó)家資產(chǎn)管理體制的改革，由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)履行出資人的職責(zé)后，這類(lèi)審批行為不再具有行政許可的性質(zhì)），行政機(jī)關(guān)為確認(rèn)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民事關(guān)系的登記，如產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、特定身份登記、婚姻登記等都不是本條所稱(chēng)的行政許可。

外部行政行為是對(duì)外部管理對(duì)象公民、法人和其他組織作出管理行為。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的審批（如對(duì)公務(wù)員出差、請(qǐng)假、職務(wù)任免等的審批），或者按照隸屬關(guān)系由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)事項(xiàng)的審批（如對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示、公文等的審批）或者對(duì)其他機(jī)關(guān)（包括黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家其他機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等），或者對(duì)機(jī)關(guān)管理的事業(yè)單位（如教育行政部門(mén)直接管理的學(xué)校、文化行政部門(mén)直接管理的文藝團(tuán)體、衛(wèi)生行政部門(mén)直接管理的醫(yī)療單位等）的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，都不是本條所稱(chēng)的行政許可。

第二，在行為的性質(zhì)上，行政許可是準(zhǔn)予從事特定活動(dòng)的行為。

除了國(guó)家作為所有權(quán)人實(shí)施的許可外，行政許可本質(zhì)主要表現(xiàn)為對(duì)相對(duì)人是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利資格和行使權(quán)利的條件的審查核實(shí)，符合法定資格或者條件的，就準(zhǔn)予從事某種特定活動(dòng)。這種“準(zhǔn)予”，不是對(duì)相對(duì)人的賦權(quán)，更不是高興就給，不高興就不給的一種施舍。這樣認(rèn)識(shí)和把握行政許可的性質(zhì)，表明行政許可對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)不是一種可以隨意處置的權(quán)利，而是一種責(zé)任。行政機(jī)關(guān)有責(zé)任為許可申請(qǐng)人實(shí)現(xiàn)其權(quán)利提供相關(guān)服務(wù)。比如，相對(duì)人提出許可申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法必須受理并在法定時(shí)間內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的答復(fù)；對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)給許可證的，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)保護(hù)被許可人的合法權(quán)益，并承擔(dān)對(duì)被許可人履行義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任；不履行或不積極履行這些職責(zé)的，就是失職。

第三，在行為的功能上，行政許可是對(duì)特定活動(dòng)的事前控制。行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力和管理方式，對(duì)維護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全和公共利益，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀管理，保護(hù)并合理分配有限資源等，都有重要作用，必須正確認(rèn)識(shí)、把握行政許可的功能。行政許可的主要功能表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是控制危險(xiǎn)；二是配置資源；三是證明或者提供某種信譽(yù)、信息。

關(guān)于控制風(fēng)險(xiǎn)。這是行政許可最主要、最基本的功能。行政監(jiān)督管理方式通常分為事前監(jiān)督管理和事后監(jiān)督管理。行政許可屬于事前監(jiān)督管理方式。事前監(jiān)督管理方式，由于其對(duì)可能發(fā)生的問(wèn)題及解決問(wèn)題的條件的確定一般都是推定的，具有很強(qiáng)的主觀性，因此，事前監(jiān)督管理對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的有效性，往往受到人們的認(rèn)識(shí)水平（比如，對(duì)問(wèn)題及問(wèn)題發(fā)展趨勢(shì)的判斷是否準(zhǔn)確）以及實(shí)施行政許可的一套制度是否健全有效（比如，對(duì)被許可人的監(jiān)督措施是否跟得上）等諸多因素的制約，成本很高，還易滋生腐敗。可以說(shuō)，事前監(jiān)督管理方式是一種風(fēng)險(xiǎn)很高的管理手段，要慎用。從管理的有效性和成本看，一般來(lái)說(shuō)對(duì)可能發(fā)生系統(tǒng)性問(wèn)題（通過(guò)事后補(bǔ)救難以消除影響或者需要付出更大代價(jià)的）的事項(xiàng)往往需要采取事前監(jiān)督管理，而對(duì)可能發(fā)生隨機(jī)性、偶然性問(wèn)題的事項(xiàng)則采取事后監(jiān)督管理即可。因此，事前監(jiān)督管理方式，主要是對(duì)可能發(fā)生的系統(tǒng)性問(wèn)題提前設(shè)防，以從源頭上控制某種危險(xiǎn)的發(fā)生。

關(guān)于配置資源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。但是，在有限資源領(lǐng)域，完全靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)配置資源，不僅會(huì)導(dǎo)致資源配置的嚴(yán)重不公，而且還會(huì)導(dǎo)致資源配置的低效率（形成壟斷）。因此，由政府通過(guò)許可的方式配置有限資源，已成為世界各國(guó)的通行做法。當(dāng)然，行政許可配置有限資源，也要通過(guò)公開(kāi)、公正、公平的方法，以達(dá)到配置資源的高效率，防止權(quán)力尋租。

