導語：農(nóng)地征收現(xiàn)狀論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：耕地減少違法法律制度保護

論文摘要：農(nóng)地征收直接造成農(nóng)村耕地減少，損害農(nóng)民利益，危及整個經(jīng)濟的全面健康發(fā)展：究其原因有執(zhí)法者政治思想素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力低下，法律制度不健全，嚴格的法律責任追究制度的弱化等闡述了農(nóng)地征收的現(xiàn)狀及危害，分析了過量征收的原因，并提出了耕地保護的對策。

伴隨著我國經(jīng)濟的不斷增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，客觀上造成了對土地的巨大需求，對農(nóng)村土地征收已不可避免。但是，作為絕大多數(shù)農(nóng)民的生命地的耕地，如何有效保護既是直接保護農(nóng)民土地權(quán)益的需要，也是間接保護國家糧食安全的需要。近年來，一些地方政府部門因思想認識不正確，加上法律制度不健全，嚴格法律責任追究制度的弱化等，以種種理由和借口違法征收耕地，犧牲農(nóng)民利益來換取城鎮(zhèn)經(jīng)濟的一時發(fā)展，不僅損害農(nóng)民利益，還嚴重危及到了我國的糧食安全和經(jīng)濟的全面健康發(fā)展因此，國家必須采取強有力的法律保護措施，嚴格規(guī)范合法征地行為，嚴厲制止和打擊一切違法征地行為，達到既能保證經(jīng)濟的高速增長和城鎮(zhèn)化對土地的合理需求，又能切實保護好每寸耕地，從根本上維護農(nóng)民的土地權(quán)益。因而，研究探討農(nóng)村土地征收中耕地的法律保護，具有重要的指導意義：農(nóng)村土地征收已成為近些年學術(shù)界極其關(guān)注的熱點問題多數(shù)學者大都將土地征收與被征地農(nóng)民利益保護結(jié)合起來研究，但卻未關(guān)注耕地的保護；或者研究土地征收導致耕地大量減少，危害糧食安全，卻未關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益的保護。為此，筆者探討在土地征收中如何有效保護農(nóng)村耕地，從而從根本上保護農(nóng)民的土地權(quán)益。

一、農(nóng)地征收現(xiàn)狀及危害

目前，由于對土地的巨大需求，各地政府部門依據(jù)《土地管理法》中的“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”規(guī)定，對“公共利益”作擴大化理解。實踐中，地方政府經(jīng)常憑借這條依據(jù)無視集體土地所有者和使用者的意志，強行征收農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民利益。中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室有關(guān)負責人一針見血地指出：“現(xiàn)在的問題是，不論投資主體、投資目的，誰都可以強行征用集體土地。有占必征，使公共利益的內(nèi)涵被無限擴大”。因此，在為文化、衛(wèi)生、國防、軍事及其他社會公共事業(yè)等真正公共利益進行征地的同時，伴隨著一些個人或集團的商業(yè)行為，征收耕地動輒上千畝，甚至上萬畝，而且80%用的是農(nóng)村集體土地。這不僅導致城市規(guī)模盲目擴大，各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)過多過濫，而且致使耕地面積大量減少。據(jù)統(tǒng)計，1986——1995年，我國耕地減少了328.9萬hm2，大約平均每年減少33.33萬hm2，盡管開發(fā)復墾258.6萬hm2，但耕地還是減少了193.3萬hm2，平均每年減少19.27萬hm2，相當于一年減少3個中等縣的耕地數(shù)。1997——2003年底7年間耕地減少了0.067億hm2,2003年建設(shè)占用的耕地22.9萬hm2，實毀耕地5萬hm2。目前，全國已有666個縣(區(qū))人均耕地面積低于國際上公認的0.053hm2的警戒線。據(jù)預測，到2020年，我國人口將達15億左右，城鎮(zhèn)化水平達到50%，僅此將增加用地約200萬hm2，加上其他建設(shè)對土地的占用，今后一個時期，年均建設(shè)占用耕地量預計不會低于13萬hm2。我國耕地面積1.33億hm2，人均占有量0.12hm2，僅為世界水平的1/3，這反映出我國切實保護有限耕地的重要性和迫切性。

