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一、存款保險制度

存款保險制度是指在金融體系中設(shè)立保險機構(gòu)，強制地或自愿地吸收銀行或其他金融機構(gòu)繳存的保險費，建立存款保險準(zhǔn)備金，一旦投保人遭受風(fēng)險事故，由保險機構(gòu)向投保人提供財務(wù)救援或由保險機構(gòu)直接向存款人支付部分或全部存款的制度。1933年美國會通過了《1933年銀行法》，由此建立存款保險制度，設(shè)立聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)，負(fù)責(zé)為美國境內(nèi)吸收存款的銀行等存款類機構(gòu)提供存款保險。美國《聯(lián)邦存款保險法》規(guī)定，F(xiàn)DIC主要承擔(dān)提供存款保險，監(jiān)督銀行體系，接管、處置與清算問題金融機構(gòu)。

繼美國之后，歐盟委員會于1994年頒布了《存款保險制度指引》，要求歐盟的成員國存款保險制度必須是強制性的，保險限額最低為2萬歐元，并允許實施共同保險安排，但其存款的90%以上應(yīng)受到保護(hù)，保險范圍可由成員國自由決定。部分國家還設(shè)定了相對較高的上限。

許多學(xué)者也提出在我國建立存款保險制度以穩(wěn)定金融體系的建議。實行存款保險制度在當(dāng)前新一輪的金融危機前提下，似乎已經(jīng)漸行漸進(jìn)。

由于信息不對稱，在金融交易中往往會導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險問題。金融中介的產(chǎn)生，可以在一定程度上降低信息不對稱，但并不能完全消除。一方面，金融中介機構(gòu)對借款人的監(jiān)督較零散的儲戶有很大的優(yōu)勢，但完全的事后監(jiān)督卻是不可能的，借款人的道德風(fēng)險會給金融機構(gòu)帶來損失。同時，銀行等金融中介機構(gòu)存信貸膨脹時期的“從眾行為”也導(dǎo)致了其信貸資產(chǎn)質(zhì)量的惡化。另一方面，從存款人的角度看，信息不對稱的存在，對逆向選擇的擔(dān)心，使其在存款時十分猶豫，而一旦個別銀行倒閉，往往導(dǎo)致擠兌現(xiàn)象同時在“好”銀行和“壞”銀行發(fā)生，“感染效應(yīng)”使整個銀行體系陷入“恐慌”。市場的這一缺失使得政府的介入十分必要，政府一方面強制銀行充分披露有關(guān)信息，另一方面通過加強對借款人和金融中介機構(gòu)的監(jiān)管，構(gòu)筑金融安全網(wǎng)以穩(wěn)定銀行體系，其中一個重要措施就是實施存款保險制度。

二、存款保險制度的傳統(tǒng)功能

相較于西方國家的顯性存款保險制度，我國長期以來實行的是隱性存款保險制度。即在經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出市場的過程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔(dān)個人債務(wù)清償?shù)呢?zé)任。這種由各級政府或中央銀行“買單”的缺陷和弊端在金融體制改革深化的同時日益顯現(xiàn)，這種模式不僅給各級財政帶來沉重負(fù)擔(dān)，還會導(dǎo)致央行貨幣政策目標(biāo)的扭曲。

如果不建立顯性的存款保險制度，政府實施財政政策、貨幣政策的獨立性將無法得到保證，因為無論銀行的損失最終是由財政撥款還是由人民銀行再貸款（或用外匯儲備注資）解決，都會使政府在進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控時喪失一部分自主權(quán)。而且隨著銀行業(yè)對外和對內(nèi)開放步伐的加快，銀行間的競爭將日益激烈，如果國有銀行、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社依然保持目前的資產(chǎn)狀況，那么政府對它們實施救助的頻率、范圍和成本肯定會逐漸增加。在隱性存款保險制度下，各銀行并不需要定期交納保費（零費率制），并且存款保險實際上又覆蓋了所有存款賬戶，所以我國銀行業(yè)的“道德風(fēng)險”問題要比實施顯性存款保險制度的國家嚴(yán)重得多——造成已經(jīng)得到注資或壞賬剝離政策支持的銀行不相信所謂“最后晚餐”的說法。我國銀行業(yè)的“道德風(fēng)險”問題要比實施顯性存款保險制度的國家嚴(yán)重的一個證據(jù)是，即使是那些內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較好的股份制商業(yè)銀行（它們并不存在嚴(yán)重的歷史遺留問題）的平均不良貸款率也達(dá)到了6%，而美國商業(yè)銀行的平均不良貸款率則低于2%。更為重要的是，在隱性存款保險制度下，金融當(dāng)局根本無法通過實行差別保險費率、調(diào)整最優(yōu)存款保險額上限、實施保險金返還等政策措施來改善各銀行的“道德風(fēng)險”動機?？梢灶A(yù)見，如果金融管理當(dāng)局不突破目前的這種制度安排，那么中央銀行和各級財政所承擔(dān)的償債壓力還會越積越重。

