導(dǎo)語：WTO電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則對(duì)中國立法影響一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

電信業(yè)目前是我國增長(zhǎng)最快的產(chǎn)業(yè)之一,也是我國政府依照入世承諾對(duì)外商開放的主要領(lǐng)域之一,作為擁有世界第四大電信市場(chǎng)和最多人口的中國,必將成為外商激烈爭(zhēng)奪的目標(biāo)。隨著中國電信市場(chǎng)的逐步開放,外國公司將憑借資金、技術(shù)實(shí)力、管理及市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)展開激烈角逐,對(duì)于整體實(shí)力弱于外國電信大公司的我國電信服務(wù)企業(yè)而言,面臨的巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力是不言而喻的。依照我國在入世議定書中對(duì)開放電信服務(wù)市場(chǎng)的承諾,我國自2006年12月11日(即入世五周年)起對(duì)外資進(jìn)入移動(dòng)話音和數(shù)據(jù)服務(wù)領(lǐng)域取消地域限制,加上之前已經(jīng)部分開放的增值電信和基礎(chǔ)電信尋呼領(lǐng)域,我國電信服務(wù)領(lǐng)域正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在如此巨大的壓力面前,我國電信服務(wù)企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對(duì),我國電信服務(wù)貿(mào)易立法應(yīng)如何與wto電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng),如果面臨涉及WTO電信服務(wù)貿(mào)易的起訴或糾紛,這所有的一系列問題都是擺在我們面前亟待解決。美國訴墨西哥影響電信服務(wù)貿(mào)易措施爭(zhēng)端案(以下簡(jiǎn)稱“美墨電信服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端案”)是電信服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域第一個(gè)由WTO專家組作出裁決報(bào)告的案例,在此之前,無論在GATT還是WTO體制內(nèi),在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域沒有任何爭(zhēng)端解決的成例可循。通過對(duì)本案專家組報(bào)告的分析及其對(duì)有關(guān)文件的解讀,它對(duì)我們了解WTO電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則具有重大的參考意義,有助于我國更好地運(yùn)用GATS的相關(guān)規(guī)則應(yīng)對(duì)因電信服務(wù)市場(chǎng)開放所帶來的一系列問題。

一、美墨電信服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端案概況

(一)基本案情和背景

1997年之前,墨西哥的國內(nèi)長(zhǎng)途和國際電信服務(wù)一直由Telmex公司所壟斷;1997年之后,墨西哥政府授權(quán)多個(gè)電信運(yùn)營商可以提供國際電信服務(wù),但根據(jù)墨西哥國內(nèi)法,在國際電信市場(chǎng)上對(duì)外呼叫業(yè)務(wù)最多的運(yùn)營商有權(quán)利與境外運(yùn)營商談判線路對(duì)接條件,而Telmex公司作為墨西哥對(duì)外呼叫業(yè)務(wù)最多的運(yùn)營商,自然就享有了該項(xiàng)談判權(quán)利,事實(shí)上就擁有了排除外部競(jìng)爭(zhēng)者的權(quán)力,從而引發(fā)了希望大舉進(jìn)入墨西哥市場(chǎng)的美國電信業(yè)巨頭的不滿。2000年8月17日,美國以墨西哥的基礎(chǔ)電信規(guī)則和增值電信規(guī)則違背了墨西哥在GATS中的承諾為由,向墨西哥提出磋商請(qǐng)求,之后,美墨雙方進(jìn)行了兩次磋商,但未能達(dá)成共識(shí)。2002年4月17日,根據(jù)DSU第6款,成立了專家組,因雙方未能在規(guī)定期限內(nèi)就專家組的組成達(dá)成一致,2002年8月26日,WTO總干事最終任命了以Ernst-UlrichPetersman為首的三人專家組。另有澳大利亞、巴西、加拿大、歐共體、古巴、日本、印度、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等十國提交了他們的書面意見。[1]專家組分別于2003年11月21日和2004年4月2日提交了中期報(bào)告和最終報(bào)告,2004年6月1日,經(jīng)過再次磋商,墨西哥放棄了上訴,正式接受了專家組的最終報(bào)告,并最終就此電信服務(wù)爭(zhēng)端與美國達(dá)成協(xié)議。協(xié)議中,墨西哥同意廢除本國法律中引起爭(zhēng)議的條款,并同意在2005年引進(jìn)用于轉(zhuǎn)售的國際電信服務(wù);美國同意墨西哥繼續(xù)對(duì)國際簡(jiǎn)式電信服務(wù)①進(jìn)行嚴(yán)格限制以組織非授權(quán)的電信傳輸。[2]

