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一、政府采購(gòu)法律制度亟待建立

政府采購(gòu)是當(dāng)今世界各國(guó)政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，它是指各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，為了開展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場(chǎng)上購(gòu)買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，人們對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入，使在國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國(guó)政府采購(gòu)，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。近幾年來(lái)，隨著人們認(rèn)識(shí)的提高，在一些地方和部門開始制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)行為，確實(shí)解決了一些問(wèn)題。但由于政出多門，沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的論證和科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，條塊分割情況十分嚴(yán)重，政府采購(gòu)仍處于較混亂的狀態(tài)。因此，有必要建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律制度。

(一)建立政府采購(gòu)法律制度是規(guī)范政府采購(gòu)行為的需要

在我國(guó)不同地區(qū)和部門頒布的政府采購(gòu)法律文件中，對(duì)政府采購(gòu)的界定、政府采購(gòu)主體、政府采購(gòu)包括的內(nèi)容、管理政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。如對(duì)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，財(cái)政部規(guī)定:“財(cái)政部負(fù)責(zé)全國(guó)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作”。北京市規(guī)定:“市財(cái)政局負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作的管理、監(jiān)督和指導(dǎo)，市財(cái)政局所屬北京市政府采購(gòu)辦公室負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的日常事務(wù)性工作”。上海市規(guī)定:“上海市政府采購(gòu)委員會(huì)是本市政府采購(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購(gòu)政策、審議政府采購(gòu)目錄、協(xié)調(diào)政府采購(gòu)的日常管理工作。采購(gòu)委員會(huì)設(shè)立政府采購(gòu)管理辦公室。政府采購(gòu)管理辦公室設(shè)在市財(cái)政局，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的日常工作。”在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購(gòu)上的不規(guī)范。建立政府采購(gòu)法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購(gòu)行為。

(二)建立政府采購(gòu)法律制度是有效利用財(cái)政資金的需要

由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購(gòu)法律制度，各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價(jià)高，采購(gòu)方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。據(jù)有關(guān)專家對(duì)政府采購(gòu)試點(diǎn)地區(qū)招標(biāo)采購(gòu)的情況分析，節(jié)約率普遍在10%-15%以上，部分項(xiàng)目達(dá)到30%-50%。對(duì)于滾存赤字已達(dá)千億元的我國(guó)財(cái)政來(lái)說(shuō)，實(shí)行政府采購(gòu)無(wú)疑是一項(xiàng)利國(guó)利民的改革，但是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，很難達(dá)到上述效果。盡管在一些地方和部門已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

(三)建立政府采購(gòu)法律制度是有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的需要

在日常工作中，不僅每一級(jí)政府都會(huì)參與物資和勞務(wù)的采購(gòu)，而且數(shù)量可觀，金額巨大。但許多官員或一般公眾對(duì)采購(gòu)程序卻知之甚少，這就給采購(gòu)人員使用種種方式來(lái)操縱結(jié)果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購(gòu)者購(gòu)買質(zhì)低價(jià)高的商品，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。建立政府采購(gòu)法律制度，規(guī)范政府采購(gòu)行為，增強(qiáng)政府采購(gòu)的公開、公平和公正性，使政府采購(gòu)過(guò)程處于公眾的監(jiān)督之下。同時(shí)，在政府采購(gòu)立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款，可以對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行有效防治，從而促進(jìn)政府采購(gòu)過(guò)程的廉潔。

二、政府采購(gòu)法律制度的基本原則

(一)堅(jiān)持“三公”原則

“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國(guó)管理公共支出的一個(gè)共同原則，因?yàn)檎少?gòu)合同是采購(gòu)機(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買賣合同，在采購(gòu)中必須對(duì)納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此，要求政府采購(gòu)依據(jù)的法律、政策、采購(gòu)項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評(píng)價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對(duì)社會(huì)公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。公平原則是指所有參加競(jìng)爭(zhēng)的投標(biāo)商都能獲得平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)并受到同等待遇。也就是說(shuō)，對(duì)所有參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供商等，應(yīng)一視同仁，不得采取歧視性的政策，但為發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)國(guó)內(nèi)就業(yè)而歧視外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者的情況除外。因?yàn)橹挥性诠降幕A(chǔ)上才能發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)的作用，才能保證提供物美價(jià)廉的商品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公正原則是指評(píng)標(biāo)過(guò)程中應(yīng)客觀公正，防止權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，以真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在政府支出管理中的重要作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。

