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摘要

長期以來，我國理論界和財政實際工作部門都把主要精力放在如何提高財政收入上，而對財政支出效益尤其是縣級政府資金使用效率的研究不夠。但事實上，當前縣級財政困難雖然表現(xiàn)為縣級財政收入不足，其根源之一卻在于縣級財政支出效益的低下。因此要緩解縣級財政困難，就必須解決縣級財政支出過程中存在的各種問題，努力提高縣級政府資金使用效率。

本文分五章對縣級政府資金使用效率及支出效益加以研究。第一章論述了縣級政府資金使用效率的一般理論知識，簡述了縣級政府的財政及財政職能、縣域公共產(chǎn)品，同時概述了政府資金的來源、政府資金的用途等；第二章對我國縣級政府資金使用的現(xiàn)狀和存在的問題進行了分析；第三章探討了我國縣級政府資金使用效率低下的原因；第四章簡略的提出了政府資金使用效率的評價標準；第五章文章針對我國縣級財政支出存在的一些問題及我國縣級政府使用效率低下的原因，提出了一些提高我國政府資金使用效率的對策和建議：即按照公共財政要求，合理界定和規(guī)范政府資金使用范圍、調整和優(yōu)化縣級政府資金支出結構、加快各項支出預算管理體制改革、推行政府采購制度等方面入手來改善政府資金支出，提高政府資金使用效率。

關鍵詞政府資金使用效率財政支出

Abstract:Foralongtime,ourtheoristsandfinancialsectorhaveconcentrateditsenergiesonpracticalwaystoenhancerevenue,andexpenditure-particularlyontheuseoffundsatthecountygovernmentefficiencystudyenough.Infact,althoughtheperformanceforthecurrentfinancialdifficultiesatthecountylevelrevenueshortage,anditsrootcauseisthatoneofthelower-levelexpenditure.Therefore,inordertoalleviatethefinancialdifficultiesatthecountylevel,wemustaddressthecountyfinanceexpenditureprocessproblems,andstrivetoimproveefficiencyintheuseofgovernmentfundsatthecountylevel.

Thefollowingpartofthesub-countylevelefficiencyintheuseofgovernmentfundstostudy.Firstlydiscussedatthegeneralefficiencyintheuseofgovernmentfundstheoreticalknowledge,outlinedatthefinancialandtreasuryfunctions,countypublicgoods;Atthesametimegovernmentfundingoutlinedthesources,theuseofgovernmentfunds;Secondly,theuseoffundstoourcountygovernmentandthestatusofproblemsanalyzed.Thenexploreourcountygovernmentinefficientuseoffundsreasons;Finally,thearticleonmycountyfinanceexpendituresproblemsandinefficientuseofourcountygovernmentreasons,anumberofgovernmentfundstoimproveourefficiencyintheuseoftheresponsesandrecommendations:thatthepublicfinances,defineandregulateareasonableuseofgovernmentfunds,capitalexpendituresatthecountygovernmenttoadjustandoptimizethestructure,acceleratetheexpenditurebudgetmanagementsystem,implementinggovernmentprocurementsysteminabidtoimprovethec

apitalexpendituretoimproveefficiencyintheuseofgovernmentfunds.

Keywords:governmentfunds；useefficiency；financialexpenditure

第一章緒論

本章從研究的背景、研究的目的與意義、國內外研究狀況與存在的問題以及本文的研究方法等四個方面分別進行闡述。

1.1研究的背景

當前我國各級地方政府都面臨著一定的財政困難，這也是改革開放20多年來，我國的理論界和財政實際工作部門一直關注著的。但長期以來，關于緩解財政困難的討論主要集中在怎樣增加財政收入上，例如20世紀90年代以來，這種討論主要集中于如何提高“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全部財政收入的比重。但是我們必須注意到，當前地方財政困難雖然表現(xiàn)為地方財政收入從而地方財政支出總量不足，但究其深層次原因，這種困難卻與地方政府資金使用效率的低下密切相關。首先，政府資金使用效率的低下直接影響地方財政收入。由于我國過去甚至目前都沒有充分重視地方財政支出效益，地方財政預算的編制和預算的執(zhí)行均存在著不少問題，因而地方財政支出容易出現(xiàn)這樣那樣的問題，造成地方財政支出項目的可行性降低，或者即使當初項目論證現(xiàn)實可行，但由于支出過程的低效運行，也會造成地方財政支出經(jīng)濟效益低下，地方國有企業(yè)效益較低，地方稅收減少，直接影響地方財政收入。其次，政府資金社會效益也會間接地影響地方財政收入。地方政府資金的社會效益主要表現(xiàn)為一定數(shù)量和質量的公共產(chǎn)品和服務，地方公共產(chǎn)品表現(xiàn)為區(qū)域性的城市建設、環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療保健、橋梁等基礎設施的建設，公共服務表現(xiàn)為地方政府通過各級政府機構、各職能部門提供的服務。而由于地方政府資金使用效率的低下，地方政府提供的這種公共產(chǎn)品和勞務無論是數(shù)量還是質量都不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，影響了地區(qū)經(jīng)濟的運行環(huán)境，從而間接地影響整個社會的經(jīng)濟效益，影響地方財源建和地方財政收入的增長。地方財政資金使用效率影響了地方財政收入的增長，而地方財政收入總量又會從地方政府資金使用規(guī)模、結構等方面影響地方財政的規(guī)模效益、結構效益等。由于地方政府資金使用效率與地方財政收入密切相關，而理論界和財政實際工作部門過去又把主要精力放在研究如何增加財政收入上，因此本文試圖通過對縣級政府資金使用效率的研究，引起人們對地方政府資金使用效率的重視，更希望本文能為緩解當前地方財政困難盡些微薄之力。

1.2研究目的及其意義

德國柏林大學財政經(jīng)濟學者瓦格納于1882年提出的“公共支出不斷增長法則”認為：一國政府的財政支出與經(jīng)濟增長之間存在著正相關的函數(shù)，即隨著國家職能的不斷擴大和經(jīng)濟的增長，公共支出應不斷增加。要滿足行使國家職能的需要，有兩條實現(xiàn)途徑:增收或者增效。增收，主要是增加稅收或發(fā)行國債；增效，即提高財政支出效益。增加收入涉及到宏觀經(jīng)濟的各個方面，出臺增加財政收入的政策要受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境和社會、政治環(huán)境制約，相對較為困難。而提高財政資金使用效率及支出效益，則相對現(xiàn)實，因此提高財政支出效益是滿足日益增長的財政資金需求，改善財政運行狀祝，保障國家職能行使的必然選擇之一。研究我國縣級政府資金使用效率，對改善我國地方政府財政現(xiàn)狀，改善政府運作效率有著十分重要的意義；財政職能的加強也要求提高財政資金使用效率。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立，財政職能發(fā)生了重大變化，僅僅停留在?！俺燥垺保呀?jīng)難以滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府對財政提出了更高的要求：在確保公共支出需要的基礎上，一是要求財政加強宏觀調控能力，運用各種財政政策，保障國民經(jīng)濟快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展；二是要求財政強化調節(jié)社會分配的能力，努力實現(xiàn)分配領域的公平與效率。加強對財政支出的效益評價，整體提高財政支出效益水平，對財政部門做出正確決策、合理調整財政支出結構，實現(xiàn)政府目標與職能提供了依據(jù)和手段。財政管理改革的深入凸顯了關注效益的重要性。2000年以來，我國各級財政普遍開始了部門預算改革。在許多地方，部門預算已全面推開，財政資金分配的約束與控制機制己初步形成。部門預算的推行，一方面使財政部門與預算單位的理財觀念發(fā)生轉變，更加重視預算的作用；另一方面由于部門預算在一定程度上更加透明、公平，財政部門與預算單位在分配環(huán)節(jié)上的博弈行為減少，注意力開始轉移到關注資金的效益。預算逐步規(guī)范，為注重效益打下了現(xiàn)實基礎，同時，部門預算細化、早編的要求也為效益考評創(chuàng)造了技術條件。財政支出預算越細，越利于在預算編制時建立效益考評的目標;而預算編制時間提前，也為建立效益考核體系提供了非常寶貴的時間。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，目前我國正在進行的國庫集中支付制度改革，也使財政支出績效考評成為預算執(zhí)行中不可或缺的一環(huán)。在支出實際發(fā)生并向財政部門結報后列報財政支出是國庫集中支付的主要內容之一，如果不對支出項目績效進行評價，勢必無法了解支出項目是否實施完成，如果不能確知項目是否實施完成，就無法準確預測項目結余資金，從而無法

實現(xiàn)國庫集中支付制度節(jié)約財政資金的重要目標。提高財政支出效益，實施財政支出效益考評，對提高財政管理水平，促進預算單位加強財政資金管理，嚴格執(zhí)行財經(jīng)法紀也有重要意義。通過對財政資金使用效率的關注，會反過來影響財政部門的運行方式，改變財政支出分配過程中的“人情”、“人為”因素，更好控制和監(jiān)管財政資金。同樣，通過對政府資金使用效率的關注，預算單位會更加注重預算編制的科學性、合理性，也會更加重視財政資金的合理、適當使用，減少預算單位騙取、移用財政資金等違反財經(jīng)法紀的情況。多年來，許多國家包括發(fā)達國家，一直都非常關注政府的運作效率，即政府機構所花費的資源與產(chǎn)出之間的關系。但真正開始研究財政資金使用效率，研究財政支出績效考評制度的時間并不長。在這個時機對我國政府資金使用效率問題進行研究，既有探索適合自己道路的現(xiàn)實需求，又有可供借鑒的國際經(jīng)驗，是必要而及時的。