(二)爭(zhēng)議焦點(diǎn)

⒈墨西哥是否根據(jù)《參考文件》第2條保證其主要電信運(yùn)營商提供電信服務(wù)的條件和費(fèi)率“基于成本”且“合理”,這是本案的重中之重?！秴⒖嘉募返?條是關(guān)于電信服務(wù)運(yùn)營商線路對(duì)接的規(guī)定,美國認(rèn)為Telmex公司是主要供應(yīng)商(mainsupplier),其沒有按照基于成本的費(fèi)率及合理的條款向美國服務(wù)商提供對(duì)接。專家組審查了墨西哥《長(zhǎng)途電信規(guī)則》(ILD規(guī)則),發(fā)現(xiàn)該規(guī)則授予前六個(gè)月的長(zhǎng)途呼出服務(wù)中占市場(chǎng)份額最大的一家特許運(yùn)營商談判制定結(jié)算費(fèi)率的排他特權(quán),經(jīng)審查,專家組認(rèn)為Telmex公司符合參考文件中對(duì)于主要供應(yīng)商界定的“有能力實(shí)質(zhì)性干預(yù)參與市場(chǎng)的條件”,構(gòu)成終端服務(wù)市場(chǎng)的主要供應(yīng)商。墨西哥在《參考文件》中承諾對(duì)接費(fèi)率應(yīng)當(dāng)“基于成本”且“合理”,這是墨西哥在參考文件中的重要承諾,美國認(rèn)為墨西哥未能根據(jù)承諾保證Telmex公司按照基于成本的合理費(fèi)率為美國電信服務(wù)商提供對(duì)接服務(wù)。因?yàn)?⑴針對(duì)同樣的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備,對(duì)美國供應(yīng)商的對(duì)接收費(fèi)比對(duì)國內(nèi)的平均高出75%;⑵通向墨西哥的各種國際線路的灰色市場(chǎng)費(fèi)率遠(yuǎn)低于Telmex公司的收費(fèi);⑶許多國家與其他競(jìng)爭(zhēng)性長(zhǎng)途運(yùn)營商之間的終端服務(wù)費(fèi)率批發(fā)價(jià)遠(yuǎn)低于Telmex公司的收費(fèi);⑷根據(jù)ILDRules對(duì)墨西哥運(yùn)營商涉及“成比例回報(bào)”的財(cái)務(wù)安排,Telmex公司的費(fèi)率高于成本。而墨西哥認(rèn)為,只有服務(wù)供應(yīng)商在另一成員境內(nèi)自己完成終端傳輸時(shí)才算跨境傳輸,本案中美國運(yùn)營商只是在邊境將初始端服務(wù)傳輸給墨西哥運(yùn)營商進(jìn)行終端服務(wù),不構(gòu)成GATS中定義的“跨境支付”。專家組經(jīng)分析否認(rèn)了墨西哥的觀點(diǎn),確認(rèn)本案中美國電信運(yùn)營商提供的服務(wù)構(gòu)成“跨境交付”,屬于GATS所管轄的范圍。專家組支持了美國所提出的第一、二、四項(xiàng)觀點(diǎn),認(rèn)定Telmex公司提供的對(duì)接費(fèi)率非“基于成本”也不“合理”。