農(nóng)村耕地減少既損害農(nóng)民利益又危及我國的糧食安全和整個經(jīng)濟的全面健康發(fā)展。我國是農(nóng)業(yè)大國，8億農(nóng)民中相當部分仍以耕作農(nóng)地為生，即土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資源和最可靠的生活保障。征收農(nóng)村耕地不僅減少了農(nóng)民賴以生存的保障，而且產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民問題，還出現(xiàn)了土地補償安置社會保障等一系列無法有效解決的問題，嚴重地損害了農(nóng)民利益，危及農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。耕地資源不足，我國中長期糧食安全隱患可能日益凸現(xiàn)。隨著人口持續(xù)增長與膳食結(jié)構(gòu)不斷改善，糧食需求量將剛性增長，而耕地資源的不足將抵消土地生產(chǎn)力的提高，最終影響糧食供給，轉(zhuǎn)而依賴國際糧食市場，這是必須引起警惕的。保護國家糧食安全的重點應(yīng)立足于土地生產(chǎn)能力，即耕地資源的保護。美國布朗博士曾提出“誰來養(yǎng)活中國”的問題，如果不能有效地遏制耕地急劇減少的勢頭，我國未來糧食安全形勢的確會發(fā)生逆轉(zhuǎn)，中華民族可能會失去安身立命的根基。因此，十屆全國人大四次會議批準的“十一五”規(guī)劃綱要確定，到2010年耕地保有量必須保持1.2億hm2(18億畝)，這是一項約束性指標，是不可逾越的底線。實行最嚴格的土地管理制度，特別是嚴格規(guī)范合法征地行為，嚴厲制止和打擊一切違法征地行為，切實保護好每寸耕地尤其是基本農(nóng)田，是我國面臨的一項十分緊迫而又艱巨的任務(wù)。

二、農(nóng)地征收過量的原因

2.1錯誤思想指導

很長一段時間以來，一些地方政府把經(jīng)濟發(fā)展片面地理解為增長速度的提高，并作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的唯一指標，往往以投人和消耗大量耕地來拉動經(jīng)濟的增長。這種靠拼耕地資源求得經(jīng)濟發(fā)展的做法，必然導致大量耕地被征收。以江蘇省國土資源廳的測算為例，該省每增長1個百分點，就要消耗1600hm2土地。在城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展中，一些地方政府主要領(lǐng)導為表現(xiàn)其所謂的政績，熱衷于上項目，大搞形象工程，盲目追求開發(fā)區(qū)、園林示范區(qū)，廣場修得越來越大，馬路修得越來越寬，互相攀比，相互比闊，還搞土地優(yōu)惠招商引資。于是，大量的耕地不斷被征收。因此，錯誤的思想認識是導致我國耕地大量減少的主要原因之一。

2．2法律制度不健全

2．2．1“公共利益”的法律界定存在困難。應(yīng)當指出，公共利益是一個“不確定的概念”，其本身的確切范圍含糊不清，并因各個時期各個法律領(lǐng)域而有所差異，這是我國憲法規(guī)定公益要件而現(xiàn)實中不能貫徹公益原則的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范圍內(nèi)的不特定多數(shù)人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念內(nèi)容的不確定性，這種不確定性表現(xiàn)在其受益對象的不確定性和利益內(nèi)容的不確定性兩個方面。所謂“受益對象的不確定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明確，即公共利益既然是由人們的私益構(gòu)成的，那么存在需要多少私益組成公共利益這個問題界定“公共性”的標準，一種是地域標準，即地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人共同利益，就足以構(gòu)成公益?！耙欢ǚ秶鷥?nèi)”是指不同級別的政府所管轄的地域范圍，同時也看到公共利益分成了國家利益和地方利益。另一種是利益標準，即公共利益的受益人具有“開放性”并因而人數(shù)不確定，公共利益是一個不確定多數(shù)人的利益，“公共性”即體現(xiàn)在有不確定的社會上多數(shù)人收益，將“不確定多數(shù)人”的利益界定為公共利益，已經(jīng)成為學界的共識。所謂“利益內(nèi)容的不確定性”，是指利益與價值判斷緊密關(guān)聯(lián)，因為價值判斷具有主觀性，導致了利益的內(nèi)容含有不確定性，即利益不限于物質(zhì)上利益，也包含文化、風俗、政治等利益。利益以及價值是無法在實際中以恒定標準加以測定的，是由“彈性的、浮動的、受到一些判斷公共利益的要素所決定”。因而，所謂“利益”，既包括事實上已經(jīng)取得的各種正當利益，如財產(chǎn)，也包括可能獲得的或者丟失的各種正當利益，如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展，社會秩序的安定等。因此，現(xiàn)實中許多征地行為正是打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實導致“征非所用”現(xiàn)象普遍存在。