關(guān)于證明或者提供某種信譽(yù)、信息。在紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中，為了提供某種預(yù)期，需要政府以許可（通常是登記）的方式，確立相對(duì)人的特定主體資格或者特定身份，使相對(duì)人獲得合法從事涉及公眾關(guān)系的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的某種能力，以此向社會(huì)提供證明或者信譽(yù)、信息，以公信于眾，指導(dǎo)于民。

需要強(qiáng)調(diào)，從權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系看，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，某一事項(xiàng)需要行政許可，意味著對(duì)該事項(xiàng)的監(jiān)督關(guān)口前移，從而行政機(jī)關(guān)的責(zé)任也相應(yīng)前移。對(duì)相對(duì)人而言，某一事項(xiàng)需要行政許可，則意味著該相對(duì)人在這一事項(xiàng)上比其他相對(duì)人要多承擔(dān)一份義務(wù)（在一些條件下也比其他相對(duì)人多一份權(quán)利）。因此，行政許可的功能又是與行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和相對(duì)人的義務(wù)相聯(lián)系的，如果行政機(jī)關(guān)不能很好地履行監(jiān)督責(zé)任，以確保相對(duì)人履行義務(wù)，那么行政許可的功能就要大打折扣。

2、關(guān)于行政許可的設(shè)定權(quán)。

行政許可是一項(xiàng)重要的行政權(quán)力。哪一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可、以何種形式設(shè)定行政許可、設(shè)定行政許可有哪些限制以及設(shè)定行政許可需要遵循哪些規(guī)則，這是行政許可法需要解決的又一個(gè)重要問(wèn)題。設(shè)定行政許可屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求，做到相對(duì)集中。從權(quán)限講，原則上只有全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定行政許可，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)一律不得設(shè)定行政許可。從形式講，設(shè)定行政許可的法律文件必須是公開(kāi)的、規(guī)范的，有關(guān)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序和期限的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體。總的來(lái)說(shuō)，只有法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院有普遍約束力的決定可以設(shè)定行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。據(jù)此，針對(duì)目前設(shè)定行政許可比較混亂的問(wèn)題，行政許可法按照合法的原則，對(duì)行政許可設(shè)定權(quán)從嚴(yán)作了規(guī)定：

一是，法律可以對(duì)本法規(guī)定可設(shè)定行政許可的各類(lèi)事項(xiàng)設(shè)定行政許可。本法規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，尚未制定法律的，行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院有普遍約束力的決定可以設(shè)定行政許可。（第14條）。

二是，除只能由法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)外，依法可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院有普遍約束力的決定的，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可。需要全國(guó)統(tǒng)一制度和中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)，只能由法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可（第15條）。

三是，除法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院有普遍約束力的決定、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章外，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章以及依法不享有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府和其他機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，一律不得設(shè)定行政許可（第17條）。

3、關(guān)于設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。

行政許可法對(duì)哪些事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，哪些事項(xiàng)不能設(shè)定行政許可，作了明確規(guī)定。考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制還處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有完全到位，為了對(duì)下一步改革留有余地，行政許可法對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)作了原則規(guī)定，主要是：直接關(guān)系國(guó)家安全、公共利益以及人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)；有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置的事項(xiàng)；通過(guò)事后補(bǔ)救難以消除影響或者造成難以挽回的重大損害的其他事項(xiàng)（第12條）。同時(shí)，設(shè)定行政許可還要堅(jiān)持合理的原則，可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，也并不是都要設(shè)定行政許可。凡是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決；通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以解決，但通過(guò)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)通過(guò)事后監(jiān)督等其他管理方式能夠解決的，都可不設(shè)行政許可（第13條）。

4、關(guān)于行政許可的分類(lèi)。

現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可包括審批、批準(zhǔn)、認(rèn)可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門(mén)、不同行政管理事項(xiàng)。經(jīng)分析，不同種類(lèi)的行政許可，其性質(zhì)、功能、適用條件和程序是有很大差別的。比如，有關(guān)國(guó)有土地的出讓審批，應(yīng)當(dāng)實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)；工商登記就無(wú)法招標(biāo)、拍賣(mài)。再如，取得律師資格，需要考試；集會(huì)游行示威許可就不能通過(guò)考試取得。因此，為了對(duì)行政許可加以規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，行政許可法借鑒國(guó)外通行做法，根據(jù)性質(zhì)、功能、適用事項(xiàng)的不同，將行政許可分為以下五類(lèi)：

一是普通許可。普通許可是由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動(dòng)的條件。它是運(yùn)用最廣泛的一種行政許可，適用于直接關(guān)系國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共利益、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)。普通許可的功能主要是防止危險(xiǎn)、保障安全，一般沒(méi)有數(shù)量控制。

