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一、地方政府主導投資規(guī)模擴大的表現(xiàn)

地方政府主導投資規(guī)模擴大，主要指地方政府出于擴大收入動機而采取相應的招商引資優(yōu)惠政策，致使當?shù)卣顿Y行為和投資規(guī)模非理性擴大的客觀事實。

隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的推進，地方政府主導投資規(guī)模擴大的特點，在不同歷史階段呈現(xiàn)不同的特征，具體表現(xiàn)為：在國有企業(yè)是經(jīng)濟主體主要組成部分的時期，政府與國有企業(yè)是所有者與被所有者關(guān)系，地方政府熱衷于“辦自己的企業(yè)”，即隸屬于地方政府的企業(yè)，導致政府主導投資規(guī)模膨脹；在集體企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)所占市場份額增大的時期．政府基本職能定位于確保轄區(qū)內(nèi)的組織和公民享受更好的公共服務，地方政府轉(zhuǎn)向熱衷于“辦自己轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)”，如以各種優(yōu)惠條件對外招商引資，導致政府主導投資規(guī)模擴大。

地方政府作為一個理性的經(jīng)濟主體，出于發(fā)展本地經(jīng)濟的動機而導致的投資規(guī)模擴大本來無可厚非，但在該過程中出現(xiàn)了一系列不考慮環(huán)境、資源限制，片面追求投資規(guī)模、經(jīng)濟產(chǎn)值等的扭曲投資行為，這些非理性的投資行為一定程度上制約了我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

二、地方政府主導的投資規(guī)模擴大的體制根源

從追求稅收和財政收入的角度分析，地方政府主導投資規(guī)模的擴大主要有以下兩方面的原因：

(一)我國政府的收入主要直接來自于企業(yè)，尤其是工礦企業(yè)

無論是計劃經(jīng)濟體制下，還是目前完善市場經(jīng)濟體制的過程中，企業(yè)一直是我國政府的主要收入來源，直接來自于公民個人的收入仍然占政府收入的較小比重。以2005年為例，全國財政收入中，直接來自個人的個人所得稅占不到7％。同時，從企業(yè)取得的收入中，又主要來自工礦企業(yè)。基于地方政府的角度分析，增加稅收和財政收入規(guī)模，為當?shù)鼐用裉峁└?、更好的公共服務的首要選擇，必須大力發(fā)展當?shù)仄髽I(yè)，尤其是工礦企業(yè)。

(二)企業(yè)上繳給政府的收入在地方政府間主要按照隸屬關(guān)系或?qū)俚卦瓌t予以分配

在經(jīng)濟主體以國有企業(yè)為主、政府與企業(yè)關(guān)系以所有者與被所有者關(guān)系為主導的情況下，中央政府與地方政府收入劃分確定后，地方政府取得收入主要是以企業(yè)隸屬關(guān)系予以劃分，即某省所屬企業(yè)上繳國家的收入中屬于地方政府收入的部分作為該省地方政府的財政收入。

在以私營企業(yè)、集體企業(yè)和外商投資企業(yè)共同構(gòu)成市場經(jīng)濟主要組成部分的情況下，政府與企業(yè)之間的關(guān)系更主要地是公共服務的提供者和公共服務成本的負擔者的關(guān)系。在現(xiàn)行體制下，企業(yè)上繳國家的收入中屬于地方政府分享的部分是按照屬地原則在各地區(qū)地方財政之間進行劃分，即在某省轄區(qū)內(nèi)注冊或經(jīng)營管理地在該省轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)其繳納的收入中，應當由地方政府分享的部分即歸屬于該省的地方財政收入。

在企業(yè)上繳政府的收入按隸屬關(guān)系在中央政府和各地方政府間劃分的歷史背景下，地方政府為了取得更多的收入自然傾向于“辦自己的企業(yè)”；在企業(yè)上繳政府的收入地方分享部分按屬地原則在地方政府間劃分的歷史階段，地方政府自然傾向于“辦自己轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)”，以謀求更多的收入來源。