1.3國內外研究情況及存在的問題

對政府資金使用效率相關研究成果現(xiàn)從國外和國內兩個角度進行歸納。

1.3.1國外關于財政支出資金使用效率的研究

目前國外系統(tǒng)研究政府資金使用效率的文獻不多。西方經(jīng)濟學者研究的重點集中在政府財政支出規(guī)模與經(jīng)濟增長之間的關系，如亞當•斯密認為應當制定最低限度的預算規(guī)模，制定向公共部門提供資財、服務內容與民間部門與向公共部門提供資源的比例。亞當•斯密把資本主義的自由看成是經(jīng)濟發(fā)展的動力，主張限制公共部門的規(guī)模。阿道夫•瓦格納(A.Wagner)在研究財政規(guī)模問題上所取得的一個眾所周知的成就就是被后人概括的著名的瓦格納定律，即認為隨著經(jīng)濟及文化的發(fā)展、人均收入的提高，一個國家政府的財政支出相對規(guī)模具有不斷擴大的趨勢。皮考克(A.T.Peacock)與威斯曼(J.Wiseman)在瓦格納分析的基礎上，提出了“財政支出階梯型漸進增長理論”，提出了導致公共支出增長的內在因素與外在因素，并認為，外在因素是說明公共支出增長超過GDP增長速度的主要原因。馬斯格雷夫(R.A.Musgrave)和羅斯托(WWRostow)則用經(jīng)濟發(fā)展階段論來解釋公共支出增長的原因，即“財政支出增長的發(fā)展模型”。他們認為，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較高的比重，公共部門為經(jīng)濟發(fā)展提供社會基礎設施，如道路、運輸系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)、法律與秩序、健康與教育以及其他用于人力資本的投資等。這些投資，對于處于經(jīng)濟與社會發(fā)展早期階段的國家進入“起飛”，以至進入發(fā)展的中期階段是必不可少的。但在發(fā)展的中期，政府投資占GDP的比重會趨于下降。一旦經(jīng)濟達到成熟階段，公共支出將從基礎設施支出轉向不斷增加的對教育、保健與福利服務的支出，且這方面的支出增長將大大超過其他方面支出的增長，也會快于GDP的增長速度。凱恩斯從國民經(jīng)濟活動與整個國民經(jīng)濟的關系出發(fā)，認為合理的財政支出規(guī)模應該是整個國民經(jīng)濟中總需求與總供給的平衡。薩謬爾森從福利經(jīng)濟學出發(fā)，從定量的角度給出了公共產(chǎn)品供給的最優(yōu)標準，實際上也就是財政效績的最優(yōu)標準。從國外看，美國的財政支出后評價工作，主要集中于對某一公共投資項目的后評價主要包括立項決策評價經(jīng)濟效益評價、項目影響評價以及項目的持續(xù)性作用評價；英國財政支出評價主要集中于對公共部門的效績考核和公共支出項目的經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價，評價方法可以概括為“因素量化法”，即在充分考慮項目有關量化指標的基礎上，將與項目相關的一些非計量因素進行量化，按其影響和重要程度進行排列，與有關標準進行比較，進而得出綜合評價結論。德國財政支出效績評價隨著財政支出項

目的規(guī)模、性質以及評價基本目標等的不同而有所不同，一般結合貨幣和非貨幣因素、靜態(tài)與動態(tài)情況，采用比較法、跟蹤調查法和系統(tǒng)分析法對財政支出進行評價。澳大利亞對財政支出評價的特點是，明確支出目標，根據(jù)目標確定產(chǎn)出與實施項目，根據(jù)執(zhí)行報告與目標和產(chǎn)出對比，評價支出的效績。

近年政府資金使用效率高低已成為全社會關注的熱點，世界銀行歐亞地區(qū)辦公室減困和經(jīng)濟管理部公共部門管理專家HanPolackova將目光投注于政府部門的資金使用效率，研究其對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響。在其著作中比較全面介紹了政府資金使用效率對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，文章特色在于運用會計理論的概念—或有來定義政府部門的資金使用效率，并分析了其對地方經(jīng)濟的影響，提出提高資金使用效率的系統(tǒng)性措施。羅馬尼亞經(jīng)濟學院MoisaAltar也對轉型經(jīng)濟的政府資金使用作了一定的分析。

1.3.2國內關于政府資金使用效率的研究

財政資金使用效率是個比較重要且復雜的問題，國外的研究成果集中于中央政府的財政資金使用，集中于制度以及提高資金使用效率的系統(tǒng)性措施方面。這些研究雖有很大的借鑒作用，但畢竟不能充分了解中國的國情，不能對中國經(jīng)濟風險的控制和管理以及經(jīng)濟體制改革的難度做出正確估計，況且中國財政資金使用效率低下比較集中的可以說是下級政府，尤其是基層財政問題層出不窮，這是世界經(jīng)濟學家無法解決的。

從國內看，政府資金使用效率的研究大體可分為理論與實踐兩條線，總體來看國內學者對政府資金使用效率研究總體來看宏觀多而微觀不足，實踐研究多而理論研究不足。理論研究有以下代表：何振一教授在他1984年出版的專著《理論財政學》中曾提到財政的“分配效果”和“使用效果”的概念，隨后出版了《財政效率論》和《公共支出論》一書，比較系統(tǒng)地對財政效率的內涵作了分析，對財政效率的具體表現(xiàn)形式規(guī)模效率、配置效率和使用效率作了理論上的探討，提出了衡量財政規(guī)模效率和配置效率的非常抽象的標準“外在合比例限量”和“內在合比例限量”；姜美娟在《政府采購資金使用效率評價》載《中國政府采購》2004年第10期中就提出了評價政府采購資金使用效率的標準有三個方面：①品性的標準；②質的標準；③量的標準；張中華定性地分析了影響我國財政投資效率的因素以及提高財政投資效率的對策。黃彥探討了模擬市場機制提高財政支出效率的問題。侯榮華和康學軍將財政支出效益分為財政支出總量效益和財政支出結構效益。對于財政支出總效益是通過建立橫截面和時序生產(chǎn)函數(shù)模型，分析制約財政支出合理規(guī)模的因素；對于財政支出結構效益采用彈性分析以及建立時序生產(chǎn)函數(shù)的方法，衡量不同時期財政支出結構對經(jīng)濟增長的總體貢獻。張金隆等以輔助財政支農(nóng)支出效益評價為出發(fā)點提出了集成式?jīng)Q策支持系統(tǒng)的概念，并就集成式財政支農(nóng)支出效益評價決策支持系統(tǒng)進行系統(tǒng)研究。實踐上看，中央以財政部統(tǒng)計評價司為代表，用功能系數(shù)法、綜合分析判斷和問卷調查計分法等對大學、自然生態(tài)區(qū)保護等項目的效益評價進行了試點研究。地方以湖北省恩施州、福建省為代表，前者以成本——效益分析法為基礎，結合經(jīng)濟分析預測的相關方法對支農(nóng)、衛(wèi)生支出等項目的效益進行了定性與定量的評價；后者采用多元因子統(tǒng)計方法進行因子分析運算，通過對評價指標的降維處理、消除指標間多重相關并賦予評價指標客觀賦權數(shù)值，分析和評價各地市的綜合財政效績水平。我國學者在財政效率領域取得的研究成果無疑豐富和完善了財政學理論，

但是，從一定角度看，這些理論研究成果大多在問題的概念層面上，以及實踐應用方法的引入層面上進行分析。如“外在合比例限量”和“內在合比例限量”這兩個概念是文獻的核心觀點，所謂“外在合比例限量”就是指“制約財政規(guī)模的客觀限量”，也就是“財政可支配的資源總量占整個社會資源的比例”；而“內在合比例限量”是指政府各部門“客觀要求的內在合比例結構’，但是作者并沒有說明如何去得到這兩個判斷財政的規(guī)模效率和財政配置效率的量化標準。同時，基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡模型、影子價格系數(shù)及基于哲理數(shù)學的評價理念和方法等的研究還處于理論探討之中，尚無法用于實踐應用。

然而國內學者對于基層財政問題研究的較少，學術成果之大成主要集中于財政部財政科學研究所所長賈康和財政部財政科學研究副所所長白景明上，他們通過一系列的實證研究認為發(fā)生的縣鄉(xiāng)財政困難，是社會轉型中制度轉型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財上的反映?？h鄉(xiāng)財政困難的財政體制性誘因有二點:財權劃分模式與事權劃分模式不對應；過多的政府級次降低了分稅制收入劃分的可行性；財政支出標準決策權過度集中與規(guī)則紊亂并存。他們研究的基本判斷是:中國地方財政困難主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度創(chuàng)新。他們認為制度創(chuàng)新需要從三個方面入手:減少政府層級和財政層級；按照“一級財權、一級事權、一級產(chǎn)權、一級舉債權”的原則完善分稅制為基礎的分級則政；從則政外部完善諸如土地使用權流轉、資金融通、人口流動等相關配套制度的改革。（見《縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新》載《經(jīng)濟研究》2002年第2期；《地方財政問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2004年版；《轉軌中的財政制度變革》遠東出版社2000年版。

1.4本文研究的方法

本文主要采用定性分析和定量分析相結合的研究方法。在定性分析中，采用由淺入深，逐步遞進的分析方法;在定量的分析中，采用遞階分析法，拉開檔次法等客觀、透明的綜合評價方法。在文獻綜述中，采用了歸納、總結的方法，將目前關于縣級政府支出及對其評價研究的文獻從幾個方面來概括其研究動態(tài).在政府資金使用效率評價指標體系的確定中，采用了平衡計分卡方法定性地分析了公共支出效績的性質及其特點，從而確定縣級政府資金支出效績評價指標體系。在評價地方財政支出效績中，運用了從實踐到理論升華的方法，將遞階分析法、拉開檔次法運用到縣級政府資金使用效績評價中，并總結出了在縣級政府資金使用效益評價中運用這兩種方法的要點。

第二章縣級財政的基本理論解析

縣級財政是實現(xiàn)縣職能所進行的各種財政收入和分配活動的總稱?？h級財政是國家財政的有機組成部分之一。從收入和分配的角度來看，縣級財政可包括縣級財政收入和縣級財政支出?？h級政府的財政職能在于對縣域資源的合理配置上，即提供縣域公共產(chǎn)品或公共服務。政府資金來源于縣級各種財政收入，政府資金的支出是縣級財政支出的重要部分。

2.1縣級財政收入

縣級財政收入是縣級政府履行其職能的物質保障，收入的規(guī)模直接決定了縣級財政支出及政府活動的范圍，從而對縣域經(jīng)濟增長和社會發(fā)展有著重要影響?？h級財政收入的構成：主要由縣級財政一般預算收入、縣級基金預算收入和縣級預算外收入三部分構成。縣級財政資金在保證縣級政府行使職能方面發(fā)揮著重要的作用。一縣級財政一般預算收入，主要包括工商稅類收入、農(nóng)牧業(yè)稅及耕地占用稅類收入、所得稅類收入、地方其他各稅收入等；二縣級基金預算收入，主要包括電力建設基金、養(yǎng)路費、公路建設基金等地方財政稅費附加；三縣級預算外收入,主要包括行政事業(yè)性收費和基金收入、主管部門管理費收入、其他收入。

2.2縣級財政支出

縣級財政支出，是縣級政府在縣域政府內提供公共產(chǎn)品和服務的一種具體形式，其目的在于滿足縣域居民對地方公共產(chǎn)品的需求，促進縣域經(jīng)濟增長和社會的全面、健康發(fā)展。