二是特許。特許是由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家向被許可人授予某種權(quán)利，主要適用于有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷性行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等。海域使用許可、無(wú)線電頻率許可是典型的特許。特許的功能主要是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。

三是認(rèn)可。認(rèn)可是由行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人是否具備特定技能的認(rèn)定，主要適用于為公眾提供服務(wù)、直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能的資格、資質(zhì)。認(rèn)可的主要功能是提高從業(yè)水平或者某種技能、信譽(yù)，沒(méi)有數(shù)量限制。

四是核準(zhǔn)。核準(zhǔn)是由行政機(jī)關(guān)對(duì)某些事項(xiàng)是否達(dá)到特定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范的判斷、確定，主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗(yàn)、檢疫。核準(zhǔn)的功能也是為了防止危險(xiǎn)、保障安全，沒(méi)有數(shù)量限制。

五是登記。登記是由行政機(jī)關(guān)確立個(gè)人、企業(yè)或者其他組織的特定主體資格。登記的功能主要是確立申請(qǐng)人的市場(chǎng)主體資格，沒(méi)有數(shù)量限制。

5、關(guān)于行政許可的程序。

對(duì)在座的各位來(lái)說(shuō)，行政許可程序是必須掌握的內(nèi)容，為此，我們?cè)诰幱∨嘤?xùn)教材過(guò)程中，特地將國(guó)家行政學(xué)院袁曙宏教授的輔導(dǎo)報(bào)告整理稿《行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)和實(shí)施程序》編排進(jìn)去，供大家去自學(xué)。在這里，我先針對(duì)條文串講一下。

我前面已經(jīng)講過(guò)，行政許可程序是規(guī)范行政許可行為，防止濫用權(quán)力，保證正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)。

按照效能與便民的原則，行政許可法總結(jié)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外通行做法，從行政機(jī)關(guān)和老百姓兩個(gè)方面對(duì)實(shí)施行政許可的一般程序作了規(guī)定：（1）省級(jí)人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以將幾個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)相對(duì)集中（第25條）。（2）一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)“一個(gè)窗口”對(duì)外（第26條）。（3）依法需要幾個(gè)部門(mén)、幾道許可的，可以由一個(gè)部門(mén)牽頭征求其他有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理，或者實(shí)行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”（第26條）。（4）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可事項(xiàng)的規(guī)定在辦公場(chǎng)所公示，以防止“暗箱操作”（第30條）。（5）作出行政許可決定前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取意見(jiàn)；不予行政許可的，要說(shuō)明理由（第36條、第38條）。

為了方便老百姓，行政許可法總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定：行政許可申請(qǐng)可以通過(guò)郵寄、傳真等書(shū)面方式提出，也可以委托人提出，不必都親自到行政機(jī)關(guān)去辦（第29條）；行政許可決定盡量做到當(dāng)場(chǎng)受理、當(dāng)場(chǎng)決定，不能當(dāng)場(chǎng)決定的，要出具受理憑證，并且原則上應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)作出決定（第42條）。

行政許可法還針對(duì)各類(lèi)行政許可的特點(diǎn)規(guī)定了不同的特別程序，主要是：（1）普遍許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)材料的實(shí)體內(nèi)容要進(jìn)行審查，有的還需要實(shí)地核查；申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以行政許可（第34條）。（2）特許事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式?jīng)Q定是否予以特許（第53條）。（3）認(rèn)可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)通過(guò)考試、考核方式?jīng)Q定是否予以認(rèn)可（第54條）。（4）核準(zhǔn)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)一般要實(shí)地檢測(cè)、驗(yàn)收（第55條）。（5）登記事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)一般對(duì)申請(qǐng)登記的材料只進(jìn)行形式審查，申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)（第56條）。

據(jù)此，行政許可程序可分為一般規(guī)定和特別規(guī)定。

行政許可程序一般規(guī)定包括四個(gè)步驟：申請(qǐng)、受理、審查和決定。另外，變更與延續(xù)是適用于某些許可事項(xiàng)獲得許可之后的兩個(gè)后續(xù)程序；聽(tīng)證則是適用于某些事項(xiàng)的一個(gè)程序。

行政許可的申請(qǐng)程序因申請(qǐng)人行使自己的申請(qǐng)權(quán)而開(kāi)始。根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)行為必須符合以下要件：（1）申請(qǐng)行為必須向有許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出（29條）。（2）申請(qǐng)人有明確的意思表示行為（29條）。（3）申請(qǐng)人必須提交所需的有關(guān)材料（31條）。

同時(shí)，行政機(jī)關(guān)有為申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為提供方便的義務(wù)（29條、30條、33條）。