(二)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性原則

世界各國(guó)都將競(jìng)爭(zhēng)性原則作為政府采購(gòu)法律制度的一項(xiàng)重要原則。政府采購(gòu)的目標(biāo)主要是通過(guò)促進(jìn)供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供商之間最大程度的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，通過(guò)賣方之間的競(jìng)爭(zhēng)，一方面可以促使投標(biāo)人提供更好的商品、服務(wù)和技術(shù)等，并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報(bào)價(jià)，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高;另一方面可以形成政府采購(gòu)的買方市場(chǎng)，從而使用戶能以較低價(jià)格采購(gòu)到質(zhì)量較高的商品，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)高效率的目標(biāo)。

(三)堅(jiān)持效率原則

效率原則也是各國(guó)常見(jiàn)的采購(gòu)原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購(gòu)過(guò)程中，能大幅度的節(jié)約開支，強(qiáng)化預(yù)算約束，有效提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。管理效率原則要求政府經(jīng)常公布招標(biāo)信息，減少中間環(huán)節(jié)，及時(shí)購(gòu)買物美價(jià)廉的商品和勞務(wù)，使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，規(guī)范支出管理，提高支出效能。

(四)堅(jiān)持合理保護(hù)民族工業(yè)原則對(duì)本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的適度放開并有效保護(hù)是國(guó)際通行的做法。目前為止，只有參加了世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》的成員國(guó)，才按照協(xié)議的要求開放國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)，大多數(shù)國(guó)家還只是在本國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以保護(hù)民族工業(yè)。如美國(guó)政府采購(gòu)制度的一項(xiàng)重要原則就是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先原則，日本和其它國(guó)家對(duì)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)都采取了不同程度的限制措施。作為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)更應(yīng)該通過(guò)法律手段，有效地保護(hù)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，適當(dāng)限制外國(guó)產(chǎn)品的數(shù)量(尤其是電子、汽車等幼稚產(chǎn)品)，以促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展。

三、政府采購(gòu)需要建立統(tǒng)一的法律制度

政府采購(gòu)法律制度是政府采購(gòu)制度的法律體現(xiàn)和重要依托，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行法制化管理是對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行有效管理的主要方式。隨著國(guó)際貿(mào)易一體化的發(fā)展，一些國(guó)家和區(qū)域組織已經(jīng)制定了一系列政府采購(gòu)規(guī)則，如世界貿(mào)易組織制定的《政府采購(gòu)協(xié)議》、歐盟制定的《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購(gòu)的示范法》、世界銀行實(shí)施的《國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)貸款采購(gòu)指南》等。我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不足，直到20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，有些地方和部門才開始規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，但至今沒(méi)有全國(guó)性的、統(tǒng)一的、專門的政府采購(gòu)法律法規(guī)。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的政府采購(gòu)實(shí)務(wù)中，采購(gòu)部門都是根據(jù)不同的采購(gòu)行為，適用不同行政部門的規(guī)章、辦法、規(guī)定和條例等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和深入發(fā)展，政府采購(gòu)活動(dòng)急需進(jìn)一步規(guī)范，要求健全政府采購(gòu)的統(tǒng)一法律制度。