從總體上講，縣級財政支出包括縣級財政一般預算支出、縣級基金預算支出和縣級預算外支出三部分構成。一縣級財政一般預算支出，它是縣級財政支出的核心內容。主要包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、教育事業(yè)費、行政管理支出費、公檢法司支出等；二縣級基金預算支出，包括電力建設基金支出、養(yǎng)路費支出、公路建設基金支出等；三縣級預算外支出，包括工資性支出、公務費支出、設備購置費支出等。

2.3縣級財政職能

財政職能是指政府活動對經(jīng)濟的各個方面所產(chǎn)生的影響和變化，它是政府活動所固有的經(jīng)濟功能，通常表現(xiàn)為政府應當干什么和能干什么。縣級財政作為縣級政府的收支活動的主體，是財政體系的有效組成部分，其職能也是從財政一般職能中派生出來的。通常，我們把社會主義市場經(jīng)濟條件下財政的職能概括為資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展三個方面。

資源配置職能，收入分配職能，經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的三大職能，在單一政府的情況下只能有由惟一的政府行使。但是只一個多級政府體制中，財政資源配置職能則由中央政府和地方政府共同行使，其中以地方政府為主；收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展這兩個職能主要由中央政府承擔，地方財政在這兩個職能上的作用不大，或者不應該在這兩個方面起作用。也就是說，在市場經(jīng)濟條件下，縣級政府的主要職能在于對縣域資源的合理配置上，即提供縣域公共產(chǎn)品或公共服務。

2.4縣域公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品（publicgoods）盡管目前學術著作中存在多種不同的譯法，諸如“公共物品”、“公共品”、“公用品”、“公益品”、“公供品”等，但都把公共產(chǎn)品的非競爭性和非排它性屬性作為劃分公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的標準。按照保羅•A•薩繆爾森的定義，公共產(chǎn)品是指“那種不論個人是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的物品”。而私人物品(privategoods)恰恰相反，是那些“可以分割、可以供不同人消費，并且對他人沒有外部收益或成本的物品”。從物理特征看，公共產(chǎn)品可以是有形產(chǎn)品，也可能是無形產(chǎn)品。比如制度安排、產(chǎn)權保護、法治秩序、公共服務項目以及公共生活環(huán)境條件等。

按照功能和特征的差異，我們將縣域公共產(chǎn)品做如下的分類：

（1）基礎設施。這主要包括縣城道路、交通、電力、電信、自來水、下水道、路燈、管道煤氣、港口、車站等。從經(jīng)濟學的意義上講，基礎設施是一個包含著很多內容和活動的術語，它在生產(chǎn)技術上貫穿著規(guī)模經(jīng)濟的特點，即基礎設施的單位生產(chǎn)成本隨著產(chǎn)出的增加而大幅度地下降。由此，也就很容易導致自然壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得單一或個別生產(chǎn)者有可能成為所謂“最有效的經(jīng)營者”。而且，從整個生產(chǎn)過程來看，基礎設施為整個生產(chǎn)過程提供“共同生產(chǎn)條件”，它具有共用性。

（2）社會服務。主要有縣城基礎教育（如九年義務教育）、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與社會權利，氣象預報、消防、公園等。這一類型的公共產(chǎn)品，具有較為明顯的社會公益性和半社會公益性的特征。而且，在許多社會服務的提供過程中，也可以通過定價的方式收取一定的費用。當然，與基礎設施不同，社會服務中似乎并不包含著明顯的規(guī)模經(jīng)濟和自然壟斷問題。

（3）文化與傳媒。它主要包括縣域廣播、電視、報紙、雜志、圖書館、文化藝術館、博物館等。不難看出，上述行業(yè)的主體實際上是提供精神產(chǎn)品的部門和單位。當社會步入信息時代之后，人們往往比以往任何時候都更加關注和依賴于各種最新、最可靠的資訊。當物質需求得到一定程度的滿足之后，人們會希望擁有高層次的精神享受。在這樣的背景下，與文化及傳播媒介有關的部門和單位所提供的各種公共產(chǎn)品，無疑會釋放出相當大的社會效應。

（4）社會管理。這主要是縣級政府中的各種行政管理機構（不含行業(yè)的經(jīng)濟主管部門）、公共秩序和公共安全機構等組成。無形的社會管理，還應包括政府的政策及規(guī)章制度等。在各類縣域公共產(chǎn)品中，與社會管理有關的公共產(chǎn)品更具有供給上的非排他性和消費上的非競爭性的特點，更能夠體現(xiàn)政府的職能和行為，因而也就屬于應由縣級政府提供的縣域公共產(chǎn)品，需要依靠強制性的征稅來彌補其“成本”和“耗費”。

2.5政府資金

2.5.1政府資金的概念

政府資金一般分為預算資金，預算外資金和政府性融資。預算資金，預算外資金是財政性資金。財政性資金包括財政預算內、預算外的所有經(jīng)費性資金和項目性資金。預算資金主要是各項稅收等經(jīng)費性收入。預算外資金是指國家機關、事業(yè)單位等部門，為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，沒納入財政預算管理的各種財政性資金。政府性融資是政府作為主體在債券和股票市場上，憑借其較高的信任度，發(fā)行股票和債券來吸收資金、集中資金和分配使用資金的經(jīng)濟活動。

2.5.2政府資金的用途

政府資金的用途的分類標準不是單一的，而是多元的，因為影響標準確定的因素是多元的。依據(jù)不同標準對政府資金的使用進行分類，就能從不同角度對政府資金使用結構進行分析，更能全面、準確、科學地把握政府資金的使用用途，確保公共財政支出健康、有序地運行。現(xiàn)論研究和實踐中，比較常見的分類方法和結構類別，大體有以下兩種:

（1）按照政府職能分類。政府資金使用劃分為行政管理和國防支出，經(jīng)濟建設支出，社會發(fā)展與保障支出。行政管理和國防支出，是指用于國家行政機關，黨派團體，外交事業(yè)，國防建設和保衛(wèi)國家安全的資金使用。經(jīng)濟建設支出，是政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，而開展公共投資和經(jīng)濟服務發(fā)生的政府資金。社會發(fā)展與保障支出，是政府為促進社會事業(yè)發(fā)展，增進國民福利與生活保障，而發(fā)生的費用。

（2）按照政府資金使用的市場性質分類。政府資金使用劃分為購買性支出，轉移性支出。購買性支出，直接表現(xiàn)為政府購買商品和服務的活動，包括購買進行日常政務活動需要的，或用于國家投資所需的商品和服務的支出。轉移性支出，表現(xiàn)為資金無償?shù)?，單方面的轉移，主要是補助支出，捐贈支出和利息支出，體現(xiàn)政府和非市場性在分配活動。

第三章政府資金使用的現(xiàn)狀及存在問題

近些年盡管縣級政府資金在縣域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但由于各個方面的原因，縣級政府資金使用也存在著一些問題。目前，縣級政府資金使用的現(xiàn)狀從支出結構上看，排列第一、第二項支出為教育事業(yè)費和行政管理費，這也是“吃財政飯”的典型表現(xiàn)。見表3-1

表3-12004年縣級政府資金支出結構比較

預算科目縣級（萬元）比重使用用途排序

合計21535795100

1基本建設支出6306962.9314

2企業(yè)挖潛改造支出9007454.1810

3簡易建筑費19190.1524

4地質勘探費22060.0130

5科技三項費用1753330.8121

6流動資金25170.0129

7支農(nóng)支出8829094.1011

8農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出7433043.4512

9農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費10544284.908

10工交商事業(yè)費2027530.9420

11流通部門事業(yè)費310670.1425

12文體廣播事業(yè)費6806343.1613

13教育事業(yè)費330303615.341

14科學事業(yè)費593820.2822

15衛(wèi)生經(jīng)費14157546.575

16稅務統(tǒng)計財政審計等部門的事業(yè)費11133375.177

17撫恤和社會福利救濟3196511.4818

18行政事業(yè)離退休9955154.629

19社會保障支出2453111.1419

20國防支出127610.0627

21行政管理支出費272839612.672

22外交外事支出81470.0428

23武裝警察部隊支出167680.0826

24公檢法司支出17724088.233

25城市維護費11505505.346

26政策性補貼支出4168761.9417

27支援不發(fā)達地區(qū)支出5251632.4416

28土地和海域開發(fā)建設531830.2523

29專項支出5331452.4815

30其他支出15279017.094

表3-1資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒2005年整理得出

從上表可以看出，縣級政府資金使用數(shù)額最大的項目，第一為教育事業(yè)費3303036萬元，占整個縣級政府資金支出比重15.34%；第二為行政管理費2728396萬元，所占比重為12.67%；第三為公檢法司支出1772408萬元，所占比重為8.23%。如果按照支出屬性歸類，縣級政府投資支出3830058萬元，所占比重為17.78%，縣級政府支農(nóng)支出2280641萬元，所占比重為10.59%，縣級政府文教科衛(wèi)支出5458806萬元，所占比重為25.35%，縣級政府行政管理費支出4525719萬元，所占比重為21.01%，縣級政府社會保障支出3376231萬元，所占比重為15.68%。

通過上述分析我們不難發(fā)現(xiàn)，我國縣級政府資金使用存在著一些不合理的情況，主要表現(xiàn)為政府資金損失浪費嚴重、政府資金支出“越位”與“缺位”并存、財政供養(yǎng)人員日益膨脹，加重了政府資金支出負擔、政府資金管理水平低下，使用效率差。

3.1財政支出能力低下與政府資金損失浪費并存

目前從總體上講，我國的政府財力規(guī)模非常狹小，財政支出能力低下。這樣一種低水平的財政支出格局已經(jīng)嚴重制約和影響了縣級政府正常履行職能，不僅難以確保社會公共性開支的最低資金需求，而且在相當一部分地區(qū)已無力維持政府機關的正常運轉，有的甚至連工資也按時發(fā)放不了。這就表明，當前財政的支出職能非常弱化，財政支出總量嚴重匱乏。