申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為只要符合申請(qǐng)行為的有效構(gòu)成要件，申請(qǐng)人的行為就是合法有效的，并引起行政許可機(jī)關(guān)的受理義務(wù)。一般行政許可申請(qǐng)自行政機(jī)關(guān)收到之日即為受理。但是，申請(qǐng)人的合法有效的申請(qǐng)行為并不代表申請(qǐng)人完全符合許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)，并不必然導(dǎo)致行政許可機(jī)關(guān)必須發(fā)給申請(qǐng)人許可證?！缎姓S可法》規(guī)定收到申請(qǐng)人提出的許可申請(qǐng)可以根據(jù)不同的情形分別作出以下幾種處理：（1）予以受理。第32條第5項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請(qǐng)。（2）要求更正。第32條第3項(xiàng)規(guī)定。（3）限期補(bǔ)正，第32條第4項(xiàng)規(guī)定。（4）不予受理。第32條第1、2項(xiàng)分別規(guī)定了兩種不予受理的情形：其一申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)告知申請(qǐng)人不受理；其二申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)受理許可申請(qǐng)后就進(jìn)入了對(duì)申請(qǐng)的審查程序。《行政許可法》第34條、第35條、第36條規(guī)定了形式性審查和實(shí)質(zhì)性審查兩種審查標(biāo)準(zhǔn)和程序。（1）形式性審查。審查內(nèi)容為是否“材料齊全”和是否“符合法定形式”。（2）實(shí)質(zhì)性審查。實(shí)質(zhì)性審查的內(nèi)容是“根據(jù)法定條件和程序，對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)”。一般而言要審查以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是申請(qǐng)人必須具有相應(yīng)的權(quán)利能力。二是申請(qǐng)人是否具有相應(yīng)的行為能力。三是申請(qǐng)是否會(huì)損害公共利益和利害關(guān)系人利益。五是申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。

《行政許可法》主要規(guī)定了以下幾種實(shí)質(zhì)審查的方式：（1）實(shí)地核查。是指根據(jù)法定條件和程序?qū)τ嘘P(guān)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容核實(shí)是否符合實(shí)際情形（第34條）。（2）上級(jí)機(jī)關(guān)書(shū)面復(fù)查（第35條）。（3）聽(tīng)證核查（第46條）。

在經(jīng)過(guò)審查程序后，便進(jìn)入了決定程序?！缎姓S可法》規(guī)定了三種決定的程序。（1）當(dāng)場(chǎng)決定程序（第34、44條）。（2）上級(jí)機(jī)關(guān)決定程序（第35、43條）。（3）限期作出決定程序（第37條、第42條）。

適用聽(tīng)證程序的許可事項(xiàng)有：（1）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)；（2）行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)；（3）相對(duì)人或其他利害關(guān)系人認(rèn)為是否核發(fā)許可、變更許可、終止許可等將對(duì)其產(chǎn)生不利影響的行政許可事項(xiàng)。

申請(qǐng)聽(tīng)證的具體程序步驟：（1）申請(qǐng)。由申請(qǐng)人或利害關(guān)系人要求聽(tīng)證，并在被告知有權(quán)要求聽(tīng)證之日起5日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)。（2）組織聽(tīng)證。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人聽(tīng)證申請(qǐng)之日起20日內(nèi)組織聽(tīng)證。（3）通知有關(guān)事項(xiàng)?！靶姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽(tīng)證的七日前，將舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)通知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人，必要時(shí)予以公告。”（4）舉行聽(tīng)證。（5）決定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，在法定的許可決定期限內(nèi)作出是否準(zhǔn)予行政許可的決定。

變更和延續(xù)。這兩個(gè)程序是許可決定的后續(xù)程序。

《行政許可法》之所以規(guī)定這么兩種行政機(jī)關(guān)作出許可決定的后續(xù)程序，主要是為了更正以前行政許可機(jī)關(guān)監(jiān)管不當(dāng)?shù)谋锥?。?shí)踐中，有的主管部門(mén)往往只“批”不“管”，一“批”之后就了事。對(duì)審批之后的項(xiàng)目執(zhí)行情況缺乏后續(xù)的監(jiān)管，導(dǎo)致審批項(xiàng)目質(zhì)量不高、發(fā)展不利、效益不好。也有的行政主管部門(mén)僅僅是通過(guò)所謂年審制度來(lái)監(jiān)管許可證使用。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上不存在這樣的年審制度，對(duì)許可證使用的監(jiān)控是通過(guò)平時(shí)的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而變更和延續(xù)就是建立在平時(shí)的監(jiān)管基礎(chǔ)上的兩種程序。

