導(dǎo)語(yǔ)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件健康社區(qū)治理分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]健康社區(qū)是“健康中國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手。為控制病毒肺炎疫情的大規(guī)模擴(kuò)散，政府將防控工作重心下沉至基層社區(qū)，然而部分社區(qū)在實(shí)踐中暴露了治理水平低下、基本保障欠缺及信任度缺失等問題。文章在梳理健康社區(qū)治理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析疫情期間廣州市典型社區(qū)治理案例，初步提出了基于多元主體(居委會(huì)等社區(qū)機(jī)構(gòu)、第三方組織、社區(qū)規(guī)劃師等)協(xié)作的健康社區(qū)治理機(jī)制，以期為健康社區(qū)研究提供基礎(chǔ)，為“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施以及應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)治理提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]健康社區(qū)；社區(qū)治理；多元協(xié)作

早在2016年國(guó)家衛(wèi)健委大會(huì)上，就指出“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，對(duì)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略作出全面部署。但是，2020年春節(jié)前后，病毒肺炎疫情卷席全球多國(guó)，被世界衛(wèi)生組織定性為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，這對(duì)于建設(shè)“健康中國(guó)”無疑是巨大的考驗(yàn)?？紤]到病毒傳染性強(qiáng)、傳播面廣、潛伏周期長(zhǎng)，國(guó)家和各省相繼出臺(tái)防控政策，將防治工作重心轉(zhuǎn)向以社區(qū)為載體的面源管控，以基層社區(qū)為抓手落實(shí)隔離管控工作。管控思路自上而下和自下而上并舉，管控重心下移，是對(duì)國(guó)家和城市治理體系的考驗(yàn)，也是創(chuàng)新共建共治共享的社會(huì)治理格局、推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要契機(jī)?；鶎由鐓^(qū)是實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的基本單元，如何調(diào)動(dòng)多方主體參與，建立協(xié)作治理機(jī)制，共建健康社區(qū)？因公共健康而起源的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科、深入社區(qū)工作的規(guī)劃師，又如何在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮專業(yè)的作用呢？本文在總結(jié)健康社區(qū)治理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以疫情期間廣州市的典型社區(qū)為案例，嘗試回答上述問題。

1病毒肺炎疫情中社區(qū)治理存在的問題

隨著我國(guó)防控工作重心下移，社區(qū)成為防疫第一線，在疫情防控、初期治療和監(jiān)督核查方面發(fā)揮了重要作用。然而此次疫情期間許多基層社區(qū)缺乏應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，大多社區(qū)仍沿用傳統(tǒng)的管理思維和模式，導(dǎo)致了以下問題：①民間力量與社區(qū)力量較為缺乏，不能很好地滿足眾多社區(qū)的需求；基層干部、網(wǎng)格員、物業(yè)人員和醫(yī)護(hù)人員等社區(qū)工作者數(shù)量較少，承擔(dān)著巨大的工作壓力。②醫(yī)療和生活資源匱乏，社區(qū)基本需求難以及時(shí)保障。③部分社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施排斥性管理，對(duì)于弱勢(shì)群體缺乏充分的關(guān)注和保護(hù)。④部分老舊小區(qū)組織管理水平較低，空間管治松散且社群關(guān)系復(fù)雜，難以實(shí)現(xiàn)封閉管理和病情排查。⑤在疫情及其衍生的社會(huì)問題所致的心理壓力下，部分社區(qū)居民對(duì)社區(qū)工作者缺乏信任，溝通斷層，不僅給社區(qū)疫情防控工作帶來不便，還會(huì)加劇社群的心理隔離。不同社區(qū)組織建設(shè)、管理水平、人口結(jié)構(gòu)及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)存在較大差異，在非常時(shí)期，傳統(tǒng)管理思路不但無法實(shí)現(xiàn)社區(qū)的差異化和精細(xì)化管理，而且在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理上也存在問題。本文關(guān)注面向疫情的社區(qū)治理模式，嘗試探討健康社區(qū)治理的范式。