但與之相對應的是，一方面支出總量不足，另一方面支出管理失控，政府資金損失浪費嚴重，政府資金使用效率很低。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行，花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現(xiàn)象比比皆是，過去長時期存在的有法不依、有章不循、管理滯后、財政紀律松弛的狀況尚未得到根本扭轉。公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會議泛濫成災，政府興建的各種培訓中心、會議中心、療養(yǎng)中心及其附屬的賓館飯店多如牛毛，一些部門和領導競相出國公費旅游、競相進口豪華車享受也絕不是個別現(xiàn)象，這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。此外，建設領域的浪費也不容忽視，各地項目單位基建概算編制中高估冒算現(xiàn)象嚴重，基建預算執(zhí)行中超預算現(xiàn)象普遍，建設成本高，資金浪費嚴重，使用效率低下，尤其是重復建設、盲目建設帶來的損失浪費更是驚人。在社會事業(yè)發(fā)展方面也存在資源配置不夠合理、效益下降的問題，一些地區(qū)的事業(yè)機構重復設置、設備重復購置、“大而全”、“小而全”，投入產(chǎn)出效益差，規(guī)模效益低，從而造成財政資金的浪費。

3.2在政府資金支出結構中，支出“越位”與“缺位”并存

當前縣級政府資金支出結構中，一方面存在著財政包攬過多的弊端，政府資金供應范圍和對象幾乎涉及國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的各個領域，不該包的包攬過多，即所謂政府資金使用的“越位”；另一方面還面臨政府資金支出“缺位”的矛盾，這主要是指應由政府承擔的社會公共事務，財政力不從心，并沒有完全承擔起來，或者說財政未能充分發(fā)揮支出分配的調控作用。主要表現(xiàn)在：

（1）社會保障。社會保障是現(xiàn)代社會實現(xiàn)社會公平的基本要求，是保障社會穩(wěn)定的重要支柱，在市場經(jīng)濟條件下，建立一個較為完善的社會保障體系顯得日益迫切和重要。然而，由于財力不足、管理機制不健全等原因，縣級社會保障的覆蓋面效，保障程度較低，社會保障支出占縣級財政支出比重僅為15％左右。

（2）環(huán)境保護。環(huán)境的質量不僅能夠提高人民的健康水平，而且還是保持國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要條件，因此，應加大對自然資源的保護力度。然而，環(huán)境保護需要大量的、持續(xù)不斷的投入才能受到預期的效益，長期以來，由于不重視環(huán)保，過渡破壞生態(tài)環(huán)境，致使自然環(huán)境較為惡劣。有的地方政府只顧眼前利益，甚至提出“經(jīng)濟快速發(fā)展就是要以犧牲環(huán)境代價”，這無疑于飲鴆止渴。

（3）公共基礎設施建設。公共基礎設施是縣域經(jīng)濟和社會協(xié)調發(fā)展的基本條件。由于縣級財務的資金供給能力不足，財政的公共基礎設施投資與政府的宏觀調控要求相去甚遠。交通、通訊、農(nóng)業(yè)等基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施的投資嚴重不足，縣域經(jīng)濟和社會發(fā)展缺乏良好的外部環(huán)境，也不利于增強國家綜合經(jīng)濟實力。

3.3財政供養(yǎng)人員日益膨脹，加重了政府資金支出負擔

財政供養(yǎng)人員與政府資金支出呈正相關關系，當前我國財政運行面臨的一個重大難題就是財政供養(yǎng)人員管理失控，規(guī)模龐大，增長迅猛，財政不堪重負，這是導致縣級財政困境日益加深、政府資金支出結構不合理的一個關鍵因素。一是不管政府級次、經(jīng)濟總量、地域、人口、財政承受能力，都要配套政府的全套機構，所謂“麻雀雖小，五臟懼全”，在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)這個問題更加突出；二是由于就業(yè)機會少，收入普遍偏低，進入政府機構無意具有很大的吸引力，結果導致政府機構臃腫、財政供養(yǎng)人口失控。由于財政供養(yǎng)人員的膨脹，財政負擔越來越重，導致政府資金支出的相當部分被“人頭費”吃掉了，財力增長的大頭只能用于滿足“吃飯”和“養(yǎng)人”。在不少地區(qū)新增財政收入約有80%以上用于人員經(jīng)費。財政調控經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴重限制。近幾年來，國家加大了機關事業(yè)單位機構改革力度，但由于人員分流難，致使越往基層改革難度加大，許多地方是減機構不減人，減人不減支，甚至越改人越多，難以從根本上解決財政供養(yǎng)人員過多的問題。

3.4政府資金管理水平低下，使用效率差

在政府資金管理和監(jiān)督上，各種擠占、挪用現(xiàn)象仍然存在，具體操作的各項制度和機制也不完備，管理效率不高。我們從具體的各項政府資金在使用中存在的問題可以看出這一點。

3.4.1我國縣級政府資金支農(nóng)存在的問題

（1）支農(nóng)資金分配不合理。由我國支農(nóng)資金分配結構及特征可以看出，支農(nóng)經(jīng)費中用于人員供養(yǎng)級行政開支比重過高，基礎設施建設中大型基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護的支出過高，且多用于一些與農(nóng)民增收無關的一些城市防洪、綠化建設等方面，這兩部分就占去了支農(nóng)資金的絕大部分。使得用于農(nóng)業(yè)科技投入，醫(yī)療衛(wèi)生，教育等方面的支出少之又少。

（2）支農(nóng)資金使用效益差。近年來，我國支農(nóng)資金效益差的問題十分突出，主要體現(xiàn)在一些項目支出的效益不優(yōu)。一些項目申報單位主觀上不以實現(xiàn)項目資金的最大效益化為目的，而以項目資金所得為目標。項目決策主觀性，隨意性，行政干預性大的問題十分顯著。

3.4.2政府扶貧資金使用存在的問題

（1）資金的管理部門較多，撥款手續(xù)復雜，環(huán)節(jié)較多，運行成本較高。“少花錢，多辦事”是扶貧工作的一條最基本、最重要的原則，但現(xiàn)在，參與扶貧資金管理的部門除財政部門外，還有計劃部門、扶貧辦、交通部門、民政局等，各部門之間往往從各自部門的利益出發(fā)，互相間存在扯皮、推委現(xiàn)象，缺乏有效的統(tǒng)管機制，這對資金的監(jiān)督管理極為不利，給有的地方和部門“雁過拔毛”人為創(chuàng)造了條件、培育了沃土。

（2）扶貧項目的選擇缺少必要的論證，資金的分配不盡合理。因為平時沒有建立起完整的扶貧資料數(shù)據(jù)庫，沒有統(tǒng)一的、長遠的扶貧總體規(guī)劃，在年度扶貧項目的選擇上匆匆上報，有的地方不按政策辦事，不切實際，把有限的資金用在大項目上，待項目上馬后才發(fā)現(xiàn)資金缺口較大；也有少量資金用于非貧困地區(qū)的非扶貧項目，做一些表面現(xiàn)象，建一些形象工程。

（3）搞虛假“扶貧項目”,套取“扶貧資金”。一些地方借扶貧東風,千方百計采用移花接木或改頭換面等手段,欺上瞞下,搞虛假立項,套取扶貧資金后不能專款專用,而是搞更新交通工具,解決干部工資,有的甚至用于請客送禮，吃喝招待開支,致使扶貧資金變了味,更談不上發(fā)揮扶貧效益。

（4）撒“胡椒面”,平均使用扶貧資。據(jù)了解,有些貧困鄉(xiāng)村爭得扶貧專項資金后,便偷梁換柱,搞平均主義,或以村、以戶按人平均分配,不能?？顚Ｓ?集中合理使用,使貧項目效益不佳,甚至毫無效益。

3.4.3政府建設項目資金存在的問題

（1）政府資金在管理觀念上存在單向性、靜態(tài)性、事后性,在行為上職責不明、監(jiān)管不力。對于政府資金使用的管理,在傳統(tǒng)的觀念上,只強調使用的合理性,我們的檢查、稽查、審計等手段都是本著這一目的進行的,缺乏如何科學、高效地使用政府建設資金。管理力度主要放在建設階段,重點是建設階段某環(huán)節(jié)靜態(tài)式監(jiān)督,而缺乏從審批到建設的全過程動態(tài)管理。檢查、稽查及審計往往是被動的、事后行為,而問題已經(jīng)發(fā)生,損失無法挽回。由于政府金檢查及監(jiān)察人員職責不明,存在不負責任行為,使許多“問題工程”變成“優(yōu)質工程”,造成很壞社會影響。

(2)在政府資金建設項目的選擇及立項上缺乏客觀、公正。各級政府從確定投資規(guī)模，落實具體項目，由于時間短、人手少、項目多、很難對各類專業(yè)技術問題真正科學決策，因此在項目的評估、審核、確定上存在不科學地選擇。由于項目多，且需平衡各方面利益，在選項的標準上無法做到客觀公正，從而造成各地區(qū)及部門為爭取政府資金項目，都在八仙過海、各顯神通，形成“跑部錢進”的現(xiàn)象，個別地區(qū)及部門甚至存在虛報項目，套取政府有限資金的現(xiàn)象，以上情況不僅造成政府資金使用的不合理、不科學，而且改變了政府資金使用的初衷，也極易產(chǎn)生各種腐敗行為損害黨和政府的形象。

(3)政府資金建設項目管理模式不合理、不科學。目前我國政府資金建設項目管理基本上是延續(xù)計劃經(jīng)濟時期高度集中的管理模式在這種模式下，其一由于責、權、利不清，加之項目前期工作混亂、投資估算不足，造成概算失控，無法科學使用政府資金；其二由于項目管理模式的不合理,導致項目建設及其物資采購招投標工作存在漏洞,最終導致政府投資項目超概算；其三行政權力干預建設項目管理,使建設項目違反科學標準,違背客觀規(guī)律、造成政府資金浪費。

從上面的分析中，我們可以看出，不管從資金支出結構，還是資金的管理上講，我國縣級政府資金使用存在著一些不合理的地方，使用效率不高，需要提高政府資金使用的效率。

第四章政府資金使用效率低下的原因分析

在第二章我們從分析中得出：不管從資金支出結構，還是資金的管理上講，我國縣級政府資金使用存在著一些不合理的地方，使用效率不高。政府資金使用效率低下的原因是多方面，我們可以從宏觀體制上和微觀管理上找原因。

4.1宏觀體制上——政府職能轉換滯后

自從中共十四大明確了經(jīng)濟體體制改革和轉變政府職能的目標以后，政府就一直致力于政府職能轉換，但出于各種原因，政府職能轉換始終不到位，縣級政府職能轉換尤其艱難。主要表現(xiàn)在：