行政許可程序特別規(guī)定主要是：（1）對(duì)于《行政許可法》第12條第（二）項(xiàng)需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。（2）對(duì)《行政許可法》第12條第（三）項(xiàng)賦予公民特定資格，賦予法人或者其他組織特定的資格、資質(zhì)的，行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)通過(guò)考試、考核方式作出決定，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。（3）對(duì)于《行政許可法》第12條第（四）項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可，行政機(jī)關(guān)一般要實(shí)施檢驗(yàn)、檢疫。（4）對(duì)于《行政許可法》第12條第（五）項(xiàng)申請(qǐng)登記事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)一般對(duì)申請(qǐng)登記的材料只進(jìn)行形式審查，申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

七、關(guān)于收費(fèi)、監(jiān)督和責(zé)任。

大家手中的教材中收編的國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)松年教授的輔導(dǎo)報(bào)告整理稿《行政許可的收費(fèi)監(jiān)督檢查與法律責(zé)任》一文中已有詳盡的解說(shuō)，大家下去認(rèn)真看一下。這里我主要給大家針對(duì)條文串講一下。

為了從源頭上預(yù)防和治理腐敗，行政許可法對(duì)行政許可收費(fèi)作了規(guī)范，規(guī)定：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可原則上不得收費(fèi)；按照各國(guó)通行做法要收取的費(fèi)用，也應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)規(guī)定，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線（第58條、第59條）。

在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)督或者只許可、不監(jiān)督的現(xiàn)象比較普遍；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，往往只有權(quán)力，沒(méi)有責(zé)任，缺乏公開(kāi)、有效的監(jiān)督制約機(jī)制。為了解決這個(gè)問(wèn)題，行政許可法就強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格責(zé)任作了明確規(guī)定。

關(guān)于對(duì)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，行政許可法規(guī)定：（1）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被許可人是否依法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查情況要做詳細(xì)記錄，并接受公眾查閱（第61條）。（2）為了便于行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督責(zé)任，賦予行政機(jī)關(guān)抽樣檢查、檢測(cè)、檢驗(yàn)和實(shí)地檢查的權(quán)力（第62條）。（3）為了提高監(jiān)督力度，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施，通過(guò)舉報(bào)、投訴渠道實(shí)施監(jiān)督（第65條）。針對(duì)實(shí)踐中存在的行政機(jī)關(guān)撤消行政許可的條件不清、責(zé)任不明、隨意性較大等問(wèn)題，行政許可法按照既強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)、又保護(hù)老百姓合法權(quán)益的原則，借鑒國(guó)外通行做法，明確規(guī)定；監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)行政許可決定錯(cuò)誤的，由行政機(jī)關(guān)依法予以撤消；撤消行政許可造成被許可人財(cái)產(chǎn)損失，如果是因行政機(jī)關(guān)過(guò)錯(cuò)造成的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以賠償；如果是因被許可人過(guò)錯(cuò)造成的，行政機(jī)關(guān)不但不予賠償，而且被許可人基于行政許可取得的利益也不予保護(hù)（第69條）。

行政許可法對(duì)違法設(shè)定或者實(shí)施行政許可的，對(duì)自然人、法人或者其他組織擅自從事應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政許可的活動(dòng)的，都規(guī)定了明確、具體的法律責(zé)任，主要是：行政機(jī)關(guān)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)許可的不予許可，對(duì)不應(yīng)當(dāng)許可的給予許可，不依法履行監(jiān)督責(zé)任或者監(jiān)督不力的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；該行政處分的，應(yīng)依法給予行政處分；該追究刑事責(zé)任的，依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任（第72、73、74、75、76條）。未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，由行政機(jī)關(guān)予以制止，并依法給予處罰；觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任（第81條）。

最后，我想強(qiáng)調(diào)三個(gè)問(wèn)題，以引起大家的重視。

一、相關(guān)民主政治制度在行政許可實(shí)施程序中的體現(xiàn)。

1、情報(bào)公開(kāi)制度?！缎姓S可法》第30條首先明確了情報(bào)公開(kāi)的范圍，包括：有關(guān)行政機(jī)關(guān)許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限、費(fèi)用等。其次明確了情報(bào)公開(kāi)的兩種程序；（1）行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)；（2）經(jīng)申請(qǐng)公開(kāi)。同時(shí)明確了公開(kāi)的途徑為“在辦公場(chǎng)所公示”。

另外，《行政許可法》第40條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可的決定，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱?！边@條規(guī)定對(duì)于被許可者以外其他相對(duì)人而言是一種情報(bào)公開(kāi)，也是對(duì)情報(bào)公開(kāi)原則的具體貫徹。