2．2．2現(xiàn)行征地程序存在不足之處。從征地的審批、執(zhí)行、監(jiān)督的過程分析，我國現(xiàn)行征地程序存在的主要問題是征地缺乏民主參與和監(jiān)督制約機制不完善等。首先，征地缺乏民主參與?！锻恋毓芾矸ā返?8條和《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，征地補償方案確定后，相關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！墩饔猛恋毓孓k法》第9條規(guī)定：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當在征地補償、安置公告之日起10個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。由此可見，在土地審批之前，政府并沒有將征地信息告知被征地人的義務(wù)，被征地人對征地沒有發(fā)言權(quán)，也無法提出異議；只有在審批通過后的征地過程中，其才有對補償、安置方案提出意見和要求舉行聽證會的權(quán)利。尤其是對事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益和國家糧食安全的大量耕地的征收，沒有經(jīng)過科學民主的決策程序和推行重大決策專家咨詢、民主評議和聽證程序，其科學與否，可行與否，值得懷疑。缺乏廣泛有效的民主參與，使得政府的征地行為缺乏最有力的監(jiān)督——來自廣大人民群眾的監(jiān)督。

其次，監(jiān)督制約機制不完善。一方面，國土資源管理部門及其工作人員在執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)和方針政策時，往往出現(xiàn)不依法行政，對土地利用情況的真實性和合法性不負責任，玩忽職守，濫用職權(quán)，徇私舞弊，不執(zhí)行和不遵守土地管理法律規(guī)定，使有關(guān)土地征收方面的法律得不到全面貫徹和落實。主要表現(xiàn)為：土地利用總體規(guī)劃的整體性、科學性沒有得到確立；土地利用尤其是征地計劃隨意突破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先開發(fā)后審批”或者根本不辦審批手續(xù)。實踐中，對一些嚴重的違法征地事件，一些地方的國土資源局負責人仿佛“見怪不怪”。他們解釋說，主要原因是地方政府沒有嚴格執(zhí)行用地法規(guī)，普遍采取“先開發(fā)后審批”、“土地跟著項目走”的“潛規(guī)則”。即在土地出讓前，基本確定了開發(fā)單位，并將前期本應(yīng)由政府承擔的征地拆遷費用推給開發(fā)單位，最后在交土地出讓金時統(tǒng)一結(jié)算。缺乏制約的權(quán)力，就會導致權(quán)力的濫用。政府征地權(quán)如沒有受到約束，就會恣意妄為，嚴重侵犯被征地農(nóng)民的土地權(quán)益?！跋日鞯兀笈馁u”現(xiàn)象是行政權(quán)力濫用的結(jié)果，也顯示了土地征收程序中監(jiān)督制約機制的缺失。另一方面，土地監(jiān)察執(zhí)行不力。土地監(jiān)察是指土地管理部門按照一定的程序和方式，依法對機關(guān)、團體、單位和個人遵守土地管理法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查和對違法者實施行政制裁的行政活動。

它是代表國家行使土地管理執(zhí)法職能，其本質(zhì)是國家權(quán)力的運用。現(xiàn)行的土地監(jiān)察體制是以“塊塊”為主，與上級土地監(jiān)察部門只是業(yè)務(wù)上的指導與被指導關(guān)系，土地執(zhí)法隊伍只能聽命于地方政府，往往不務(wù)“監(jiān)察”正業(yè)，淪為政府的工具。事實證明，目前土地監(jiān)察實施“塊塊”管理的傳統(tǒng)模式，勢必影響執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法的獨立性、公正性，導致執(zhí)法違法現(xiàn)象屢禁不止。地方政府之所以無視土地管理法律法規(guī)，其中“塊塊”管理體制就是重要原因之一。因此，當?shù)胤秸畯哪车貐^(qū)甚至某部門利益出發(fā)，在批地、征地上違反法律法規(guī)時，土地管理監(jiān)察部門往往不敢過問，甚至縱容包庇。