首先，政府采購(gòu)基本法是政府采購(gòu)法律制度中最重要的內(nèi)容，是政府采購(gòu)的最主要依據(jù)。具體內(nèi)容應(yīng)包括:總則、采購(gòu)方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。總則部分應(yīng)明確規(guī)定本法的宗旨、適用范圍、政府采購(gòu)的基本原則、政府采購(gòu)的主要管理部門及其職責(zé)。采購(gòu)方式及程序部分應(yīng)規(guī)定采購(gòu)的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式，因?yàn)檫@種方式能夠充分體現(xiàn)公開、公平、公正原則，招標(biāo)投標(biāo)是一種有組織的、公開的、規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)。監(jiān)督部分應(yīng)規(guī)定質(zhì)疑和投訴，主要內(nèi)容是作為公眾、檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)從業(yè)人員資格、采購(gòu)管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范等提出質(zhì)疑和投訴，以充分體現(xiàn)公開原則，節(jié)約財(cái)政資金。履約部分主要規(guī)定采購(gòu)人員代表政府和投標(biāo)人訂立合同后，簽約雙方應(yīng)如何履行合同，履行的原則、規(guī)則等。糾紛的解決主要是規(guī)定在履約過(guò)程中發(fā)生糾紛后，是訴訟還是仲裁解決，或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或?qū)?。法律?zé)任部分既應(yīng)包括招標(biāo)投標(biāo)中的法律責(zé)任，又應(yīng)該包括履約過(guò)程中的法律責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定招標(biāo)方的責(zé)任，又應(yīng)規(guī)定投標(biāo)方的責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定單位的責(zé)任，又應(yīng)規(guī)定直接責(zé)任人員和負(fù)直接責(zé)任的主管人員的責(zé)任。

其次，政府采購(gòu)法律制度是一個(gè)完整的體系，即除了政府采購(gòu)基本法外，還應(yīng)有與之相配套的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、有關(guān)政府采購(gòu)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。

招標(biāo)投標(biāo)是政府采購(gòu)中最富有競(jìng)爭(zhēng)的一種采購(gòu)方式，能給采購(gòu)者帶來(lái)價(jià)格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù)，有利于節(jié)約國(guó)有資金，提高采購(gòu)質(zhì)量?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實(shí)施，這部法律是我國(guó)第一部關(guān)于政府采購(gòu)方面的專門法律，特別是從事政府采購(gòu)的主要方式有了法律依據(jù)，是政府采購(gòu)法律體系中不可缺少的配套法律。

合同是政府采購(gòu)的法律形式，合同法也就成為政府采購(gòu)法律體系中非常重要的組成部分。但是政府采購(gòu)的訂立過(guò)程與一般合同的訂立過(guò)程不同，它不像一般合同那樣完全是雙方當(dāng)事人自由意思的表示，而是一個(gè)完全公開的過(guò)程，受公眾及有關(guān)部門監(jiān)督檢察的過(guò)程，也是一個(gè)招標(biāo)投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程。因此《中華人民共和國(guó)合同法》作為政府采購(gòu)法律體系的組成部分，應(yīng)是政府采購(gòu)基本法的補(bǔ)充，當(dāng)政府采購(gòu)基本法沒(méi)有規(guī)定時(shí)，適用合同法的規(guī)定。

產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購(gòu)質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量過(guò)硬，被采購(gòu)服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘，被采購(gòu)方信譽(yù)可靠，才能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)、高效目標(biāo)，才能達(dá)到節(jié)約財(cái)政開支，合理利用財(cái)政資金的目的。因此，產(chǎn)品質(zhì)量法也應(yīng)是政府采購(gòu)法律體系的一個(gè)重要組成部分。

反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中有關(guān)“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)管者的商品”，“經(jīng)營(yíng)者不得采用財(cái)物或其它手段進(jìn)行賄賂以銷售或購(gòu)買商品”等規(guī)定，其目的是為了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。而政府采購(gòu)的目的就是通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法也是政府采購(gòu)法律體系的重要組成部分。

其它部門法律比如國(guó)際貿(mào)易法、國(guó)際稅法、公司法、行政法、刑法等法規(guī)中與政府采購(gòu)有關(guān)的規(guī)定，都應(yīng)屬于政府采購(gòu)法律體系的構(gòu)成內(nèi)容。此外，國(guó)務(wù)院各部門、地方人大和政府也可根據(jù)政府采購(gòu)基本法的規(guī)定，結(jié)合本部門、地區(qū)的實(shí)際情況，制定政府采購(gòu)的部門規(guī)章和地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，共同構(gòu)成我國(guó)完整的統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律體系。