2健康社區(qū)治理內(nèi)涵

健康社區(qū)是指所有組織(正式/非正式)都能有效合作，進(jìn)而提高居民生活質(zhì)量和健康水平的社區(qū)，強(qiáng)調(diào)健康理念對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要性，涵蓋了規(guī)劃、建設(shè)和治理全過程。其中，健康社區(qū)強(qiáng)調(diào)了治理的作用，從概念內(nèi)涵上看，社區(qū)健康即多維健康，包括個(gè)體、社區(qū)相關(guān)組織和社區(qū)整體的健康(圖1)。因此，健康社區(qū)的實(shí)現(xiàn)需要社區(qū)內(nèi)外部行動(dòng)者的協(xié)同。健康社區(qū)治理是一項(xiàng)關(guān)乎防控傳染病爆發(fā)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的綜合性行動(dòng)戰(zhàn)略。其內(nèi)容涉及范圍較廣，不僅包含社區(qū)軟文化的培育，還包括健康社區(qū)功能的建構(gòu)。本文在多元主體協(xié)作視角下，從治理主體、功能和文化三方面出發(fā)，嘗試性地提出健康社區(qū)治理的內(nèi)容框架。2.1組建健康社區(qū)治理工作隊(duì)伍。多元協(xié)作的治理工作隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)健康社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)。通過居民、居委會(huì)、物業(yè)公司、第三方組織及其他社區(qū)工作者溝通協(xié)作、各司其職，將實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的效率最大化和成效最優(yōu)化，并建立起長(zhǎng)效的協(xié)作機(jī)制，提升社區(qū)的自組織能力。2.2健全健康社區(qū)服務(wù)體系。健康社區(qū)服務(wù)功能包括社區(qū)應(yīng)急、社區(qū)公共服務(wù)供給和社區(qū)健康監(jiān)測(cè)評(píng)估三方面。社區(qū)應(yīng)急指建設(shè)和完善社區(qū)疫情應(yīng)急管理的平時(shí)預(yù)防機(jī)制、資源動(dòng)員機(jī)制、參與機(jī)制、災(zāi)害防救能力建設(shè)機(jī)制，以及災(zāi)害后的傷害評(píng)價(jià)、安全監(jiān)測(cè)和修復(fù)機(jī)制。此次疫情期間，我國(guó)的社區(qū)應(yīng)急主要停留在危機(jī)管理的PPRR模型中的應(yīng)對(duì)階段。當(dāng)前，應(yīng)急服務(wù)應(yīng)構(gòu)建完善的防控工作流程，包括政策宣傳和消息采集、社區(qū)封閉和消殺防疫、資源保障和社區(qū)照顧、患者排查和就醫(yī)安排、情緒安慰和心理輔導(dǎo)等環(huán)節(jié)。社區(qū)公共服務(wù)供給是治理的基本保障，包括醫(yī)療資源、生活資源和健康理念(包括防疫咨詢)等方面。社區(qū)醫(yī)療具有患者信息收集和上報(bào)、初期診療設(shè)施供給等作用，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)疫情風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)排查；社區(qū)治理對(duì)接城市應(yīng)急物資保障體系，結(jié)合大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)本社區(qū)的需求，申請(qǐng)物資的種類和數(shù)量的調(diào)配，有針對(duì)性地提供醫(yī)療生活物資等服務(wù)；開展疫情認(rèn)知與自我防范、防疫消毒、衛(wèi)生習(xí)慣、垃圾分類、保潔等的宣傳和咨詢工作，同時(shí)注重疏解和安撫居民的情緒壓力，尤其是向弱勢(shì)群體傾斜。社區(qū)健康監(jiān)測(cè)評(píng)估主要依托網(wǎng)格化管理、云服務(wù)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，構(gòu)建健康安全監(jiān)測(cè)和防控管理信息技術(shù)平臺(tái)；重點(diǎn)保障疫情、防護(hù)、醫(yī)療就診和民生保障這四類信息的更新與公開；整合信息采集與更新、綜合評(píng)估、病例跟蹤、數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)等功能，加強(qiáng)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，輔助防疫工作。2.3培養(yǎng)社區(qū)意識(shí)與價(jià)值觀。疫情期間健康社區(qū)的意識(shí)與價(jià)值觀主要通過韌性和健康兩方面的社區(qū)教育來構(gòu)建。在韌性方面，加強(qiáng)社區(qū)疫情及重大安全事件防控意識(shí)，以及應(yīng)急處理救助能力等的宣傳與培訓(xùn)，將其納入社區(qū)教育的常規(guī)內(nèi)容；在健康方面，社區(qū)需要建立積極的健康文化和價(jià)值取向，引導(dǎo)居民養(yǎng)成健康的生活方式和理念。社區(qū)認(rèn)同則是推進(jìn)公眾參與，促進(jìn)居民參與健康社區(qū)建設(shè)和治理，形成健康社區(qū)治理與居民個(gè)體健康的良性互動(dòng)。