2．3不完善的官員考評和晉升制度近些年來，某些地方政府行政長官受“政績”及考評與晉升的驅(qū)動，違法大量征收農(nóng)村集體土地，低價補償農(nóng)民，高價出讓給各類開發(fā)商，從中獲取巨額差價，作為地方政府的第二財政收入。然后，運用征地收入“經(jīng)營城市”、“造福市民”?？梢哉f，征收土地可以快速出政績，快速出效益，快速致富已成為政府和社會的共識。立竿見影的“政績”為某些地方行政長官帶來優(yōu)秀的考評與官位的晉升。

2．4執(zhí)法者業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)有待提高法律、法規(guī)和政策必須依靠具體的人和組織來執(zhí)行，執(zhí)法者的素質(zhì)對相關(guān)法律法規(guī)的實施有著巨大的影響。法律規(guī)定，有權(quán)制定并實施征地的主體是地方政府，對政府征地行為合法與否進行有效監(jiān)督制約主要也是地方政府及其相關(guān)部門。作為地方政府及其相關(guān)部門的執(zhí)法者對涉及農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)和相關(guān)政策理應(yīng)熟悉并掌握，從而指導征地實踐；面對廣大集體農(nóng)民對自己耕地被征收的不理解甚至有意阻撓，理應(yīng)積極宣傳教育，做好農(nóng)民群眾各方面的思想工作，從而得到他們的支持；作為土地行政管理部門和土地監(jiān)察部門的執(zhí)法者理應(yīng)依法行使人民賦予的權(quán)力，履行自己的職責，規(guī)范政府的征地行為。

但是，現(xiàn)實中的征地者對土地征收的意義認識不夠，對法定的征地程序缺乏必要的了解，處理問題簡單粗暴，濫用手中的權(quán)力強行征地，損害農(nóng)民利益；對征地行為履行監(jiān)督制約的執(zhí)法者聽命于地方政府的違法征地行為，由此引發(fā)許多群體事件，嚴重地影響了社會的安定團結(jié)。

2．5嚴格責任追究制的弱化違法征地行為的法律責任，在土地管理法、土地管理法實施條例、基本農(nóng)田保護條例、關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法、物權(quán)法、刑法等法律法規(guī)中都做了明確的規(guī)定。實踐中，一些領(lǐng)導干部對違法征地案件，往往認為是“出于公心，為了發(fā)展”，睜只眼閉只眼。事實上，在所謂“因公違法”、“良性違法”的外衣下，往往是為了少數(shù)部門或地方利益或少數(shù)人，甚至是開發(fā)商不正當?shù)睦?，其涉案土地面積更大，影響更壞，它嚴重干擾和破壞土地管理的正常秩序，損害的是國家利益和人民群眾的長遠利益。

盡管近年來國土資源部不斷加大土地違法案件查處力度，但在結(jié)案的9萬余件中，只處理了相關(guān)責任人3593名，其中2名省級干部受到黨紀處分。4％的低處罰率，意味著超過96％的土地違法案件并未追究責任人，而刑事處罰率更是低到5‰，出現(xiàn)權(quán)責明顯不對稱的局面。缺乏對違法征地責任的追究是征地之風盛行、耕地屢遭嚴重破壞的重要原因之一。

三、耕地保護對策

經(jīng)濟要持續(xù)增長，城鎮(zhèn)用地要持續(xù)增多，耕地又必須嚴格保護，這似乎是一種兩難的選擇，其實，除了轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)粗放經(jīng)營用地模式外，樹立正確的思想認識觀，建立健全土地征收法律與制度并嚴格執(zhí)行，是可以兼顧兩方面的。