⒉墨西哥是否根據(jù)《參考文件》第1條采取適當(dāng)措施保證Telmex公司不從事反競(jìng)爭(zhēng)行為?！秴⒖嘉募返?條主要是關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)措施的規(guī)定,它要求禁止獨(dú)家或多家供應(yīng)商構(gòu)成的“主要供應(yīng)商”采取反競(jìng)爭(zhēng)行為。專家組在對(duì)“反競(jìng)爭(zhēng)行為”進(jìn)行了分析的基礎(chǔ)上指出,反競(jìng)爭(zhēng)行為不只是《參考文件》第1條中列舉的情況,還包括橫向定價(jià)和市場(chǎng)分配協(xié)議。之后,專家組分析了ILD規(guī)則中的兩個(gè)要求,即“統(tǒng)一結(jié)算費(fèi)率”(由Telmex公司談判商定一個(gè)結(jié)算費(fèi)率,并在有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)下與其他墨西哥供應(yīng)商一起將該單一費(fèi)率適用于來自美國的線路對(duì)接服務(wù))與“成比例回報(bào)”(Telmex公司必須根據(jù)呼入電話與呼出電話成比例放棄自己的或接受其他供應(yīng)商簽訂“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償協(xié)議”,由墨西哥有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn))。對(duì)于“統(tǒng)一結(jié)算費(fèi)率”,專家組認(rèn)為該法條排除了價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),有壟斷性的效果,可能導(dǎo)致Telmex公司這樣的主要供應(yīng)商實(shí)施“反競(jìng)爭(zhēng)行為”;對(duì)于“成比例回報(bào)”,專家組認(rèn)為法規(guī)中規(guī)定的市場(chǎng)份額分配及授權(quán)墨西哥運(yùn)營商商定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償協(xié)議具有市場(chǎng)分配協(xié)議的效果,據(jù)此,專家組指出,由于ILD規(guī)則中以上兩個(gè)措施從法律上要求主要供應(yīng)商采用反競(jìng)爭(zhēng)措施,墨西哥未能維持防止“反競(jìng)爭(zhēng)行為”的“適當(dāng)措施”。

⒊墨西哥是否保證使用其公眾電信傳輸網(wǎng)絡(luò)的條件符合GATS《電信附件》第5條的“合理、非歧視”標(biāo)準(zhǔn)。[3]根據(jù)GATS《電信附件》第5條的義務(wù),墨西哥應(yīng)在基礎(chǔ)電信服務(wù)業(yè)中保證外國供應(yīng)商自由取得并使用墨西哥的公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)。但美國認(rèn)為墨西哥并沒有以合理的、非歧視性的規(guī)定和條件向美國供應(yīng)商提供互聯(lián)。專家組指出墨西哥在《參考文件》的部門承諾與減讓表中都沒有將商業(yè)機(jī)構(gòu)跨國提供服務(wù)排除在外,因此墨西哥對(duì)商業(yè)存在的承諾中應(yīng)當(dāng)包括對(duì)基礎(chǔ)電信服務(wù)的承諾,其中既包括墨西哥以商業(yè)存在的形式對(duì)外提供基礎(chǔ)電信服務(wù),也包括其他成員以商業(yè)存在的形式對(duì)墨西哥提供基礎(chǔ)電信服務(wù)。墨西哥沒能完成在《電信附件》第5條中的承諾,即沒有保證私人租用線路供應(yīng)的自由獲得及適用。墨西哥ILD規(guī)則要求只有被授權(quán)的運(yùn)營商才可以成為網(wǎng)關(guān)運(yùn)營商并享有與外國公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)相關(guān)聯(lián)的權(quán)利,而商業(yè)機(jī)構(gòu)無法獲得該授權(quán),因此ILD規(guī)則對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)與其他國家的公共電信網(wǎng)絡(luò)連接起阻礙作用,與墨西哥的入世承諾是不一致的。

(三)專家組結(jié)論

⒈墨西哥基礎(chǔ)電信服務(wù)的主要供應(yīng)商Telmex公司對(duì)美國電信服務(wù)提供者收取的互連費(fèi)率不符合墨西哥《參考文件》第2.2節(jié)(b)項(xiàng)“基于成本”的要求,墨西哥沒有履行其《參考文件》第2.2節(jié)(b)項(xiàng)的承諾;