3多元主體協(xié)作的健康社區(qū)治理—以廣州市為例

3.1基于居委會(huì)主導(dǎo)的健康社區(qū)治理案例。廣州市北京街都府社區(qū)以居委會(huì)為主導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)摸查居民健康現(xiàn)狀，并動(dòng)員社區(qū)工作者、在職黨員參與健康社區(qū)治理。首先，居委會(huì)充分利用該社區(qū)黨員和社區(qū)工作者的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，積極調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部民間力量，組建專業(yè)治理隊(duì)伍參與社區(qū)疫情排查。其次，采用“微治理”模式，提高組織管理化水平，健全社區(qū)“微服務(wù)”體系。社區(qū)采用網(wǎng)格化管理，劃分6個(gè)社區(qū)健康支部網(wǎng)格，在每個(gè)網(wǎng)格支部分別安排社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)民警和居委會(huì)工作人員組成“社區(qū)力量三人組”(圖2)，上門走訪網(wǎng)格居民，及時(shí)了解居民需求并反饋至居委會(huì)，該模式得到了廣東省衛(wèi)健委的高度肯定。最后，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行差異化管理，進(jìn)行健康監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)。居委會(huì)按照越秀區(qū)的要求實(shí)施防控工作，為湖北來穗人員分發(fā)含健康服務(wù)卡的《致廣大來穗的湖北、武漢朋友的一封信》，并派“社區(qū)力量三人組”上門對(duì)相關(guān)人員的健康情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)排查，主動(dòng)為湖北來穗人員發(fā)放建檔立冊(cè)二維碼，引導(dǎo)居民主動(dòng)上網(wǎng)申報(bào)健康狀況。3.2基于第三方組織的健康社區(qū)治理案例。在社區(qū)治理的語(yǔ)境下，第三方組織是以市民社會(huì)為基礎(chǔ)的中立組織，一般由不同知識(shí)背景但追求共同利益的人群組成，在參與治理過程中以解決問題為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)和監(jiān)理為手段，合理平衡各方利益。社區(qū)中常見的第三方組織有社區(qū)有限公司、基金會(huì)等。本文以廣州市社會(huì)服務(wù)發(fā)展促進(jìn)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“社促會(huì)”)為例探討這一模式。