3．1樹立正確的思想認識觀，完善官員考評和晉升制度

3．1．1樹立正確的思想認識觀。保護耕地，思想認識是關(guān)鍵。地方各級政府部門及其領(lǐng)導干部必須正確地認識到，我國人多地少，底子又薄，農(nóng)業(yè)問題、糧食問題始終是關(guān)系國計民生的大問題，農(nóng)民問題則是關(guān)系我國發(fā)展的最大問題。因此，必須加強政治思想學習，充分認識我國的國情和土地基本國策，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，堅持科學的發(fā)展觀，樹立正確的政績觀，強化經(jīng)濟發(fā)展的全局意識、責任意識和耕地資源節(jié)約意識，嚴格依法征地，切實保護耕地。

3．1．2完善官員考評和晉升制度。地方政府及相關(guān)部門主要官員進行責任考核績效考評，除了具備一定條件外，還應(yīng)采用違法征地“一票否決”制度。未按法律規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯氐恼跋嚓P(guān)部門主要官員，在規(guī)定時間內(nèi)沒有依法處理違法征地特別是非法征收耕地的行為，要根據(jù)情況給予黨政主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導及國土部門、規(guī)劃部門主要負責人在一定時間內(nèi)不得提拔、調(diào)動、就地免職或降級使用等行政處理或處分。對違法征收耕地建設(shè)情況知道或應(yīng)當知道，但沒有及時出面制止或沒有及時向有關(guān)部門通報的，給予應(yīng)當承擔領(lǐng)導責任的縣級以下黨委書記、支部書記就地免職的處分，同時提請鄉(xiāng)人大罷免鄉(xiāng)長或由村民會議罷免村長?？荚u行政長官績效應(yīng)該還有一個重要的指標，就是耕地面積不要不適當?shù)販p少?？傊?，要將加強土地管理、切實保護耕地、合理利用土地資源工作情況，作為考核地方黨委和人民政府及其負責人工作的重要內(nèi)容。

3．2建立健全法律與制度

3．2．1合理界定“公共利益”，明確征收范圍。憲法和法律賦予政府征地權(quán)是為了發(fā)展文化、衛(wèi)生、國防及其他公共事業(yè)，然而現(xiàn)實中許多征地行為打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實導致“征非所用”現(xiàn)象普遍存在。因此，盡管“公共利益”的法律界定存在種種困難，為了盡量減少濫用，依照我國實際情況，筆者建議在立法上，可采用概括式與列舉式并舉的方式，盡可能對公共利益和非公共利益從正反兩方面予以界定，為私有財產(chǎn)權(quán)的征收與保護劃定較為明確的界限，為執(zhí)法和司法活動提供良好的操作規(guī)則。在具體的做法上，筆者贊同姜明安教授的觀點：首先，給“公共利益”下一個簡要的定義，如公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益。其次，盡可能較全面地列舉出屬于公共利益的事項范圍。其中包括國防建設(shè)用地；國家機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；能源、交通、水利、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、慈善事業(yè)用地；環(huán)境保護、文物保護事業(yè)用地；其他公認或法院裁定的公共利益用地。再次，設(shè)立一個概括性(兜底性)條款，即立法時無法列舉或難以列舉的其他應(yīng)屬于“公共利益”范疇的事項。最后，設(shè)立一個非公共利益條款，即明確列舉些明顯不屬于“公共利益”的事項，如企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)，政府興建高爾夫球場等事項用地不得啟動征地權(quán)盡管通過立法的方式界定“公共利益”會存在法律的疏漏性和滯后性等缺陷，但在強調(diào)保護私有財產(chǎn)權(quán)起步較晚、公權(quán)力強大與私權(quán)利弱小、行政機關(guān)及其工作人員的依法行政理念有待提高及注重成文法的我國，這樣做，具有其時空上的合理性和可行性。在法律明確區(qū)分公共利益和商業(yè)利益后，只有符合社會公共利益需要時才能對農(nóng)村耕地實行征收。