顯性的存款保險制度是指國家以法律的形式對存款保險的要素機構(gòu)設(shè)置以及有問題機構(gòu)的處置等問題做出明確規(guī)定。顯性存款保險制度的優(yōu)勢在于：(1)明確銀行倒閉時存款人的賠付額度，穩(wěn)定存款人的信心；(2)建立專業(yè)化機構(gòu)，以明確的方式迅速、有效地處置有問題銀行，節(jié)約處置成本；(3)事先進(jìn)行基金積累，以用于賠付存款人和處置銀行；(4)增強銀行體系的市場約束，明確銀行倒閉時各方責(zé)任。

在這次金融危機中，存款保險制度在穩(wěn)定存款人信心、保障存款人利益方面充分發(fā)揮了作用。2008年IO月，F(xiàn)DIC臨時將存款保險限額提高到25萬美元；歐盟也迅速決定在危機期間將存款保險限額較危機前提高3萬歐元；同一日，我國臺灣地區(qū)金融管理部門也宣布將存款保險制度上限由原來的150萬新臺幣提高到300萬新臺幣。

三、我國建立存款保險制度的效應(yīng)分析

（一）我國建立存款保險制度的正效應(yīng)分析

1．處理倒閉銀行和保障儲戶利益的整套管理體系方面的優(yōu)越性。存款保險制度在處理倒閉銀行和保障儲戶利益的整套管理體系方面較為優(yōu)越，比隱性存款保障制度更迅速、順利，具有連續(xù)性。因為明確的存款保險制度要在法律條文明文規(guī)定的規(guī)則和程序基礎(chǔ)上運作，保險基金的來源具有事先的保障性，在短期內(nèi)，政府不但可以獲取定期的保費，而且不需立即承擔(dān)財政支出。而隱性存款保險下政府不得不確定保險基金的來源，行動的時間可能很長。

2．有利于維護(hù)公平和效率原則，促進(jìn)中小銀行的發(fā)展。有利于維護(hù)公平和效率原則，為各類金融機構(gòu)的競爭與發(fā)展創(chuàng)造公平的信用條件和市場環(huán)境，有助于中小銀行的發(fā)展。四大銀行的信用是雙重信用，一方面是國家信用，實現(xiàn)國家對國民的承諾，另一方面是銀行信用，實現(xiàn)銀行對存款人的承諾。中小銀行沒有國家信用支撐，社會公眾心存疑慮，難以獲得更多的資金來源。實行明確的存款保險制度一定程度上可以淡化大銀行的某些優(yōu)勢，中小銀行可以平等地加入競爭，打破大銀行壟斷的局面，有利于中央銀行實施貨幣政策，滿足中小企業(yè)的資金需求。

3．對擠兌的避免和小儲戶的利益保障方面有優(yōu)勢。隱性的存款保護(hù)缺乏明確的法律，潛伏著更大的信心危機。公眾是否擠兌取決于對政府保險的公眾預(yù)期，而明確的存款保險制度就是一種政府承諾，對增強儲戶的信心有著相當(dāng)積極的意義。

4．期望達(dá)到存款保全和銀行保護(hù)相分離。隱性存款保險制度下，由于缺乏對存款人有法可依的保障機制，但又不可能讓小額存款人承擔(dān)全部損失，政府往往注資到經(jīng)營不良的銀行，而很少采用強制市場退出，使存款保全和銀行保護(hù)難以分離，加大了銀行的道德風(fēng)險。如果存款人利益可以通過存款保險得到相當(dāng)?shù)谋Ｕ?，政府濫用納稅人的錢為不良銀行注資的行為可以得到抑制。