⒉墨西哥采取相關(guān)政府措施,要求作為爭(zhēng)議服務(wù)的主要提供商的提供者之間的限制競(jìng)爭(zhēng)做法,因此,墨西哥未能維持合理的措施阻止限制競(jìng)爭(zhēng)做法,因此違反了《參考文件》第1.1節(jié)的承諾。專家組特別指出墨西哥ILD規(guī)則中的“統(tǒng)一清算費(fèi)率”和“按比例回饋”屬于“限制競(jìng)爭(zhēng)做法”;

⒊墨西哥向美國電信服務(wù)提供者收取的互連費(fèi)用大幅度地超出了“基于成本”的費(fèi)率,而且其統(tǒng)一實(shí)施的方式導(dǎo)致在墨西哥電信服務(wù)的“相關(guān)市場(chǎng)”中排除了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),因而違反了GATS《電信附件》第5節(jié)(a)款;

⒋墨西哥未能確保美國在墨西哥境內(nèi)設(shè)立商業(yè)存在的“商業(yè)機(jī)構(gòu)”在墨西哥境內(nèi)進(jìn)入和使用專門租用線路,并將其線路與公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)或其他服務(wù)提供商的線路互連,因此,墨西哥違反了GATS《電信附件》第5節(jié)(b)款;駁回了美國的部分訴求,裁定墨西哥在基礎(chǔ)電信服務(wù)的國際簡(jiǎn)式電信服務(wù)方面,并未違反《參考文件》第2.2節(jié)(b)項(xiàng)和GATS《電信附件》第5節(jié)的規(guī)定。

綜上所述,專家組建議爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)要求墨西哥修改其相關(guān)措施,從而與其在GATS項(xiàng)下所承擔(dān)的義務(wù)相一致。[4](p112-113)