3．2．2建立土地利用規(guī)劃制度，合理有效利用土地。由于耕地征收費低，許多人以建設(shè)用地為名占用土地，行非法倒賣土地之實，大量的土地征收后被閑置，造成了土地資源的巨大浪費。根據(jù)國家土地管理局1997年統(tǒng)計，全國被征收后閑置的土地高達11．65萬hm2，占征地總面積的5．8％。其中，耕地6．28萬hm2，占閑置土地總面積的54％，且有3．45萬hm2閑置耕地已無法耕種。2000—2001年共征地16．46萬hm2，其中，耕地11．43萬hm2，失地農(nóng)民236萬人。大體上每征667m2土地就會造成1．4人失去土地。同時也造成了土地閑置較多，被征收土地浪費嚴重。因此，必須建立土地利用規(guī)劃制度以保護有限的耕地資源。首先，根據(jù)當?shù)貒窠?jīng)濟、城鎮(zhèn)社會發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力和各項建設(shè)等對土地的客觀需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃，特別是土地征收計劃。用地總體規(guī)劃應(yīng)當貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策。該總體規(guī)劃是國家集中統(tǒng)一管理土地的重要體現(xiàn)，加強土地宏觀管理的關(guān)鍵措施，也是實施土地用途管制的基本依據(jù)。然后，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地和土地利用的實際狀況等編制土地利用年度計劃及征地年度計劃。統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，使征地合理有序進行，實現(xiàn)土地的科學開發(fā)和有效利用，以促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。最后，認真執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃。堅決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強耕地特別是基本農(nóng)田保護，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。潘明才司長說：“只有把基本農(nóng)田這條‘紅線’變成‘高壓線’，才能保住子孫后代的糧倉”。

3．2．3嚴格土地用途管制制度，合理限制建設(shè)用地。土地用途管制制度是我國防止征收權(quán)濫用，控制土地流失，保護耕地的基本法律制度，也是在征地熱不斷升溫的背景下所采取的一項旨在保護耕地不受侵犯的新型法律制度。這一制度的核心是除法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目之外，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。同時要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

3．2．4建立科學的土地監(jiān)察制度，嚴防政府征地權(quán)的濫用。針對現(xiàn)行土地監(jiān)察部門聽命于地方政府的“塊塊”體制弊端，保證土地監(jiān)察執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法的獨立性與公正性，應(yīng)改與上級土地監(jiān)察部門業(yè)務(wù)上的指導與被指導關(guān)系為直接的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，即國土資源部直接設(shè)立國家土地督察局，實行垂直領(lǐng)導，不受地方政府的干預。這樣土地監(jiān)察部門從事“監(jiān)察”正業(yè)，有效監(jiān)督地方各級人民政府耕地保護責任制的落實情況，特別是監(jiān)督政府一把手對本行政區(qū)內(nèi)土地管理、耕地保護和土地利用年度計劃執(zhí)行情況及執(zhí)行國家土地調(diào)控政策的情況，并制約政府征地權(quán)的行使。此外，應(yīng)該有一個獨立于政府的機構(gòu)專司土地利用變化監(jiān)測的任務(wù)，并定期向社會公布監(jiān)測結(jié)果，讓社會來監(jiān)督政府行為。

3．3嚴格執(zhí)法

“徒法不足以自行”。有了好的法律與制度，如果不能嚴格地執(zhí)行和有效地遵守，那只不過是書面的法律與制度而已。因此，建立健全與征地相關(guān)的法律與制度以后，要求各級政府及其土地管理部門必須帶頭切實地遵守、更嚴格地執(zhí)行。

3．3．1加強政治業(yè)務(wù)培訓，提高執(zhí)法能力。健全的法律與制度必須依靠具體的組織和人來執(zhí)行，執(zhí)法者素質(zhì)能力的高低對其實施效果有著直接的影響。因此，必須加強對各級政府部門執(zhí)法人員的政治業(yè)務(wù)培訓，提高他們依法管地用地尤其是征地的水平和能力。首先，學習土地管理方面的法律法規(guī)，明確依法征地的必要性和違法征地的嚴重性。其中包括土地管理法、土地管理法實施條例、基本農(nóng)田保護條例、關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法、物權(quán)法、刑法等。

其次，學習土地征收相關(guān)政策，懂得土地征收的必要性和維護農(nóng)民土地權(quán)益的重要性。再次，熟悉土地法律法規(guī)和相關(guān)政策后，有計劃地主動向廣大農(nóng)民宣傳教育，做好各方面的思想工作，使征地工作能順利進行?？傊瑘?zhí)法者應(yīng)當不斷提高自身的業(yè)務(wù)文化素質(zhì)和道德水準，正確行使手中的權(quán)力，真正做到權(quán)為民所用。