2、聽(tīng)證制度。第四章第四節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了聽(tīng)證制度。主要有以下幾方面的內(nèi)容：（1）明確了啟動(dòng)聽(tīng)證條件。啟動(dòng)聽(tīng)證方式是經(jīng)申請(qǐng)聽(tīng)證；聽(tīng)證啟動(dòng)權(quán)的主體為“許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人”；提出有效聽(tīng)證申請(qǐng)的期限為“被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)”。（2）明確了聽(tīng)證程序適用的范圍。包括“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”，可以聽(tīng)證的事項(xiàng)范圍非常廣泛。（3）規(guī)定了聽(tīng)證程序的一系列保障制度。如第48條規(guī)定了聽(tīng)證程序的公開(kāi)原則（第2項(xiàng)）、內(nèi)部職能分離原則（第3項(xiàng)）、回避制度（第3項(xiàng)）、質(zhì)證原則（第4項(xiàng)）和案卷制度（第5項(xiàng)）。

3、說(shuō)明理由制度?！缎姓S可法》第38條第2款明確規(guī)定了說(shuō)明理由制度?！靶姓C(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書(shū)面決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。”

4、回避制度?！缎姓S可法》第48條第3項(xiàng)明確規(guī)定了回避制度?！靶姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員外的人員為聽(tīng)證主持人，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。”

5、調(diào)查制度?！缎姓S可法》第34、55條明確規(guī)定了調(diào)查制度。第34條第3款規(guī)定“根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查?！钡?5條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起五日內(nèi)指派兩名以上工作人員按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫。”

6、許可證據(jù)制度?！缎姓S可法》第48條第4項(xiàng)明確規(guī)定了許可證據(jù)制度?！芭e行聽(tīng)證時(shí)，審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員應(yīng)當(dāng)提供審查意見(jiàn)的證據(jù)、理由，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證。”這一規(guī)定中包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政許可機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。二是明確了舉證的范圍。包括法律法規(guī)依據(jù)和事實(shí)理由兩個(gè)方面。三是確認(rèn)了質(zhì)證原則，未經(jīng)質(zhì)證的理由和依據(jù)不得采信。

7、教示制度。

教示制度是指行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之中、之后對(duì)行政相對(duì)人享有哪些權(quán)利，承擔(dān)哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利，履行有關(guān)義務(wù)等，負(fù)有以書(shū)面或口頭形式告知相對(duì)人并加以指導(dǎo)的義務(wù)；若行政主體未履行該項(xiàng)義務(wù)而導(dǎo)致相對(duì)人喪失權(quán)利或未履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的程序制度。

教示制度作為指導(dǎo)公民行使權(quán)利的一種法律制度，它實(shí)際上為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了一種法律義務(wù)，要求任何行政機(jī)關(guān)不能忽視公民合法權(quán)利，不能隨意行使行政權(quán)。

《行政許可法》第30條、第32條和第38條明確規(guī)定了教示制度。具體包含兩個(gè)方面：（1）行政許可程序中的教示。如第30條第2款規(guī)定：“申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說(shuō)明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明、解釋?zhuān)峁?zhǔn)確、可靠的信息?！庇秩绲?2條第2項(xiàng)規(guī)定：“申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)”；該條第4項(xiàng)規(guī)定：“申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。”（2）救濟(jì)教示。如第38條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書(shū)面決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利?！?/p>

8、禁止不當(dāng)接觸。

禁止不當(dāng)接觸又稱(chēng)禁止單方接觸，是指行政機(jī)關(guān)就某一行政事項(xiàng)同時(shí)對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上相對(duì)人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，接受其證據(jù)。同時(shí)在僅有一方行政相對(duì)人的情形下，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得與相對(duì)人在行政程序外私下接觸，不得接受相對(duì)人宴請(qǐng)、饋贈(zèng)和其他利益。

禁止不當(dāng)接觸的理論基礎(chǔ)是行政公正原則，它是對(duì)行政公正的程序性保障制度。

《行政許可法》第63條是對(duì)禁止不當(dāng)接觸的原則確認(rèn)。其中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得素取或收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益。

9、時(shí)效制度。

時(shí)效制度是行政程序法律關(guān)系主體的行為，經(jīng)過(guò)法律規(guī)定的期限后自然產(chǎn)生某種法律后果的一種法律制度。它是行政效率原則所衍生的一項(xiàng)基本制度。

時(shí)效制度包含兩方面的要求：一是行政主體在法定期限內(nèi)如不行使職權(quán)，在法定期限屆滿(mǎn)后不得再行使，同時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；二是行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)如不行使權(quán)利，即喪失了相應(yīng)的權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

《行政許可法》第四章第三節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“期限”，是時(shí)效制度的立法體現(xiàn)。比如一般作出許可決定的期限：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依據(jù)其規(guī)定?！?/p>

二、行政行為撤銷(xiāo)的條件、法律后果及程序。

行政行為撤銷(xiāo)是在相應(yīng)行為具備可撤銷(xiāo)的情形下，由有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)作出撤銷(xiāo)決定而使之失去法律效力。