二、WTO電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則簡(jiǎn)述

由于電信服務(wù)貿(mào)易涉及技術(shù)、法律等多方面的問題,因此,WTO中服務(wù)貿(mào)易涉及的法律文件也相當(dāng)復(fù)雜。在WTO的法律文件中,對(duì)電信服務(wù)業(yè)的承諾十分特殊。GATS第四議定書(《電信附件》)及其所附《各成員承諾減讓表》、《最惠國待遇豁免清單》和關(guān)于管制原則的《參考文件》構(gòu)成了WTO《基礎(chǔ)電信協(xié)議》的內(nèi)容?！峨娦鸥郊繁旧硎趾?jiǎn)短,其中沒有實(shí)質(zhì)性的承諾,而是有關(guān)電信這一部門的基本準(zhǔn)則。其核心內(nèi)容是要求每一成員應(yīng)保證任何其他成員的任何服務(wù)提供者可按照合理和非歧視的條款和條件接入使用其公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù),以提供其電信開放承諾減讓表中包括的服務(wù)。[5]所有發(fā)達(dá)國家和40多個(gè)發(fā)展中國家成員都參加了基礎(chǔ)電信市場(chǎng)準(zhǔn)入的談判,有超過70個(gè)成員就基礎(chǔ)電信市場(chǎng)準(zhǔn)入作出了具體承諾,涵蓋了91%的市場(chǎng)交易總額。[6]基礎(chǔ)電信談判在相當(dāng)程度上拓寬了電信服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入的范圍,從而也擴(kuò)大了GATS的適用范圍。②《電信附件》所附的WTO各成員關(guān)于基礎(chǔ)電信的具體承諾減讓表和關(guān)于管制原則的《參考文件》,則是基礎(chǔ)電信協(xié)議的主要內(nèi)容。[7]《參考文件》的目標(biāo)是通過對(duì)設(shè)置合理的鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的管制制度的承諾,確保有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入,從而保護(hù)成員方期望從市場(chǎng)準(zhǔn)入自由化中獲得的利益不被抵消和損害?！秴⒖嘉募匪?guī)定的基礎(chǔ)電信服務(wù)領(lǐng)域的定義和原則被很多成員接受。③在這份《參考文件》中主要規(guī)定了國家壟斷經(jīng)營私有化的實(shí)質(zhì)性規(guī)則,以及這些主要由國家壟斷經(jīng)營控制的電信網(wǎng)絡(luò)的準(zhǔn)入。《參考文件》列出了為保證鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的、透明、合理和非歧視管制環(huán)境,政府所應(yīng)采取措施的最低標(biāo)準(zhǔn)。按這種方式,該文件有助于保證原壟斷服務(wù)不會(huì)阻撓政府的改革。與《電信附件》不同,《參考文件》的法律地位表現(xiàn)為———當(dāng)基礎(chǔ)電信談判在1997年2月結(jié)束時(shí),69個(gè)作出承諾的WTO成員方中,63個(gè)成員方部分或者全部簽署了《參考文件》。后來又有5個(gè)成員方做出包括《參考文件》在內(nèi)的新近承諾;1997年2月以后加入WTO的所有國家已采用完全的《參考文件》。整體而言,與WTO一攬子承諾原則相一致,GATS體系中對(duì)于電信服務(wù)市場(chǎng)開放的諸項(xiàng)義務(wù)都具有強(qiáng)制約束力。唯一的例外是信息傳遞的安全、保密。但援引信息傳遞的安全和保密例外必須滿足下述條件,即相關(guān)措施的實(shí)施不構(gòu)成武斷的或不公正的歧視,亦不會(huì)構(gòu)成對(duì)服務(wù)貿(mào)易的變相限制。因此,在實(shí)施此類措施時(shí),相關(guān)成員必須平衡信息安全、保密與歧視和貿(mào)易限制之間的利害關(guān)系。如果其可以證明為了保證信息傳遞的安全和保密性,必須采取某種帶有歧視性的措施,則實(shí)施該措施便不是武斷的,從而便是合法的。美墨電信服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端案涉及了電信服務(wù)這一WTO服務(wù)貿(mào)易中的重要領(lǐng)域,它不僅涉及微觀層面美國和墨西哥兩國之間電信服務(wù)的貿(mào)易條件,更涉及到了宏觀層面一成員調(diào)整其引進(jìn)國外電信服務(wù)的許可、競(jìng)爭(zhēng)等方面的政策。本案專家組報(bào)告包括對(duì)GATS及其《電信附件》、《基礎(chǔ)電信協(xié)議》及其《參考文件》以及具體承諾表的諸多條款的詳盡解釋。這些解釋對(duì)我們理解相關(guān)條款的含義,特別是理解WTO在電信部門所特有的具有國際競(jìng)爭(zhēng)法性質(zhì)的規(guī)范以及貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,具有非常重要的啟示意義,此案的論述和結(jié)論對(duì)WTO成員制定電信管制的政策和法律,有著顯著的參考價(jià)值。

三、對(duì)我國電信服務(wù)貿(mào)易立法與實(shí)踐的啟示

(一)我國電信服務(wù)貿(mào)易實(shí)踐之現(xiàn)狀

就經(jīng)營情況而言,在國務(wù)院下發(fā)(1993)55號(hào)文件(要求加強(qiáng)電信管理,放開部分壟斷的電信服務(wù)項(xiàng)目)之前,在我國,電信服務(wù)業(yè)一直由郵電部門獨(dú)家壟斷經(jīng)營。原郵電部于1993年9月11日發(fā)文,正式對(duì)社會(huì)放開部分電信服務(wù)經(jīng)營項(xiàng)目,至此,我國電信服務(wù)才初步打破高度壟斷經(jīng)營的格局。但放開經(jīng)營的多數(shù)是增值電信服務(wù)或社會(huì)缺少的服務(wù)的項(xiàng)目,而電話、電報(bào)、電傳等基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)仍然被獨(dú)家壟斷,基礎(chǔ)電信壟斷并未真正打破。迄今為止,絕大多數(shù)電信運(yùn)營商還是國字號(hào)招牌,電信運(yùn)營商在國內(nèi)的經(jīng)營也是壟斷經(jīng)營。中國入世后,為了提高國內(nèi)電信運(yùn)營商的競(jìng)爭(zhēng)能力,打破電信運(yùn)營商壟斷經(jīng)營的局面,政府雖對(duì)電信運(yùn)營商進(jìn)行了多次拆分,但國內(nèi)電信運(yùn)營商壟斷局面并未真正打破,競(jìng)爭(zhēng)能力也沒有特別顯著的提高。[8]