4.1.1縣級政府機構改革不到位、不徹底

自從1957年第一次擴大地方自主權，進行黨政機構大精簡以來，中國經(jīng)歷了若干次機構改革，但由于經(jīng)濟管理體制沒有改變，機構改革一直陷在“精簡----膨脹----再精簡----再膨脹”的怪圈中。經(jīng)濟體制轉軌后，1988年中央進行的地方政府的機構改革與以往的機構改革實質不同，因為它是在經(jīng)濟體制上發(fā)生變化，政府職能相應進行調整的基礎上進行的機構改革，不再是單純的機構變遷，但同于自上而下的政府職能轉換沒有到位、政企沒有真正分開，機構改革也沒有達到最終目的，反而由于經(jīng)濟發(fā)展、地方投資增加而新設了若干部門、新增了大量人員，形成了新一輪的機構膨脹。20世紀90年代進行的機構改革也因為政府職能轉變滯后而進展緩慢，成效甚微。縣級政府機構改革的關鍵是政府職能轉變，如果政府職能不轉變，過去在計劃經(jīng)濟體制下根據(jù)行業(yè)管理要求、部門管理要求、計劃管理要求設立的機構就會重疊交叉，難以改革。只有跳出單純機構的思路，根據(jù)公共財政框架下市場經(jīng)濟體制對政府管理的要求設立機構和責任，才能避免再度陷入“精簡----膨脹”的怪圈。

4.1.2縣級財政仍然承擔過多的應交付市場完成的事務、承擔過重的機關運轉經(jīng)費

在市場信息濟體制下，政府的主要職責就是向社會提供公共品，項目審批、競爭性行業(yè)投資和經(jīng)營性事業(yè)單位撥款等都應退出和取消，但由于利益剛性和政府職能沒有徹底轉變，政府仍然干了許多不該干的事，既額外增加了財政負擔，增加了縣級政府資金支出的壓力，又導致政府資金浪費和支出效益低下。

4.2微觀管理上——政府資金支出管理和控制機制尚未健全

政府預算本是規(guī)范支出管理最重要、最有效的一項法律制度，是政府支出管理的基本依據(jù)，但預算執(zhí)行中的隨意性與長官意志太大，預算約束軟化的狀況相當嚴重。我國自1995年起已正式頒步了《預算法》，但實際執(zhí)行情況并不理想，依法理財、依法進行支出預算管理的氛圍尚未形成。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調整預算，支出預算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子，以人代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生；一些部門和單位不按規(guī)定嚴格執(zhí)行預算和財政制度，擅自擴大開支范圍，提高開支標準，改變支出用途。

多年來預算支出分配一直沿用“基數(shù)加增長”的辦法，這已被實踐證明是不科學的，存在很多弊端：一是以往年支出實績?yōu)橐罁?jù)確定支出指標，以承認既得利益為前提，固化了原有利益分配格局，因而固化了原有財政供給范圍和支出結構，不利于財政供給范圍的科學界定和支出結構的調整優(yōu)化；二是“基數(shù)加增長”缺乏科學依據(jù)，忽視了社會經(jīng)濟形勢的變化，往往使該支的無法支，影響經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。同時往往出現(xiàn)事后被迫調整支出預算的現(xiàn)象，使支出預算失去了應有的嚴肅性；三是“基數(shù)加增長”不能客觀、公正、公平地對待各個預算單位，使原來厲行節(jié)約的單位少支，大手大腳的單位多支，導致分配不公，苦樂不均。因此，現(xiàn)行支出預算編制和分配辦法亟需改進。

政府資金支出中法定支出膨脹，“以法壓法”、法與法“打架”的現(xiàn)象十分突出，財政無所適從，平衡壓力加大。這實質上也是政府資金支出管理和控制機制不健全的一個突出表現(xiàn)?！额A算法》是財政部門的一個“根本大法”，但國家同時以法律、法規(guī)形式，確立了不少法定支出項目，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計生、文化宣傳等，要求財政對這些法定支出項目必須保證一定的數(shù)量和增長水平。法定支出的設立，對保證一些重點事業(yè)的發(fā)展，確實發(fā)揮了積極作用，但法定支出過多和過亂，也使有限的財政資金被瓜分和肢解，為切實貫徹“預算法”設置了障礙。

4.3微觀管理上——財政監(jiān)督管理水平落后

目前財政監(jiān)督深度和廣度還遠遠不夠，還缺乏權威性，及時性和有效性；監(jiān)督的重點不明確，措施不得力，與社會主義市場經(jīng)濟和財政管理的要求，還有不小的差距。目前財政監(jiān)督工作中存在的主要問題：

4.3.1財政監(jiān)督的覆蓋面窄

從財政監(jiān)督的本質要求看，其監(jiān)督范圍至少包括三個層次：其一財政性收支活動的全過程，包括收入的征收，預算的編制，執(zhí)行，資金的支出等；其二執(zhí)行財政財務制度的所有單位和個人；其三結合國民經(jīng)濟運行狀況，對財政運行質量進行檢查和分析。

就財政監(jiān)督的微觀體現(xiàn)而言，在兩權分離的背景下，隨著國家與企業(yè)分配關系，及財政，銀行雙方在企業(yè)資金管理職能上分工的變化，財政在相應調整其對企業(yè)財務收支活動的直接監(jiān)督范圍與深度時收縮過多，由此帶來的后果是：其一在審計，銀行等監(jiān)督職能分工沒有相應到位的情況下，造成了對企業(yè)微觀監(jiān)督的空白，財務管理失控；其二在目前國家已不再對企業(yè)直接撥款的條件下，把財政的微觀監(jiān)督收縮到僅僅與預算收支直接有關的財務活動以及有限的稅收監(jiān)督，會忽視對國有資產(chǎn)保值增值的監(jiān)督，以致造成國有資產(chǎn)流失；其三在稅收財務物價大檢查取消以后，由于未對縣級財政監(jiān)督工作的范圍重新明確，造成了縣級財政監(jiān)督的范圍與職責不清，存在著各自為政的現(xiàn)象，影響了財政監(jiān)督的效果。

4.3.2縣級財政監(jiān)督的方式和方法比較單一

長期以來，由于受財政監(jiān)督職責權限等因素的影響，財政監(jiān)督工作主要是針對財經(jīng)領域的某些突出問題，采取綜合或專項治理的方式進行，方式、方法單一。主要表現(xiàn)為“四多四少”。在方式上，表現(xiàn)為突擊性專項檢查多，日常監(jiān)督少；在時間上，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少；在內容上，表現(xiàn)為對財政收入檢查多，對財政支出監(jiān)督少；在范圍上，表現(xiàn)為對某一事項和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤檢查少。由于財政監(jiān)督往往偏重于事后監(jiān)督，使很多違紀問題都在既成事實后被發(fā)現(xiàn)，既影響了執(zhí)法的嚴肅性，又很難充分發(fā)揮財政監(jiān)督的職能作用。

4.3.3財政監(jiān)督法制不健全

近幾年來，我國在財政立法上做了大量工作，并相繼制定和修改了《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法律法規(guī)，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政法律體系框架。從整體上看，這些現(xiàn)有的財政法律法規(guī)中，有關財政監(jiān)督的內容和手段還不夠完善，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一、財政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，連貫性不強。現(xiàn)有的財政立法中雖然包含了財政領域的主要方面，但仍有一些方面沒有涉及，財政監(jiān)督存在執(zhí)法空白。法律，法規(guī)都有各自的執(zhí)法主體，財政監(jiān)督的內容只是其中的附加條款，這對于涉及面廣、約束力強的財政部門履行財政監(jiān)督職責是很不相稱的，也使其在開展監(jiān)督檢查時感到底氣不足，放不開手腳，加大了財政監(jiān)督執(zhí)法的難度，影響了財政監(jiān)督的效果；其二、財政監(jiān)督執(zhí)法尺度偏松，手段偏軟?，F(xiàn)有的財政立法大都相當于一種工作規(guī)范，財政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理上在一定意義上說，也是一種附加條款，由于立法的側重點不同，財政監(jiān)督檢查也就不可能擺在重要位置。

4.3.4執(zhí)法力度偏松

近幾年來，財政監(jiān)督執(zhí)法力度有所加強，但執(zhí)法不到位，處罰不嚴，“對事不對人”的狀況，仍未得到根本改觀。當前經(jīng)濟轉軌和體制轉換過程中，會計信息失真、做假賬、搞兩本賬、設立“小金庫”等違反財經(jīng)紀委的行為時有發(fā)生；支出管理制度約束不嚴，控制不力，資金損失浪費和挪用現(xiàn)象嚴重；導致了政府資金使用效率低下。有些問題是屢查屢犯，屢禁不止，究其原因，正是由于財政監(jiān)督不到位，對事不對人造成的，目前這種只掏單位“錢袋子”，不摘個人官“帽子”的執(zhí)法狀況，沒有從根本上觸動有關人員的利益，才導致違法違紀問題屢禁不止。

第五章政府資金使用效率的評價標準及體系

5.1公共支出效益評價的內涵

公共支出效益，是指公共支出與其所取得的成果之間的比較。在公共支出規(guī)模一定的情況下，取得的成果越大，則公共支出的效益就越高。這里的效益包括經(jīng)濟效益和社會效益。所謂公共支出效益評價就是對公共支出活動取得的經(jīng)濟效益和社會效益高低進行測量。其目的在于加強公共支出的宏觀控制和微觀管理，促進合理地分配和使用財政資金，提高資金的使用效益，公共支出效益評價的內涵包括三個方面：

5.1.1公共支出的經(jīng)濟效益評價

公共支出的效益要求必須節(jié)約使用財政資金，做到“少花錢，多辦事”。因此，對公共支出效益的評價必須對公共支出的拔數(shù)量與其所提供的公共品和公共服務以及滿足社會共同需要的程度，進行分析比較和評估。

5.1.2公共支出的社會效益評價

公共支出的性質和目的決定了公共支出在考遇經(jīng)濟效益的同時，必須考遇社會政治、社會經(jīng)濟和社會環(huán)境等多個方面的社會效益。在些情況下，必須把社會效益放在首要的，甚至是決定性的位置。

5.1.3公共支出的生態(tài)環(huán)境效益評價

良好的生態(tài)環(huán)境是人類社會可持續(xù)發(fā)展的前提和條件，隨著社會工業(yè)化程度的提高，人類與生態(tài)環(huán)境之間的物質和能量交換越越來越頻，對生態(tài)環(huán)境的影響也越來越大。作為“社會共同需要”之一，改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)環(huán)境的平衡是公共支出的重要任務。因此對生態(tài)環(huán)境效益的評價也構成對公共支出效益評價的重要內容。