（二）我國建立存款保險制度的負(fù)效應(yīng)分析

1．對尚未形成的市場機制的侵蝕。金融產(chǎn)權(quán)形式的國有化和公有化，本來已經(jīng)使社會公眾對不同金融機構(gòu)和金融資產(chǎn)難以形成有效的信用評價體系，收益與風(fēng)險的選擇失衡，風(fēng)險觀念淡薄。明確的存款保險制度會使社會公眾原本就十分淡漠的風(fēng)險觀念更加淡漠，在一定程度上會刺激銀行經(jīng)營的冒險行為，而且銀行在實施明確的存款保險后更忽視風(fēng)險。存款人會把銀行看作更為直接的替代，銀行會在利率、服務(wù)方面展開競爭，卻不愿把有關(guān)他們貸款質(zhì)量的信息傳遞給存款人，使我國剛剛起步的信息披露受到抑制，也影響了市場規(guī)則的形成。

2．明確的存款保險加大政府的成本。對政府而言，隱性存款保險是一種低成本的選擇。政府在處置倒閉銀行時具有相當(dāng)大的靈活性，決策者可控制提供保障的程度甚至根本不提供保障，也有權(quán)利確定向儲戶提供保障的形式和時間，如可采用分期支付的方式降低總賠付的現(xiàn)期支出，這也是大多數(shù)發(fā)展中國家采取隱性保險的原因。

3．明確的存款保險將進(jìn)一步加大銀行機構(gòu)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。存款保險基金的主要承擔(dān)者是四家國有商業(yè)銀行，而四家商業(yè)銀行根本不存在擠兌和倒閉的風(fēng)險，實際上相當(dāng)于國家從國有商業(yè)銀行征稅用于補貼中小金融機構(gòu)的倒閉風(fēng)險，將降低他們的市場競爭積極性，甚至損害他們審慎經(jīng)營的動力。

4．可能加大地方政府的道德風(fēng)險。在金融監(jiān)管體制尚不健全，許多存量風(fēng)險沒有解決的情況下，明確的存款保險可能加大地方政府的道德風(fēng)險。目前，地方金融機構(gòu)出現(xiàn)問題時，是由地方政府出具擔(dān)保，中央銀行給予再貸款以解決流動性不足或確保儲蓄存款的兌付，法律上的責(zé)任主體是地方政府。如果建立統(tǒng)一的存款保險公司，就解脫了地方政府對中小金融機構(gòu)的風(fēng)險防范與處置所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，鼓勵地方政府多于預(yù)，這種干預(yù)加大了金融風(fēng)險。

四、結(jié)論

從以上對我國建立存款保險制度的效應(yīng)分析中可以看出，有利有弊，但我舊銀行業(yè)具有潛在的風(fēng)險性，這在客觀上要求我們盡快建立明確的存款保險制度。通過這一保險機制，一方面可以最大限度地避免發(fā)生各種銀行危機，保持金融體系的穩(wěn)健運營；另一方面也為我國銀行創(chuàng)造一種有效的市場退出機制，減輕政府和中央銀行的壓力，也有助于保護(hù)存款人的利益。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國金融機構(gòu)類型較多以及分業(yè)監(jiān)管的實際，應(yīng)先建立分業(yè)或區(qū)域性的存款保險基金，逐步建立全國統(tǒng)一的存款保險制度。如在中小金融機構(gòu)進(jìn)行存款保險制度試點，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，隨著社會信用的健全，銀行體系的完善，公眾風(fēng)險意識的提高，金融監(jiān)管水平的提高，由小到大，不斷完善，逐步完善我國央行、銀監(jiān)會、存款保險“三位一體”的金融穩(wěn)定體系。鑒于存款保險制度的負(fù)面效應(yīng)，要建立和明確存款保險制度，必須把制度的具體設(shè)立作為重中之重，依靠一個良好的制度設(shè)計盡量避免道德風(fēng)險。