(二)我國電信服務(wù)貿(mào)易立法之現(xiàn)狀

從法律淵源看,我國在電信方面的立法包括多種淵源,既包括全國人大常委會(huì)制定的法律規(guī)范、國務(wù)院制定的行政法規(guī),又包括信息產(chǎn)業(yè)部及其他部門制定的國務(wù)院部門規(guī)章、地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和地方人民政府制定的地方人民政府規(guī)章。至今,我國尚未有統(tǒng)一的《電信法》,2000年全國人大常委會(huì)通過的《全國人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》是迄今為止我國法律效力等級(jí)最高的調(diào)整電信及互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)問題的法律文件。其他相關(guān)規(guī)定散見于行政法規(guī)和信息產(chǎn)業(yè)部的部門規(guī)章中,④其中,《中華人民共和國電信條例》(以下簡(jiǎn)稱《電信條例》)和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)是目前我國調(diào)整電信關(guān)系和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)關(guān)系的最重要的法律文件?！峨娦艞l例》是目前我國唯一的一部專門調(diào)整電信關(guān)系的綜合性法律文件,共有七章,81條。除了總則、罰則和附則等必要的立法內(nèi)容外,在實(shí)體部分的相關(guān)章節(jié)中確立了我國電信行業(yè)監(jiān)管的經(jīng)營許可制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信資費(fèi)管理制度、電信資源有償使用制度、電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度、電信建設(shè)管理制度、電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)制度、電信安全保障制度、外商投資電信制度、電信違法制裁制度等十項(xiàng)管理制度?！峨娦艞l例》是對(duì)我國現(xiàn)階段電信改革實(shí)踐的總結(jié),同時(shí)也借鑒了國際上通行的做法,它貫徹了政企分開和公平、公正的原則;體現(xiàn)了保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)發(fā)展的原則;反映了當(dāng)代通信和信息技術(shù)進(jìn)步的要求;考慮了國際接軌,并具有一定的前瞻性?！掇k法》確立了分類管理制度、許可證制度、信息服務(wù)內(nèi)容限制制度、融資管理制度、統(tǒng)一和分散相結(jié)合的管理制度和違法制裁制度。但是,由于沒有統(tǒng)一的《電信法》,我國對(duì)電信服務(wù)的管制更多的是依靠行政法規(guī)、部門規(guī)章以及各地區(qū)相關(guān)部門和地方的法規(guī)。由于這些法規(guī)種類多,特別是地方性法規(guī)往往不透明、不公開,可以說,中國目前的電信服務(wù)的立法嚴(yán)重滯后,如果這種狀況短期內(nèi)不能得到改觀,必將影響到我國電信服務(wù)業(yè)的正常發(fā)展。

(三)我國在入世議定書中對(duì)電信服務(wù)的承諾

加入WTO,對(duì)我國電信業(yè)來說具有多方面的機(jī)遇,有利于我國引進(jìn)先進(jìn)國家的技術(shù)和經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)向現(xiàn)代化方向發(fā)展;有利于打破原有壟斷局面,使競(jìng)爭(zhēng)公平化,市場(chǎng)開放化。根據(jù)WTO關(guān)于基礎(chǔ)電信服務(wù)的法律制度,WTO成員對(duì)基礎(chǔ)電信服務(wù)所承擔(dān)的義務(wù),需要考慮其在GATS框架協(xié)定、《電信附件》、關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入和國民待遇的具體承諾表、附加承諾中所負(fù)的義務(wù)。我國在入世議定書中,對(duì)GATS所定義的國際服務(wù)貿(mào)易額度跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)這四種提供方式中,我國做出了不同的承諾。在商業(yè)存在的電信服務(wù)提供方式看,在增值電信服務(wù)和基礎(chǔ)電信的尋呼方面,入世2年后,我國就應(yīng)取消地域限制,但外資不得超過50%;在移動(dòng)話音和數(shù)據(jù)服務(wù)方面,我國自入世5年之后(即2006年12月11日),取消地域限制;在其他國內(nèi)業(yè)務(wù)和國際業(yè)務(wù)方面,我國應(yīng)在入世后6年內(nèi),即2007年12月11日之前取消地域限制,外資不得超過49%。此外,任何在中國境外的服務(wù)或服務(wù)提供者向中國境內(nèi)的消費(fèi)者以“跨境交付”的服務(wù)方式提供增值電信、基礎(chǔ)電信、移動(dòng)話音和數(shù)據(jù)、國內(nèi)業(yè)務(wù)和國際業(yè)務(wù)服務(wù)時(shí),必須通過中國電信主管部門批準(zhǔn)設(shè)立的進(jìn)出口局進(jìn)行。我國電信服務(wù)對(duì)以“境外消費(fèi)”方式進(jìn)行沒有市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,對(duì)以“自然人流動(dòng)”方式除“水平承諾”中規(guī)定的條件外,不作承諾。此外,中國電信主管機(jī)關(guān)將按照基礎(chǔ)電信協(xié)議的《參考文件》第5款的原則作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作。