5.2公共支出效益評價的原則

公共支出以資金的形式反映著政府職能。公共支出項目范圍十分廣泛，性質也是千差萬別的。因而衡量公共支出效益必須根據(jù)公共支出自身的特點確定相應的效益評價原則。

5.2.1綜合分析原則

即從公共支出的各個側面進行效益分析，將經(jīng)濟效益和社會效益，內在效益和外在效益，短期效益和長期效益，微觀效益和宏觀效益等相結合，從多層面進行綜合評價。具體來說，分析政府公共支出效益，不僅要考語發(fā)生在自身范圍內的直接和有形的所費、所得，還必須考語長期和短期的、間接的、無形的、外在的所費和所得。

5.2.2定量與定性分析相結合的原則

影響公共支出的因素既有自然因素，如資源氣候、地理環(huán)境等，又有社會經(jīng)濟因素，如人口的數(shù)量和素質、國家的經(jīng)濟體制等。這些因素中，有的是可以量化的，而有的則不易量化。但在評價公共支出效益是必須考語到這些因素。因此，在進行評價時，必須把堅持定性分析與定量分析相結合的原則，才能提高評價的科學性和準確度。對公共支出進行定性分析可以反映公共支出與產(chǎn)出在因果關系以及同其他因素的相關關系。對公共支出進行定量分析，就可以更為具體的反映公共支出效益的大小。定性分析是定量分析的前提和基礎，在公共支出效益進行評價時，首先要作定性分析，以確定公共支出的性質、特點以及各種因素之間的關系，并在此基礎上設置變量、建立模型、處理數(shù)據(jù)，作定量分析。定量分析是定性分析的深化，它將定性分析形成的內容數(shù)量化，克服定性分析的不足，較為準確地反映公共支出的效益。因此，定性分析與定量分析之間存在著密切的聯(lián)系，在對公共支出效益進行評價時，必須將定性分析與定量分析結合起來，才能取得較為準確的結果。

5.2.3社會效益最大化原則

由于公共支出過程就是發(fā)揮一定的政府職能作用的過程，因而對公共支出效益的評價，不能僅注重財政支出局部效益和自身效益，更要注重社會效益。只要能促進社會資源的有效配置，有利于擴大社會就業(yè)，有利于收入分配公平，能夠促進社會經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、高效益發(fā)展的支出，即使局部效益低些，這些支出也是可取的、必要的。

5.3公共支出效益評價的方法

5.3.1傳統(tǒng)的評價方法

西方公共財政理論中，己經(jīng)形成了一些從微觀角度評價一個項目或方案的財政支出效績評價的方法，主要有:成本-效益分析法、最低費用選擇法和公共產(chǎn)品定價法等。①成本--效益分析法，即將一定時期內項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優(yōu)的支出方案，該方法適用于成本和收益都能準確計量的項目評價，如公共工程項目等，但對于成本和收益都無法用貨幣計量的項目則無能為力，一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法；②最低費用選擇法，適用于那些成本易于計算而效益不易計量的支出項目，如社會保障支出項目，該方法只計算項目的有形成本，在效益既定的條件下分析其成本費用的高低，以成本最低為原則來確定最終的支出；③公共產(chǎn)品定價法，是對公共產(chǎn)品依照人民大眾對其效用的評價而得出價格，從而評價提供公共品的產(chǎn)出效果的一種方法。當然如果公眾能對其使用公共品的效用給出真實、合理的評價，那么應該說公共產(chǎn)品定價法是較精確的。但是該評價方法的實踐性較差。

5.3.2現(xiàn)代的評價方法

現(xiàn)代評價方法中，常用的有生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學法、方案比較法、因素分析法、綜合指數(shù)法等。它們也是公共支出效績評價可借鑒的方法。①生產(chǎn)函數(shù)法，通過生產(chǎn)函數(shù)的確定，明確產(chǎn)出與投入之間的函數(shù)關系，借以說明投入產(chǎn)出水平即經(jīng)濟效益水平的一種方法。用公式表示就是：Y=f（A,K,L…），其中Y為產(chǎn)出量，A、K、L等表示技術、資本、勞動等投入要素。生產(chǎn)函數(shù)法不僅可以準確評價綜合經(jīng)濟效益，而且對評價資源配置經(jīng)濟效益、規(guī)模經(jīng)濟效益、技術進步經(jīng)濟效益等都有重要作用，但函數(shù)關系的確定較為復雜；②模糊數(shù)學法，采用模糊數(shù)學建立模型，對經(jīng)濟效益進行綜合評價的方法，將模糊的、難以進行比較、判斷的經(jīng)濟效益指標之間的模糊關系進行多層次綜合評價計算，從而明確個單位綜合經(jīng)濟效益的優(yōu)劣；③方案比較法，主要用于財政項目資金管理。首先評價各方案有無經(jīng)濟、社會效益，然后，對各方案的經(jīng)濟效益、社會效益進行事前估算，并根據(jù)估算結果進行方案選擇；④因素分析法，將影響投入（財政支出）和產(chǎn)出（效益）的各項因素羅列出來進行分析，計算投入產(chǎn)出比進行評價的一種方法；⑤綜合指數(shù)法，即在多種經(jīng)濟效益指標計算的基礎上，根據(jù)一定的權數(shù)計算出綜合經(jīng)濟效益指數(shù)，該方法目前被我國多個部門采用，評價的準確度較高、較全面，但在指標選擇、標準值確定及權數(shù)計算等方面較復雜，操作難度相對較大。

5.4政府資金使用效率的評價標準及體系

政府資金使用屬于公共支出的范圍。公共支出效益評價的原則和方法也應適用政府資金。政府資金由于其特殊性，除了上面的方法外，政府資金使用效率還可以從其它不同方面來進行評價。

5.4.1政府資金使用效率的評價考核指標

政府資金使用要講求效率，從政府資金支出的屬性來分類，建立起具體考核指標。

（1）經(jīng)濟建設類?？砂椿窘ㄔO投資效益，分類進行考核，設立投資周期，建設工期等指標。

（2）行政管理費類。可設立人均行政管理費各項具體指標，如:每萬人擁有得警察，法官，公務員，每年燃修費，人均會議費，電話費和醫(yī)療費個人包干標準等。

（3）文教科衛(wèi)類。支出指標更復雜，可分類設立一些考核指標，如：每萬人擁有得教師，大中專學生數(shù)，每萬人擁有得醫(yī)生，護士和病床數(shù)，每萬人擁有得科技人才數(shù)，教師與學生的比例等。

5.4.2政府資金支出效果評價指標

適用于政府資金支出兩個以上分類（含兩個）的通用指標

（1）經(jīng)費支出占政府資金支出的比重＝財政支出數(shù)/同期政府資金支出數(shù)X100％。主要適用于教育、科學事業(yè)費、行政管理費、公檢法司支出。財政支出，是指經(jīng)常性財政支出。

(2)經(jīng)費增長速度比同期財政收入增長速度增減百分點＝經(jīng)費增長速度－同期財政收入增長速度。主要適用于教育、科學事業(yè)費、行政管理費、公檢法司支出。

（3）每萬人口平均支出＝實際支出數(shù)/年末總人口數(shù)X10000。適用于農(nóng)林水氣部門事業(yè)費、教育、衛(wèi)生、文體廣播費、行政管理費、公檢法司支出。

5.4.3資金效率指數(shù)評價標準

這一方法主要評價政府項目資金使用的效率。資金效率指數(shù)可由項目資金計劃完成率、投入產(chǎn)出率、資金違規(guī)率三項個體指標來綜合計算，該項指數(shù)能夠直接反映政府資金的使用情況。

（1）項目資金計劃完成率計算公式

項目資金計劃完成率=實際項目資金支出總額/該項計劃額X100%

該指標是用來監(jiān)督項目資金的使用情況，項目資金計劃完成率等于100%時，說明項目資金全部用在項目投資上，小于100%說明項目資金沒有完全投入到項目建設中，大于100%說明計劃資金不能滿足項目的使用。采用該指標可以對項目資金的使用進行監(jiān)控，限制資金的違規(guī)操作。

（2）投入產(chǎn)出率計算公式

項目年投資產(chǎn)出率=項目年總產(chǎn)值/項目投資總額X100%

這一指標用來評價項目建設的可行性，但該指標只能粗略的測算項目的盈利性。由于政府資金的特性，政府資金的收益率較低，年投入產(chǎn)出率超過100說明該項目效益非常顯著，本文設定投入產(chǎn)出率超過100%的項目的分值仍為100。該項指標可以評價項目政府資金注入是否對項目有益以及獲益大小，并對今后的項目審批提供依據(jù)。

（3）資金違規(guī)率計算公式

資金違規(guī)率=違規(guī)使用資金(未按計劃使用資金)/資金總額X100%

由于地方財政使用上存在一些問題，例如存在專項資金的擠占、挪用問題，專項資金沒有按計劃完成，由于基礎項目的自身所具有的投資回收期長、投資收益低等問題，一些地方政府官員為了自身業(yè)績考評而把資金投向到一些投資收益更高的產(chǎn)業(yè)。一般而言，該指標無法通過問卷的形式調查出來，只能通過檢查和審計方能得。

第六章提高政府資金使用效率的對策與建議

隨著財政體制改革的不斷深入,加強政府資金管理,提高政府資金使用效率越來越受到社會的廣泛關注。本文在第二章論述了我國縣級政府資金使用的現(xiàn)狀及存在的問題，以及在第三章探討了導致我國縣級政府資金使用效率低下的原因。據(jù)此我們就可以相應的找到提高政府資金使用效率的一些途徑和方法。本章將從正確界定政府資金的使用范圍、合理調整優(yōu)化政府資金支出結構、加快各項財政支出預算管理體制改革、推行政府采購等方面來，闡述提高政府資金使用效率的具體措施。

6.1正確界定市場經(jīng)濟下政府資金的使用范圍

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，社會資源的配置機制和分配關系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制下的各種變化，財政職能及其政府資金的供給范圍也需要進行相應的調整。那么究竟如何認識和界定新體制下政府資金的職責和使用范圍，這不僅關系到財政宏觀調控作用的發(fā)揮，而且也關系到政府資金總量能否得到有效控制。

公共財政分配是政府的經(jīng)濟行為。因此，界定和規(guī)范政府資金的投入和使用范圍，其實質就是要明確在社會主義市場經(jīng)濟條件下，哪些事項應該由政府負責，哪些事項應該由市場負責，以此作為政府資金分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財政供給范圍和政府資金格局是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上的，它的最大特征是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費的各個方面，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇，而應由財政供應的事業(yè)卻得不到應有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當前宏觀分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應。