綜合上述兩方面因素，由于政府收入主要直接來自于企業(yè)尤其是工礦企業(yè)，地方政府收入又主要直接來自于其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)，地方政府要向轄區(qū)內(nèi)居民提供更多、更好的公共服務，就必須獲得更多的收入；要獲得收入增量，就要支持辦企業(yè)。這種由于體制設計而產(chǎn)生的地方政府的逐利驅(qū)動難免產(chǎn)生這樣的現(xiàn)象；那些本身不適宜辦工礦企業(yè)、自然優(yōu)勢是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，地方政府本應當更多地注重生態(tài)和環(huán)境保護，但出于增加財政收入、擴大財政支出、提供更好的公共服務等方面的考慮，往往采取各種優(yōu)惠措施招商引資，發(fā)展工礦企業(yè)，甚至不惜污染環(huán)境、破壞生態(tài)。

三、地方政府主導的投資規(guī)模擴大的其他不合理因素分析

除上述致使地方政府主導的投資規(guī)模擴大的體制根源外，政府收入取得方式及地方分享部分在各地區(qū)之間的劃分還存在其他一些不合理因素。

(一)從稅收總體上看，地方政府在分享當?shù)厣鐣娯摀亩愂辗矫娲嬖诓煌耆珜膯栴}

從社會公眾和其受托責任人——政府的角度來看，當?shù)厣鐣娡ㄟ^購買商品的消費行為負擔了相應的稅收(特別是增值稅)，但對應的地方政府分享部分卻分配給了商品生產(chǎn)、流通各環(huán)節(jié)所在的各個地方政府，而不只是分配給最終消費商品所在的地方政府。消費者所在地方政府未能完全分享當?shù)厣鐣娯摀亩愂?，卻要為之提供相應的公共服務。

(二)從地方政府角度看，地方政府為當?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營提供了。公共服務，但當?shù)仄髽I(yè)繳納的相關(guān)稅收中屬于地方分享的部分卻有可能按屬地原則分配給其他地方政府例如，渤海海域在天津注冊的一個海洋石油企業(yè)，其海上鉆井平臺可能距山東更近，其生活用淡水補給、原油上岸等均在山東境內(nèi)解決。在現(xiàn)行稅收分享制度設計規(guī)則下，其繳納的增值稅地方分享部分全部劃歸經(jīng)營管理地——天津市的地方財政，而山東省地方財政卻沒有得到因提供相應服務而應分享的部分。

為應對上述情況，地方政府往往要求在本地經(jīng)營的企業(yè)必須在本地注冊，這難免影響企業(yè)的自主經(jīng)營。例如，麥當勞公司在美國是一個公司，在中國則在哪個省經(jīng)營就在哪個省注冊成立一個獨立的公司，否則當?shù)卣蚍窒聿坏狡淅U納的稅收，不會為其經(jīng)營提供各種便利條件。這些稅收分配中的問題一定程度上影響了企業(yè)正常經(jīng)營的開展和經(jīng)營形式的創(chuàng)新。

四、完善地區(qū)間收入分配制度，推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的思考

弱化地方政府主導投資規(guī)模擴大的內(nèi)在沖動，引導地方政府主動地促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，不能簡單地調(diào)整地方政府分享稅種的范圍和比例，更重要的是體制創(chuàng)新、完善地區(qū)間收入分配制度。

(一)基本原則

完善地區(qū)間收入分配制度的基本原則是提供公共服務與分享稅收要對應。在政府與市場經(jīng)濟主體的關(guān)系主要是公共服務的提供者和公共服務成本的負擔者的條件下，確定市場經(jīng)濟主體上繳的收入中，地方政府分享部分應當由哪一個或哪些地方政府分享，其基本原則是提供公共服務與分享稅收要對應。比如某家連鎖經(jīng)營企業(yè)總部注冊在某省某市，其特許經(jīng)營店既有在其他城市的，也有在其他省的，除其總部所在地省市地方政府為其經(jīng)營提供了公共服務外，其他相關(guān)地區(qū)的地方政府也為其經(jīng)營提供公共服務，其繳納的企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、增值稅等稅收的地方分享部分應當在相關(guān)地方政府間合理分配，實現(xiàn)提供公共服務與分享稅收的對應。