社促會(huì)作為鏈接居民和社會(huì)組織—企業(yè)的橋梁平臺(tái)，在疫情期間，不僅發(fā)揮自身價(jià)值幫助社區(qū)中的弱勢(shì)群體，還聯(lián)動(dòng)更多社會(huì)組織共同參與社區(qū)防治工作。社促會(huì)的社工站協(xié)助居委會(huì)工作，為社區(qū)居民尤其是居家隔離人士和部分行動(dòng)不便的居民提供線上線下的社區(qū)服務(wù)，解決物資匱乏等問題，優(yōu)化了社區(qū)服務(wù)功能。例如，在黃埔穗東街，社工線上對(duì)湖北來穗人員及有關(guān)接觸者進(jìn)行每日電訪慰問和心理疏導(dǎo)，線下則有針對(duì)性地解決線上溝通所收集的居民需求，如聯(lián)系醫(yī)生為有需求的居民上門服務(wù)，為獨(dú)居老人申請(qǐng)生活物資緊急援助等。社促會(huì)聯(lián)動(dòng)多方社會(huì)力量，向企業(yè)和社會(huì)征集社區(qū)工作所需要的口罩、酒精等防護(hù)物資與生活物資，如廣州市慈善會(huì)為社工服務(wù)站購(gòu)置防疫物資提供資金支持、愛心企業(yè)為居家隔離的居民提供午餐。另外，社促會(huì)還推動(dòng)廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)制定《廣州市社工站病毒感染的肺炎預(yù)防控制指引(第一版)》，倡導(dǎo)社工行業(yè)開展“廣州社工紅棉守護(hù)行動(dòng)”，推動(dòng)了社會(huì)力量參與社區(qū)治理的制度化。3.3初步建構(gòu)多元主體協(xié)作的社區(qū)治理機(jī)制。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)治理要以人為本，滿足居民尤其是弱勢(shì)群體的物資保障、衛(wèi)生健康和社區(qū)安全等需求；疫情、物資調(diào)度等信息公開透明有助于協(xié)助居民實(shí)現(xiàn)有效的自我預(yù)警與防控。而這一切需要擁有專業(yè)治理能力或豐富社區(qū)生活經(jīng)驗(yàn)的多元主體協(xié)作，及時(shí)且有針對(duì)性地做出防疫響應(yīng)。建構(gòu)多方協(xié)作的社區(qū)治理機(jī)制能夠有效縮短時(shí)間成本，是推進(jìn)社區(qū)疫情防控的重中之重。目前，社區(qū)規(guī)劃師尚未發(fā)揮一線作用，但作為社區(qū)治理的專業(yè)力量，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起協(xié)助疫情防控的社會(huì)責(zé)任，在未來其可運(yùn)用自身專業(yè)技能，為社區(qū)疫情防控建言獻(xiàn)策，實(shí)現(xiàn)健康社區(qū)的科學(xué)化和高效化治理。在協(xié)作工作中，居委會(huì)按衛(wèi)生部門和街道的要求，在社區(qū)中組建社區(qū)疫情防救組織并組織和監(jiān)督應(yīng)急管理工作，區(qū)治理與居民個(gè)體健康的良性互動(dòng)。