按照市場經(jīng)濟的一般理論，政府的負責事項和活動范圍主要是通過介入“市場失效”領域，運用財政分配手段，滿足社會共同需要，而不屬于社會共同需要的事務和領域則一般應由市場去調節(jié)和供給。那么，什么是社會共同需要？從理論上分析，它具有三個特點：一是只有由政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會存在與發(fā)展所必需的事務；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調各方面利益的事務?？梢姡鐣餐枰侵改切┐砩鐣餐?，必須由政府集中供給的事務，這是確定政府和財政職能的基本依據(jù)，也是界定政府資金使用范圍的重要標準。

由此出發(fā)，今后我國政府資金使用的范圍需要結合改革的進程和財政職能的轉變進行相應調整，有的政府資金投入需要強化，有的政府資金投入需要弱化，有的政府資金投入需要取消。首先，公共財政的基本職責是為國家機器的正常運轉提供財力保障，但這純屬消費性的開支，必須進行嚴格控制。其次，隨著市場經(jīng)濟的推進和經(jīng)濟的發(fā)展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等），但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會公共性開支在總體上應以財政供給為主渠道，同時要按照“誰受益、誰負擔”的原則，適當開辟一些新的資金來源渠道。再次，在公共財政框架下，財政投資范圍也必須進行相應調整，對于一般競爭性領域的投資，財政要逐步退出，以集中有限財力著力強化國民經(jīng)濟的關鍵領域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財政級次，公共財政投資還應根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級財政分別供應。此外，有的政府資金如補貼等，則應進行清理、控制、逐步削減。

6.2合理調整優(yōu)化政府資金支出結構，提高政府資金使用效率

如前所述，當前我國縣級政府資金結構存在著不合理的地方，這種“缺位”、“越位”的存在嚴重影響了縣級政府資金使用效率，通過改善縣級政府資金支出結構，可以在很大程度上提高政府資金使用效率。改善縣級政府資金結構，就是要改善縣級政府資金中的不合理部分，包括“越位”和“缺位”的地方。

6.2.1適當降低經(jīng)濟建設支出在政府資金支出中的比重

我國的縣財政經(jīng)濟建設支出有相當一部分是投向了國有企業(yè)，而在當前國有企業(yè)整體效益較低的情況下，這部分支出在一定程度上影響了政府資金使用效率。所以我們當前應逐步降低國有經(jīng)濟在總量上所占的比重，而把重點放在加強國有經(jīng)濟的控制力上來，通過加強國有經(jīng)濟的控制力來體現(xiàn)社會主義的公有制性質。而具體措施一方面是繼續(xù)實行“抓大放小”的改革，搞活大型國有企業(yè)，放開小型國有企業(yè):另一方面，國有經(jīng)濟應從一些盈利性的行業(yè)退出來(重要原因之一是國有經(jīng)濟在這些盈利性行業(yè)中的低效)，而將重點放在一些事關國計民生的基礎設施等行業(yè)，例如交通、通信、供水、供電等。在降低經(jīng)濟建設支出比重的同時，地方財政還要加大地方財政對農(nóng)業(yè)的投資，強化農(nóng)業(yè)的基礎地位。

6.2.2增加地方財政對文教科衛(wèi)事業(yè)的支出

繼續(xù)加強地方財政對文教科衛(wèi)等重點社會事業(yè)的財政投入。當然在加大投入的同時，要根據(jù)各項事業(yè)的不同性質和特點，從社會需要和提高經(jīng)濟效益的角度出發(fā)，對能推向市場的，按照“誰受益，誰付費”的原則，動員社會力量舉辦各項事業(yè)，從而改變完全由中央財政和地方財政包下來的做法，走資金來源多元化的路子。

6.2.3減少行政經(jīng)費支出總量，調整行政經(jīng)費支出結構

一是要精簡政府機構，減少行政經(jīng)費支出總量。地方政府應從不應介入的領域退出來，一些涉及市場職能范圍的機構如專業(yè)經(jīng)濟管理部門以及一些民間性的學會、辦會、研究會等不應再由財政來承擔，而應推向社會。為政府機構自身服務的一些機構如后勤服務也應改革，走后勤服務社會化的路子，實行對內有償服務，對外經(jīng)營服務。二是在行政經(jīng)費支出中，應嚴格定編，精簡人員，減少地方財政供養(yǎng)人員，縮小人頭費在行政經(jīng)費支出中所占比例，擴大業(yè)務費在其中所占比例。

6.2.4增加社會保障支出

針對我國現(xiàn)有社會保障體系在廣度和深度方面存在的缺陷，應充分發(fā)揮財政在社會保障資金分配和管理中的主導作用。應打破所有制和行業(yè)界限，建立起面對全體公民的以社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和社會撫恤救濟為重點的社會保障體系。建立、健全社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的養(yǎng)老保險金和醫(yī)療保險制度，進一步完善失業(yè)保險和社會救濟機制，盡快開征社會保障稅，建立起有穩(wěn)定來源的社會保障基金和社會保障預算，確保社會保障基金的正確運用和保值增值。

6.2.5減少直至消除財政補貼支出中的不合理成分

一是大力調整和削減對城市居民的有關福利性補貼?，F(xiàn)行城市居民的福利補貼是在舊體制高積累、低收入、低消費的歷史條件下形成的，現(xiàn)在隨著國民收入分配格局的調整變化，必須對這些福利支出清理整頓，該取消的堅決取消，該保留的可結合工資改革實行明補。二是要改革國有企業(yè)虧損補貼制度，嚴格區(qū)分政策性虧損與經(jīng)營性虧損，只對政策性虧損進行補貼，而對經(jīng)營性虧損則不能進行補貼。

綜上所述，從縣級政府資金結構著手，該增的增，該減的減，該調整的調整，可以逐步解決縣級政府資金“缺位”和“越位”的問題，從而提高縣級政府資金效益。

6.3加快各項財政支出預算管理體制改革，提高政府資金使用效率

政府資金使用效率的高低與財政支出預算管理體制密切相關，財政預算編制質量的提高，可以減少政府資金使用的盲目性，避免政府資金使用的隨意性和主觀臆斷性，使政府資金使用能盡量的符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，從而提高政府資金使用的效率。

6.3.1財政預算編制質量的提高，可以促進政府資金使用效率的提高

對我國預算編制機構進行改革，最終形成統(tǒng)一、健全、高效的預算編制機構，可以提高地方財政預算的編制質量，為提高政府資金使用效率打下堅實的基礎。加強對財政支出的預算論證，可以減少政府資金使用的盲目性，避免政府資金使用的隨意性和主觀臆斷性，在一定程度上提高政府資金使用的效率。采用零基預算法這種比較科學規(guī)范的預算編制方法，可以減輕基數(shù)加增長法造成的預算單位之間苦樂不均和財政資金浪費的現(xiàn)象，能夠體現(xiàn)公平和效率的原則，最終減少甚至杜絕在進行政府資金分配時上下級政府之間的討價還價現(xiàn)象，減少政府資金分配中的人治因素，提高預算編制的公開性和透明度，提高政府資金數(shù)額的精準性和政府資金使用的科學性。規(guī)范預算編制程序，嚴格遵循“兩上兩下”的原則來編制預算，可以使財政預算的編制部門和縣級財政預算的執(zhí)行部門之間進行充分的溝通，使政府資金使用能盡量的符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，從而提高政府資金使用的效率。

6.3.2深化預算編制改革

政府資金使用效率的高低與財政預算編制質量密切相關，針對目前我國縣級財政預算編制中存在的問題，必須加以改革。

（1）改革預算編制機構。統(tǒng)一、健全、高效的預算編制組織機構是編制好預算的基礎，而我國目前預算編制恰好欠缺的就是還沒有形成一套相互制衡、運轉協(xié)調的組織系統(tǒng)，因此我國必須改革預算編制機構:一是縣級人大成立預算委員會。作為預算最終審批的辦事機構，專職負責對政府預算管理的指導，審核、平衡、和初步確定政府預算草案。成立這一機構，將切實加強人大對政府財政資金分配的指導和監(jiān)督職能，人大作為最高權力機關真正履行當家理財?shù)穆毮?。同時這種機構的設立，也使財政部門從過去疲于平衡各部門的矛盾旋渦中解放出來，得以擺脫各種人為因素干擾，集中精力作好預算編制的具體工作；二是縣級政府成立預算顧問委員會。該委員會由政府各部門主要官員和財經(jīng)專家組成，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展計劃，對財政部門上報的政府預算提出意見和建議，供政府領導決策參考；三是財政內部成立專職預算編制機構。對財政內部現(xiàn)有機構職責進行調整，將分散在各業(yè)務部門的預算編制職責集中起來，組建預算編制專職機構這一機構全權負責政府預算的編制工作，統(tǒng)一掌握預算編制政策與標準，審核確定部門預算，編制綜合財政預算。

（2）改變現(xiàn)行預算編制的隨意性。在預算的編制過程中要進行科學、規(guī)范的論證，要論證預算單位或預算項目能否成立，要對每個預算單位或預算項目的目標、活動進行準確的描述，運用機會成本分析法、成本-效益分析法等對支出項目的成本、效益、工作量、可供選擇的不同工作途徑、不同資金投入結構等有關內容作科學的量化分析，形成每預算單位或預算分析的決策分析報告，然后根據(jù)政府資金支出總量，對預算單位或預算項目按輕重緩急進行排列，以決定政府資金的預算安排。

（3）采用更為科學、規(guī)范的預算編制方法。零基預算和績效預算是比較好的預算編制方法。實行零基預算和績效預算,提高政府資金的使用效益。零基預算主要根據(jù)各部門履行的職責、發(fā)展目標和人員配備等客觀因素來確定預算指標,與基數(shù)法相比,在預算分配的公正、公平、合理等方面具有明顯的優(yōu)點。從而避免了基數(shù)法造成的苦樂不均的弊端,體現(xiàn)了公平和效率的原則?？冃ьA算是根據(jù)政府各部門先制定有關的事業(yè)計劃或工程計劃,然后通過計算每項計劃的成本與效益,擇優(yōu)把項目列入預算。其優(yōu)點是,可以打破現(xiàn)有的預算格局,有利于預算資金的合理使用;在不增加收入的情況下,通過資金在機構內的合理轉移,達到有效地保證重點項目資金供應的目的;有利于加強對預算支出效益的考察,以效益的觀念來衡量工作成果。實行零基預算和績效預算,可改變我國目前因預算編制的基數(shù)法而造成的支出剛性增長且效益不高的狀況。