行政行為撤銷(xiāo)的條件有：（1）行政行為合法要件缺損。合法的行政行為必須具備主體合法、內(nèi)容合法、程序合法等要件。某種行政行為只要缺損其中一個(gè)要件，該行政行為就是可以被撤銷(xiāo)的行政行為。（2）行政行為不適當(dāng)。不適當(dāng)?shù)男姓袨橐彩强沙蜂N(xiāo)的行政行為。所謂“不適當(dāng)“，是指相應(yīng)行為具有不合理、不公正、不符合現(xiàn)行決策、不合時(shí)宜、不合乎有關(guān)善良風(fēng)俗習(xí)慣等情形。不適當(dāng)?shù)男姓袨樵诤芏嗲樾蜗峦瑫r(shí)是不合法的行為，從而可以以“違法”為由予以撤銷(xiāo)。在有些情況下，不適當(dāng)?shù)男姓袨椴⒉贿`法。

行政行為撤銷(xiāo)的法律后果：（1）行政行為撤銷(xiāo)通常使行為自始失去法律效力，但根據(jù)社會(huì)公益的需要或行政相對(duì)人是否存在過(guò)錯(cuò)等情況，撤銷(xiāo)也可僅使行政行為自撤銷(xiāo)之日起失效。（2）如果行政行為的撤銷(xiāo)是因行政主體的過(guò)錯(cuò)引起，而依社會(huì)公益的需要又必須使行政行為的撤銷(xiāo)效力追溯到行為作出之日起，那么，由此給相對(duì)人造成的一切實(shí)際損失應(yīng)由行政主體予以賠償。例如，某行政機(jī)關(guān)違法批地給某企業(yè)建廠，某企業(yè)本身無(wú)過(guò)錯(cuò)，后違法批準(zhǔn)行為被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)，已蓋好的廠房因不符合城市建設(shè)規(guī)劃而必須拆遷。為此，違法批地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)賠償拆遷企業(yè)的損失。（3）如果行政行為的撤銷(xiāo)是因?yàn)樾姓鄬?duì)人的過(guò)錯(cuò)，例如，相對(duì)人通過(guò)虛報(bào)、瞞報(bào)有關(guān)材料而獲取行政主體的某種許可行為等，或行政主體與相對(duì)人的共同過(guò)錯(cuò)所引起的，如行政行為是在相對(duì)人行賄，作為行政主體的工作人員受賄的情況下作出的，行政行為撤銷(xiāo)的效力通常應(yīng)追溯到行為作出之日。行政主體通過(guò)相應(yīng)行為已給予相對(duì)人的利益要收回；行政相對(duì)人因行政行為撤銷(xiāo)而遭受到的損失均由其本身負(fù)責(zé)；國(guó)家或社會(huì)公眾因已撤銷(xiāo)的行政行為所受到的損失，應(yīng)由行政相對(duì)人依其過(guò)錯(cuò)程度予以適當(dāng)賠償；行政主體或其工作人員對(duì)導(dǎo)致行政行為撤銷(xiāo)的過(guò)錯(cuò)則應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政法律責(zé)任，如接受行政處分等。

由于相對(duì)人一旦獲得許可，即獲得了行使特定權(quán)利和自由的資格，該資格會(huì)為相對(duì)人帶來(lái)許多利益，一旦撤銷(xiāo)，即會(huì)給其生產(chǎn)和生活帶來(lái)很大的影響，因此，在作出撤消等不利的行政處理時(shí)，其程序應(yīng)較申請(qǐng)?jiān)S可程序更為嚴(yán)格。（1）行政主體應(yīng)依法設(shè)定具體的處理標(biāo)準(zhǔn)，并以特定的方式予以公布，使相關(guān)的權(quán)利人能了解該標(biāo)準(zhǔn)。（2）在作出撤銷(xiāo)行政許可決定之前，提供相應(yīng)的緩沖機(jī)制，如警告、罰款或限期整改等，給予相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)自我糾正的機(jī)會(huì)。（3）在作出撤銷(xiāo)行政許可決定之前，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人申辯的機(jī)會(huì)，涉及相對(duì)人重大利益的，應(yīng)采取聽(tīng)證程序。（4）行政處理決定應(yīng)以書(shū)面形式作出，并說(shuō)明理由。

三、法律責(zé)任的特點(diǎn)、原則和種類(lèi)。

法律責(zé)任的特點(diǎn)：一是，法律責(zé)任以法律義務(wù)的存在為前提，是因違反法律上的義務(wù)而形成的責(zé)任關(guān)系；二是，法律責(zé)任表現(xiàn)為一種責(zé)任方式，即承擔(dān)否定性、不利性后果，主要有補(bǔ)償和制裁兩種；三是，法律責(zé)任具有違反法律義務(wù)和承擔(dān)制裁后果的內(nèi)在因果關(guān)系；四是，法律責(zé)任的追究和執(zhí)行是由國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施或作為保證的。