(四)我國電信服務(wù)貿(mào)易立法與實(shí)踐的因應(yīng)之策

傳統(tǒng)理論認(rèn)為,貿(mào)易法律和政策與競(jìng)爭(zhēng)法律與政策之間存在著明確的界限。然而,隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,跨國企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為逐漸增多及其影響不斷增強(qiáng),貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)的界限開始模糊,在實(shí)踐中還存在著交叉和沖突。[9](p140)我國至今對(duì)電信服務(wù)市場(chǎng)保留著比較濃厚的行政性壟斷色彩,占有市場(chǎng)地位的電信供應(yīng)商所實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為,往往還有國家法律作為“后盾”。美墨電信服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端案的專家組意見向我們傳遞了一個(gè)重要觀點(diǎn),那就是某一項(xiàng)做法并不因其國內(nèi)法上有合法的根據(jù)而自然就在國際法上也合法。因?yàn)樵诿滥娦欧?wù)貿(mào)易爭(zhēng)端案中“統(tǒng)一清算費(fèi)率”和“按比例回饋”是按照墨西哥電信法律的要求實(shí)施了,但最終卻被專家組認(rèn)定違反了《參考文件》中的相關(guān)義務(wù)。我們?cè)诹⒎ǖ臅r(shí)候必須考慮到如何對(duì)國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。

電信服務(wù)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),為金融、保險(xiǎn)、證券、航運(yùn)、旅游、法律服務(wù)等諸多服務(wù)部門以及其他產(chǎn)業(yè)部門的快速發(fā)展提供了便捷的信息通道。隨著全球經(jīng)濟(jì)日趨一體化,對(duì)電信服務(wù)的要求更高,而電信技術(shù)革新,特別是信息收集、處理、傳輸及使用方面的創(chuàng)新,更是在世界經(jīng)濟(jì)整個(gè)過程中發(fā)揮著核心作用,更有效地促進(jìn)商品生產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的提供,便利國際貿(mào)易的進(jìn)行。電信技術(shù)的創(chuàng)新一定程度上增加了電信立法的難度,對(duì)立法工作提出了更高的要求。為了規(guī)范和發(fā)展我國對(duì)外電信服務(wù)貿(mào)易,電信方面的法律規(guī)范也要緊跟時(shí)代的步伐。筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下幾方面入手進(jìn)行相關(guān)改革:

⒈應(yīng)按GATS及其有關(guān)電信服務(wù)的附件的要求和中國電信改革開放的方向,加快制定和出臺(tái)有關(guān)的電信法律、法規(guī),建立健全完善的電信服務(wù)貿(mào)易方面的法律體系。有關(guān)電信服務(wù)管理部門和對(duì)外談判部門,應(yīng)深入研究世界貿(mào)易組織有關(guān)協(xié)議與條款,特別是本次基礎(chǔ)電信服務(wù)貿(mào)易談判的結(jié)果,對(duì)各國提出的電信服務(wù)貿(mào)易減讓表,各國電信服務(wù)政府措施及相互磋商的情況進(jìn)行分析,加以借鑒,制定適合我國國情的電信服務(wù)政府與貿(mào)易減讓清單。目前的首要任務(wù)就是要出臺(tái)《電信法》以取代當(dāng)前的《電信條例》。