（4）規(guī)范預算編制程序。在編制地方財政預算時，要嚴格遵循我國《預算法》中規(guī)定的“兩上兩下”的原則來進行，只有遵循“兩上兩下”的原則，才能在上下級財政部門以及財政部門與各預算單位之間進行充分的溝通和磨合，使支出盡可能符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。當然，進行“兩上兩下”，必須有充足的預算編制時間，西方市場經(jīng)濟國家的預算編制十分嚴密，編制時間長達一年以上，這樣為保證預算的質量提供了時間上的保障。參照國外在預算編制方面的成功經(jīng)驗和我國的實際情況，我國也應將預算編制時間提前到預算年度開始前10個月左右比較合適，即從每年3月份開始編制下年度預算，有充足的時間保證才有可能嚴格按程序來編制預算，提高預算編制質量。

6.3.3改善縣級財政預算的執(zhí)行情況

一是要明確政府資金的使用責任。我國政府資金的使用缺乏責任機制，政府資金支出以后，幾乎沒有人真正承擔使用責任或這種責任相對于權力來說相當輕，因此政府資金的使用效益難以保證。所以，要提高政府資金的使用效率就必須要建立政府資金使用責任制，硬化責任約束，加大對浪費財政資金、造成政府資金支出低效的責任人的處罰力度。二是要硬化預算約束。經(jīng)立法機關審議、批準的預算具有法律約束力，各部門必須嚴格按照批準的預算執(zhí)行，預算支出必須與預算限額相符，并且只能用于預算規(guī)定的項目，對違反預算的行為要嚴格按照有關規(guī)定進行處罰。經(jīng)立法機關審議批準的預算不能隨意調整，如有特殊情況需對預算進行調整，必須嚴格按照有關法律程序進行。另外還要加強預算執(zhí)行情況的信息反饋，以利于政府和財政部門了解預算的執(zhí)行情況，有利于改善政府資金的使用，提高政府資金使用效率。

6.4推行政府采購，提高政府資金使用效政府采購(GovernmentProcurement)，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。它是政府將財政的購買性支出通過公開招標、公平競爭和財政部門直接向供貨商付款的方式，從國內外市場上為財政開支單位購買商品和勞務的行為。其實質是將市場競爭機制和財政支出管理有機地結合在一起，它一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務，有效地節(jié)約政府資金；另一方面使財政管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài)，從而改變過去財政支出一撥了之、管理粗放的狀況，提高財政資金的使用效率。政府采購制度在國外已有相當長的歷史，在許多國家的經(jīng)濟發(fā)展和宏觀管理中起著非常重要的作用，已日益成為政府調節(jié)經(jīng)濟運行、強化財政約束、提高政府資源配置效率的一個重要手段。實行政府采購制度，這是財政支出管理適應市場經(jīng)濟體制發(fā)展要求的重要舉措，也是加強財政管理和監(jiān)督的現(xiàn)實選擇。

長期以來,我國一直采取以貨幣形式向各預算單位供給經(jīng)費,再由各預算單位分散采購所需物品或勞務,進行自我服務與供給的分散采購的方法。這種方法在計劃經(jīng)濟條件下有其特殊的適應性,然而與社會主義市場經(jīng)濟卻極不適應,也使預算軟約束,政府資金使用效率低下，成為我國財政支出管理面臨的最大問題,這種分散采購的弊端主要有:一是政府采購資金的分配和使用脫節(jié)，政府資金使用效益不高，財政無法實行有效監(jiān)督。二是采購過程不透明、不公開，容易產(chǎn)生腐敗，損害政府的形象。三是強化了地方保護主義，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。

為了克服上述弊端，1996年，我國開始試點政府采購工作，2000年政府采購工作在全國鋪開。至今政府采購工作已初步形成了制度框架，在基本制度、管理體制、采購方式、資金管理辦法、監(jiān)督檢查機制等方面初步形成了一套比較完整的管理體系。實踐證明，通過實施政府采購，將采購行為公開化、規(guī)范化、程序化，節(jié)約了預算資金，提高了政府資金使用效率，維護了財政經(jīng)濟秩序，促進和推動了社會經(jīng)濟政策目標的實現(xiàn)，從源頭上完善了監(jiān)督防范機制，從制度上治理腐敗，取得了突出成效。例如：2001年中央單位政府采購規(guī)模約為155億元,占全國政府采購總額653億元的24%,資金節(jié)約率近10%。河北省財政廳從1996年起在省直機關、事業(yè)單位先后進行了五項政府采購招標制度,包括定點接待辦公會議,統(tǒng)一購車,上保險,定點修車和定點購油。這五項制度以“招標競價”為前提,每年都節(jié)約財政支出1500萬元以上。

縣級政府應加大政府采購力度，這有利于將政府資金的分配和使用結合起來，加強政府對政府資金的監(jiān)管，而且加強政府采購，可以充分利用競爭的市場壓低所購商品和勞務的價格，節(jié)省采購成木，提高政府資金使用效益?？h級政府應注意以下幾個問題：

（1）加快制定有關政策法規(guī)的步伐。在當前，縣級政府采購首先要認真貫徹財政部頒發(fā)的《政府采購管理暫行辦法》和與之配套的《政府采購招標投標管理辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》，同時我國應盡快制定《政府采購法》和配套法規(guī)，在中央政府制訂《政府采購法》前，縣級政府可先制定相應的法規(guī)實施條例。由于實施政府采購影響面廣，牽涉到各方面的利益，必須有健全的法律法規(guī)加以約束，因此《政府采購法》和配套法規(guī)應明確相關的政策性和技術性問題，包括政府采購的范圍、采購方式、主管機構、仲裁機構、爭端解決辦法等。

（2）完善配套改革，為政府采購工作提供便利條件

首先，細化預算編制是實行政府采購制度的前提，在細化預算編制未突破之前，政府采購只能停留在對專項預算的貨物、工程和服務的采購上，無法對預算支出中的所有物品和跨部門的采購行為實行規(guī)范化管理；其次，要進一步完善政府采購計劃，對采購項目實行目錄管理。年度采購計劃應列明擬定采購貨物、工程及服務的名稱、數(shù)量、質量、規(guī)格、單價、總價、供應時間等情況，報同級財政部門審查批準。財政部門根據(jù)財力可能和實際需要，審核各采購實體擬定的年度采購預算，匯總編制本級政府年度采購預算，并按采購預算項目編制集中采購目錄，向社會公布；最后，建立集中支付制度是形成有效的制約機制的保障。要設立“采購資金專戶”，政府采購資金由財政部門按采購合同的規(guī)定直接支付，即將采購資金通過設立的“采購資金專戶”直接按采購合同支付給供應商，不通過部門單位中轉，減少財政資金的中間流失。對自籌資金安排的政府采購項目，也要求采購單位將資金匯入政府采購專用賬戶，再按采購合同的規(guī)定將資金直接撥付給供應商。

（3）強化監(jiān)督約束機制。政府采購不但要完善內部監(jiān)督機制，還要積極配合紀檢、監(jiān)察、審計等部門加強監(jiān)督，完善外部監(jiān)督機制，形成有效而嚴密的內部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。首先，在加強對集中采購監(jiān)管的同時，加大對分散采購的監(jiān)管?？梢酝ㄟ^編制政府采購預算和計劃、建立分散采購項目申報制、公開信息、抽取專家、采購合同備案、信息報告、采購資金集中支付等制度和程序加以約束和牽制；同時制定和完善分散采購監(jiān)督管理體系，加大執(zhí)法檢查力度，確保分散采購行為的規(guī)范；其次，在組織機構和操作流程上建立相互分離、相互制約的監(jiān)管機制，實行管、采分離；在具體操作過程中，做到采購、付款、驗收等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成有關各方相互制約的監(jiān)督機制；再次，堅決按照政府采購法規(guī)定的透明度原則，在信息公開、采購流程、采購結果公告、采購糾紛仲裁等實行全面徹底公開，嚴格遵守《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購供應商投訴處理辦法》等規(guī)章，促進全社會對政府采購的監(jiān)督；最后，對集中采購機構，要建立嚴格的內部控制管理制度，嚴肅人員工作紀律，建立崗位考核體系。

（4）積極探索政府采購新途徑，有效整合區(qū)域政府采購市場。隨著政府采購范圍和規(guī)模的進一步擴大，政府采購制度的加快推進，建立政府采購上、下級聯(lián)動，聯(lián)合采購的政府采購新模式，建立區(qū)域統(tǒng)一的政府采購大市場，實現(xiàn)政府采購的資源共享，優(yōu)勢互補，是至關重要的。實施資源的有效整合，一是可以進一步發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢，形成更大的規(guī)模效應。如果突破區(qū)域限制，將某些縣、區(qū)規(guī)模小或難以承擔的采購項目委托其他具有優(yōu)勢的采購機構實施采購，不僅可以節(jié)省采購成本，更能發(fā)揮規(guī)模效應，從整體上擴大政府采購的規(guī)模；二是可以充分發(fā)揮和利用政府采購資源優(yōu)勢。在聯(lián)合采購中實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成專業(yè)特色，避免重復建設，從整體上降低采購成本，提高采購效率；三是有利于供應商進入統(tǒng)一的政府采購市場，可以避免供應商的重復登記，統(tǒng)一規(guī)范供應商的行為并提高其參與政府采購的積極性；四是加快政府網(wǎng)絡采購平臺的建設，使企業(yè)按照政府需求的標準進行信息化與采購網(wǎng)站信息溝通。建立政府采購的電子貿(mào)易系統(tǒng)，可以打破空間限制，節(jié)省時間，減少人力和費用，同時，還可以實現(xiàn)無紙化辦公，節(jié)約大量的紙張費用。而且，采用網(wǎng)絡采購也可以解決我國采購方式比較單一的問題，避免重復采購,減少采購成本,確保采購及時高效,提高政府采購資金的使用效益。

總之,隨著我國財政管理體制改革的深入,加強政府資金的管理,提高政府資金的利用效益,是一項復雜的工程,需在學習國外一些成功經(jīng)驗的同時,結合我國國情多方面探索,多方積累經(jīng)驗,使之逐步完善。

結束語

本文分析了政府資金使用的現(xiàn)狀及存在的問題，探討了導致我國縣級政府資金使用效率低下的原因，簡略的建立了政府資金使用效率的評價標準，也對提高縣級政府資金使用效率提出了一些對策和建議，筆者希望此文能起到拋磚引玉的作用，引起人們對政府資金使用效率的重視。

本文在寫作過程中就感到了數(shù)據(jù)資料的匱乏，然而由于條件所限，始終未能很好的解決這一問題，對縣級政府資金使用效率未能進行更為深入的定量分析;或動態(tài)的函數(shù)分析，這些都還有待在以后的工作和學習中進一步解決。

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