法律責(zé)任的原則：一是責(zé)任法定原則。指法律責(zé)任只能由法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定。二是責(zé)任自負(fù)原則。指誰(shuí)違反了法律，就由誰(shuí)承擔(dān)法律責(zé)任，法律只追究參與了違法行為的責(zé)任主體。三是責(zé)任平等原則。指任何責(zé)任主體都不得享有規(guī)避法律責(zé)任的特權(quán)，不能有法外特權(quán)。四是因果聯(lián)系原則。違法行為與危害或損害結(jié)果之間的因果聯(lián)系，是承擔(dān)法律責(zé)任的必要條件。五是責(zé)任相稱(chēng)原則。指法律責(zé)任的性質(zhì)、種類(lèi)及輕重應(yīng)與責(zé)任主體的違法行為及其造成的后果的性質(zhì)和輕重相適應(yīng)，類(lèi)似的違法行為追究相同或相近似的法律責(zé)任。

法律責(zé)任的種類(lèi)：一是刑事法律責(zé)任，是依照刑事法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，是最嚴(yán)厲的法律責(zé)任。本法涉及到的罪名主要有受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、貪污罪、非法采礦罪、偽造變?cè)熨I(mǎi)賣(mài)證件罪等。

二是行政法律責(zé)任，指因違反行政法或因行政法規(guī)規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。因行政法律責(zé)任的主體不同，行政法律責(zé)任包括以下內(nèi)容：（1）行政相對(duì)人的行政法律責(zé)任，即行政相對(duì)人因違反行政法律、法規(guī)而承擔(dān)的法律責(zé)任，一般直接引起行政處罰。（2）行政主體的行政法律責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織因違反行政法律、法規(guī)或不當(dāng)行為而承擔(dān)的法律責(zé)任。（3）工作人員的行政法律責(zé)任，即工作人員個(gè)人的行政違法行為，應(yīng)對(duì)內(nèi)向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)內(nèi)部行政法律責(zé)任，其形式主要是行政處分。在我國(guó)，追究行政相對(duì)人行政法律責(zé)任的主體只能是行政機(jī)關(guān)。

行政法律責(zé)任形式主要以下幾種：

一是行政處分，之行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法失職行為的懲戒措施?！秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定了以下六種行政處分方式：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。

二是國(guó)家賠償，準(zhǔn)確地說(shuō)應(yīng)該是行政賠償，指因行政主體違反法定職責(zé)而引起的由國(guó)家或有關(guān)行政主體依法承擔(dān)的賠償責(zé)任。行政賠償質(zhì)的規(guī)定性在于它與行政主體履行法定職責(zé)之間的特殊聯(lián)系，行政賠償責(zé)任是因?yàn)樾姓黧w違反其法定職責(zé)而導(dǎo)致的一種賠償責(zé)任。行政賠償?shù)闹黧w既包括國(guó)家，也包括特定的行政主體（行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織、行政公務(wù)人員）。行政賠償是行政主體違反法定職責(zé)所引起的所有賠償責(zé)任，既包括對(duì)行政相對(duì)人的損害所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任，也包括基于這種賠償責(zé)任而產(chǎn)生的行政公務(wù)人員對(duì)國(guó)家應(yīng)負(fù)的補(bǔ)償責(zé)任。

三是行政處罰，指特定的行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)的組織，依法懲戒違反行政法律規(guī)范尚不夠給予刑事處罰的個(gè)人、組織的一種具體行政行為，是由行政管理相對(duì)人承擔(dān)的一種法律責(zé)任方式。有以下幾類(lèi)：警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

我基本上用了一上午的時(shí)間跟大家粗略地學(xué)習(xí)了一遍行政許可法的有關(guān)內(nèi)容，也不知道效果如何，不知道能不能給大家以后深入學(xué)習(xí)該法起到一個(gè)拋磚引玉的作用。但我知道因于時(shí)間關(guān)系和本人的能力，一定有許多同志只是對(duì)行政許可法有了一個(gè)全局的和概念性的認(rèn)識(shí)。所以，對(duì)行政許可法規(guī)定的一系列具體的東西，尤其是具體的和程序性的東西，則還需要我們下去以后通過(guò)自學(xué)尤其是通過(guò)具體的工作實(shí)踐去理解、掌握和應(yīng)用。由于工作關(guān)系，我希望大家在今后的學(xué)習(xí)和工作實(shí)踐中，能夠繼續(xù)跟我們縣政府法制辦的同志保持必要的聯(lián)系，以確保行政許可法在我縣的順利貫徹實(shí)施。