3．3．2規(guī)范政府征地行為。首先，預防違法征地?！邦A防為主，防患于未然”是我國法制建設(shè)的基本方針。在預防違法征地，遏制亂征行為，保護土地，尤其是保護耕地的過程中，應(yīng)該堅持預防為主的方針，并盡快建立符合我國土地國情的違法預防征地制度。目前，應(yīng)抓緊做好以下工作：第一，嚴格審批程序。任何權(quán)力都容易濫用。為了防止政府征地權(quán)的濫用，有效規(guī)范政府征地權(quán)的行使，減少政府及其部門違法征地現(xiàn)象的發(fā)生，對一切非農(nóng)建設(shè)用地，尤其是征收耕地，各級政府部門都必須嚴格按法定的審批程序辦事。并且，盡快建立科學民主的決策程序，推行重大決策專家咨詢、民主評議和聽證制度。嚴禁未批先征、邊批邊征、少批多征，把政府違法征地行為的漏洞堵死，真正使保護耕地工作落實到實處。第二，加強征地過程監(jiān)督。除了用法律約束政府征地權(quán)行使外，還要動員全社會的力量，借助新聞媒體力量，加強監(jiān)督，不斷健全征地過程監(jiān)督機制，逐步建立起符合我國土地國情的，結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的，有利于發(fā)揮輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用的土地違法監(jiān)督機制。只有這樣，監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用。

其次，查處違法征地。違法征地查處是防止征地權(quán)濫用，有效遏制征地熱的重要保障。征地違法行為能否得到及時、有效地制止和查處，是一項事關(guān)土地管理法能否得到全面實施，土地管理秩序能否實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)的全局性工作，更是依法征地能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。為此，國家土地管理局于1995年12月18日了土地違法案件查處辦法，國土資源部也于1999年5月7日專門發(fā)出了關(guān)于加強土地違法案件查處工作的通知。早發(fā)現(xiàn)、早處理是土地違法案件查處制度的2個基本點。土地行政主管部門要通過多種渠道，采取多種形式及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為。這樣才能有效地遏制違法征地行為，切實保護好耕地。

3．3．3強化違法征地責任追究制。法律責任是法律規(guī)定得以貫徹和落實的根本保障，也是國家法律強制力的具體體現(xiàn)。在征地之風盛行，耕地遭到嚴重破壞的今天，國務(wù)院發(fā)展研究中心專家表示，“我們不是缺政策，而是如何增強執(zhí)行力的問題。問責制必須問到實處，才能保持政令暢通”。筆者認為，除了追究違法征地的政府及相關(guān)部門主要官員違紀責任外，還應(yīng)該強化下列法律責任。

3．3．3．1民事責任。對于違法征收土地，尤其是可耕地，應(yīng)當由有關(guān)部門采取強有力的措施，堅決責令其恢復原狀，恢復到可以耕種的程度并退還給農(nóng)民集體；對被征地農(nóng)民的土地權(quán)益造成損失的，依法賠償其損失，決不能岡為土地已經(jīng)被開發(fā)、被建設(shè)而心慈手軟姑息養(yǎng)奸。

3．3．3．2行政責任。未經(jīng)批準或采取欺騙手段騙取批準，非法征地的，或者違反法律規(guī)定程序征地的，對直接負責征地的主管人員及其他直接責任人員依法給予行政處分；無權(quán)批準征地的單位或者個人非法批準征地的，超越批準權(quán)限#法批準征地的，或者違反法律規(guī)定程序批準征地的，對直接負責征地的主管人員及其他直接責任人員依法給予行政處分。公務(wù)員之家:

3．3．3．3刑事責任。刑事制裁是對違反土地管理法行為最嚴厲的制裁和打擊。2000年6月22日最高人民法院了《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，其中列舉了非法占用耕地罪、非法批準征用、占用土地罪。在遏制違法征地行為，保護耕地的過程中，應(yīng)該根據(jù)該解釋具體規(guī)定，對已經(jīng)構(gòu)成違法征收耕地的犯罪活動進行堅決的打擊和嚴厲的制裁，并依法追究其直接負責的主管人員及其他直接責任人員的刑事責任。如果是土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。只有引進了刑事法律機制，用刑法這個有力武器打擊破壞耕地的犯罪行為，有效保護耕地才能實現(xiàn)。