(二)目標

1．遠期目標。改革稅制，將目前在各個環(huán)節(jié)征收、以增加值為稅基、價內(nèi)征收的增值稅改為在最終銷售環(huán)節(jié)征收、以銷售額為稅基、價外征收的消費稅。

增值稅的稅制設計是對一件商品在各個環(huán)節(jié)的增加值征稅，其最根本的特征是對生產(chǎn)環(huán)節(jié)創(chuàng)造價值和銷售環(huán)節(jié)實現(xiàn)價值進行征稅。這樣做在宏觀調(diào)控以生產(chǎn)為基點的情況下是適當?shù)摹５珡淖鳛橄M者的社會公眾，以及為當?shù)厣鐣娞峁┕卜盏牡胤秸慕嵌瓤?，增值稅這樣的流轉(zhuǎn)稅實際上是由消費者繳納和最終負擔的。盡管從經(jīng)濟學上分析，流轉(zhuǎn)稅也存在能否以及在多大程度上由企業(yè)向消費者轉(zhuǎn)嫁的問題，但稅制和稅收征管制度的設計應當使消費者心里清楚，購買一件商品，自己負擔的稅是多少，而這些稅中由當?shù)卣窒淼牟糠謶坑糜趯Ξ數(shù)叵M者的公共服務。

按照這一思路，現(xiàn)行在各個環(huán)節(jié)征收、以增加值為稅基、價內(nèi)征收的增值稅，應當逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵谧罱K銷售環(huán)節(jié)征收、以銷售額為稅基、價外征收的消費稅。在新的稅制設計下，當?shù)鼐用窭U納的稅收中地方分享部分全部歸屬所在地方政府，用于對當?shù)鼐用裉峁┕卜铡＿@樣，地方政府自然關(guān)注如何改善當?shù)氐木幼…h(huán)境，吸引更多的人來這里就業(yè)、居住和消費，而不再去關(guān)注擴大投資規(guī)模，“鋪攤子、上項目”。這種稅制設計一定程度上也會遏止地方保護和地區(qū)封鎖行為。

2．近期目標。在不改革稅制的條件下，針對企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營越來越多的情況，建立和完善稅收收入的地區(qū)間分配辦法。

從企業(yè)經(jīng)營來看，其經(jīng)營區(qū)域越來越大，不只是其注冊地地方政府為其提供公共服務，眾多的地方政府都為其生產(chǎn)經(jīng)營提供公共服務。因此，按照提供公共服務與分享稅收相對應的原則，跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)繳納的稅收中地方分享部分也應當在各相關(guān)地區(qū)之間分配。在不改革現(xiàn)行稅制的條件下，可以考慮通過建立和完善政府收入的地區(qū)間分配制度，處理地區(qū)間稅收分配問題，使地方政府能夠完全分享當?shù)鼐用褙摀牧鬓D(zhuǎn)稅和在本地經(jīng)營企業(yè)繳納的所得稅。這樣，地方政府不會再要求凡是在本地經(jīng)營的企業(yè)均在本地注冊，有利于企業(yè)正常經(jīng)營發(fā)展。同時，由于在當?shù)刈缘钠髽I(yè)，也可能會在其他地區(qū)開展經(jīng)營，其上繳的稅收相應地不完全由當?shù)氐胤秸窒恚矔趸胤秸當U大投資規(guī)模的沖動。

(三)政策建議

考慮到上述遠期目標在目前情況下難以很快實現(xiàn)，建議循序漸進、逐步推進。目前應以近期目標為著眼點．完善地區(qū)間收入分配制度，推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。主要政策建議有：

1．將增值稅地方分享的25％部分以及現(xiàn)在按來源地分配的稅收返還部分納入一般性轉(zhuǎn)移支付體系，按各地經(jīng)濟貢獻．支出需求和困難程度予以分配。

2．進一步完善2002年企業(yè)所得稅分享改革初步建立的跨地區(qū)經(jīng)營集中繳庫企業(yè)所得稅地區(qū)間分配制度，并擴大適用企業(yè)范圍，處理跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)所得稅地區(qū)間分配問題。

3．研究建立跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)營業(yè)稅地區(qū)間分配制度。

4．建立處理稅收收入跨地區(qū)分配問題的專門機構(gòu)。