3多元主體協(xié)作的健康社區(qū)治理—以廣州市為例

3.1基于居委會(huì)主導(dǎo)的健康社區(qū)治理案例。廣州市北京街都府社區(qū)以居委會(huì)為主導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)摸查居民健康現(xiàn)狀，并動(dòng)員社區(qū)工作者、在職黨員參與健康社區(qū)治理。首先，居委會(huì)充分利用該社區(qū)黨員和社區(qū)工作者的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，積極調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部民間力量，組建專業(yè)治理隊(duì)伍參與社區(qū)疫情排查。其次，采用“微治理”模式，提高組織管理化水平，健全社區(qū)“微服務(wù)”體系。社區(qū)采用網(wǎng)格化管理，劃分6個(gè)社區(qū)健康支部網(wǎng)格，在每個(gè)網(wǎng)格支部分別安排社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)民警和居委會(huì)工作人員組成“社區(qū)力量三人組”(圖2)，上門走訪網(wǎng)格居民，及時(shí)了解居民需求并反饋至居委會(huì)，該模式得到了廣東省衛(wèi)健委的高度肯定。最后，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行差異化管理，進(jìn)行健康監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)。居委會(huì)按照越秀區(qū)的要求實(shí)施防控工作，為湖北來穗人員分發(fā)含健康服務(wù)卡的《致廣大來穗的湖北、武漢朋友的一封信》，并派“社區(qū)力量三人組”上門對(duì)相關(guān)人員的健康情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)排查，主動(dòng)為湖北來穗人員發(fā)放建檔立冊(cè)二維碼，引導(dǎo)居民主動(dòng)上積極動(dòng)員居民參與社區(qū)治理，并及時(shí)向上級(jí)反饋居民訴求(圖3)。在大多數(shù)社區(qū)中，第三方組織一方面在政府購(gòu)買服務(wù)的基礎(chǔ)上參與治理，提供社區(qū)治理相關(guān)服務(wù)并引導(dǎo)更多的社會(huì)資本支持政府的社區(qū)治理工作；另一方面在疫情防控中協(xié)助居委會(huì)工作，并深入居民群體，共享疫情相關(guān)信息，協(xié)調(diào)治理工作中的訴求沖突。隨著協(xié)作進(jìn)程的推進(jìn)，第三方組織在居委會(huì)的支持下逐漸成為社區(qū)治理的內(nèi)生性組織力量。居民個(gè)人是疫情防控的關(guān)鍵，應(yīng)自覺居家隔離，配合應(yīng)急管理工作，積極參與社區(qū)治理活動(dòng)，增強(qiáng)其對(duì)社區(qū)防疫治理的認(rèn)同感。此外，在部分社區(qū)，物業(yè)公司可在居委會(huì)監(jiān)督下協(xié)助開展日常防疫工作，充當(dāng)居委會(huì)和居民間的溝通橋梁，傳遞疫情信息和居民訴求。在疫情預(yù)警、決策制定方面，仍需要專業(yè)力量的參與。社區(qū)規(guī)劃師可運(yùn)用專業(yè)技能，在健康社區(qū)評(píng)估、初期決策和協(xié)作溝通方面為健康社區(qū)治理提供專業(yè)建議。例如，利用LBS大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)預(yù)判傳染病傳播的時(shí)空趨勢(shì)和評(píng)估社區(qū)感染風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而為疫情監(jiān)測(cè)預(yù)判、人員識(shí)別與分類管理、信息等提出建議，輔助決策；協(xié)調(diào)社區(qū)間需求，科學(xué)劃定物資和公共服務(wù)供應(yīng)的服務(wù)半徑，并提供均等化、全覆蓋的臨時(shí)物資和公共服務(wù)供應(yīng)點(diǎn)空間布局方案；在充分掌握疫情空間數(shù)據(jù)和信息的基礎(chǔ)上，為居民的必要性出行提供路線規(guī)劃，提供就診點(diǎn)的最優(yōu)選擇，以降低接觸性感染風(fēng)險(xiǎn)。

4結(jié)語(yǔ)

多元協(xié)作的方法為提升健康社區(qū)治理質(zhì)量與效率提供了新的范式。健康社區(qū)治理的核心在于通過各方力量高效率、高品質(zhì)的協(xié)作，建構(gòu)基于社區(qū)單元的治理系統(tǒng)，保障社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的運(yùn)作。這對(duì)“健康中國(guó)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有一定的參考價(jià)值。本文案例具有一定的代表性，但不足以囊括我國(guó)城市健康社區(qū)治理的所有類型；對(duì)于協(xié)作主體與其他參與主體的影響機(jī)制探討較淺，這也與實(shí)踐的時(shí)間較短有關(guān)。在未來的研究中，需擴(kuò)充健康社區(qū)治理的實(shí)證研究，進(jìn)一步探討協(xié)作類型及實(shí)用性，另外需繼續(xù)深化對(duì)健康社區(qū)治理方法的研究，將重點(diǎn)放在制度化建設(shè)、預(yù)防體系拓展等方面。

作者:袁媛 何灝宇 陳玉潔 單位:中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院