⒉要利用GATS有關(guān)發(fā)展中國家參與服務(wù)貿(mào)易的原則和精神知道電信服務(wù)貿(mào)易的立法,通過立法加強(qiáng)我國對(duì)電信服務(wù)經(jīng)營者正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易利益的保護(hù)。要加強(qiáng)對(duì)世界貿(mào)易組織的各種例外條款的研究,比如應(yīng)注意電信服務(wù)與廣播電影電視分離,市場(chǎng)準(zhǔn)入指公共電信網(wǎng)而非專業(yè)網(wǎng)、國家安全保障等。熟悉WTO體制中對(duì)電信服務(wù)貿(mào)易的相關(guān)規(guī)定,熟悉GATS中的爭(zhēng)端解決方式。GATS雖然從法律條款到體制安排、從服務(wù)貿(mào)易的提供方式到部門的談判內(nèi)容,都力圖反映并精心維護(hù)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家成員的利益平衡,但是畢竟無法改變文本背后真實(shí)力量的對(duì)比。[10](p192-196)我國應(yīng)積極調(diào)整電信服務(wù)貿(mào)易政策,一方面充分利用GATS中的有關(guān)規(guī)定和我國在入世議定書中的承諾,盡可能給本國電信服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造最大的空間,提高本國電信服務(wù)供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)力,同時(shí)也要熟悉GATS的爭(zhēng)端解決方式,積極應(yīng)對(duì)有關(guān)的爭(zhēng)端。

⒊在法律的內(nèi)容上,可參考國際電信聯(lián)盟政策顧問組對(duì)各國立法的建議的內(nèi)容。國際電信聯(lián)盟的建議包括市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)構(gòu)的所有權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入的商業(yè)存在的條件及規(guī)章、成本合算與定價(jià)、機(jī)構(gòu)角色。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到《電信法》不可能解決電信活動(dòng)中的所有問題,它只能調(diào)整和規(guī)范那些基本的電信社會(huì)關(guān)系。在《電信法》出臺(tái)后,電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)等還需要根據(jù)實(shí)際的需要,制定相應(yīng)配套的規(guī)范政策。

⒋要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的電信服務(wù)貿(mào)易的管理體制。我國目前有中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國吉通等六家經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的全國性電信公司。市場(chǎng)主體多元化的競(jìng)爭(zhēng)格局,加快了發(fā)展,改善了服務(wù),但同時(shí)也對(duì)政府管理工作提出了新的、更高的要求。特別是隨著履行我國入世議定書中的承諾,我國電信市場(chǎng)還將逐步對(duì)外開放,電信市場(chǎng)的情況將更加復(fù)雜,政府對(duì)電信行業(yè)監(jiān)管的任務(wù)更加艱巨。而原有的以行政手段為主的管理方式和管理手段,已經(jīng)不再適用,必須盡快實(shí)現(xiàn)向依法治理的轉(zhuǎn)變,必須改變過去傳統(tǒng)的行政管理模式,把行政機(jī)關(guān)的宏觀管理與行業(yè)的自律管理結(jié)合起來,充分發(fā)揮市場(chǎng)在電信服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域中配置資源的基礎(chǔ)作用。要不斷按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,借鑒國際經(jīng)營,使新的體制在打破壟斷,鼓勵(lì)經(jīng)營,實(shí)現(xiàn)基于成本的定價(jià),規(guī)范用戶和服務(wù)商的利益,實(shí)現(xiàn)技術(shù)選擇個(gè)性化并不僅建立透明公正的調(diào)控方式等方面發(fā)揮更加重要的作用。[11](p111-128)

面臨日趨激烈的電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng),我國政府和有關(guān)電信服務(wù)企業(yè)還應(yīng)努力熟悉GATS下爭(zhēng)端解決機(jī)制,勇敢面對(duì)潛在的一些爭(zhēng)端,爭(zhēng)取使我國電信服務(wù)企業(yè)能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)得一席之地并獲得長(zhǎng)足的發(fā)展。