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近年來，隨著市場經濟秩序的逐漸規(guī)范，政府機關因參與民事、經濟活動被起訴到人民法院以至成為被執(zhí)行人的案件逐漸增多，其中又以基層政權組織-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府為主。這類案件大多事實清楚，法律關系較為簡單，審理過程相對容易，但法律文書生效后的執(zhí)行卻成了困擾人民法院尤其是基層法院的突出問題。本文結合長陽縣人民法院近年來在執(zhí)行此類案件中的具體做法和經驗，就以政府這一特殊主體為被執(zhí)行人案件的特點及所適用的原則和方法等實踐問題作粗淺探討。

一、案件的類型及特點

長陽土家族自治縣法院轄區(qū)11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），人口43萬，兩年來，先后有7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府成為13起民事案件的被執(zhí)行人，涉案標的額150余萬元，這些案件歸結起來主要有以下幾類：一是政府興建學校、辦公樓及其他公共設施拖欠工程款；二是拖欠車輛修理費、招待費等日常支出費用；三是因清退民辦教師、臨時工等涉及的勞動爭議；四是為企業(yè)不適當擔保引起的債務糾紛；五是在計劃經濟轉軌時期開辦企業(yè)引起的聯營、購銷等合同糾紛；六是因虛假出資、接收企業(yè)財產等原因被追加、變更為被執(zhí)行人；七是其他損害賠償糾紛。

上述案件有三個方面的特點：

1、被執(zhí)行主體具有特殊性。作為被執(zhí)行人的政府機關既不同于一般企業(yè)法人和其他組織，更不同于自然人，它具有雙重身份特征：一方面它是行使公共權力、管理公共事務的行政機關，具有管理和調控經濟運行的權能，另一方面它又是獨立承擔民事責任的民事主體，受到民事法律規(guī)范的調整，必須與其他市場主體一樣遵守經濟規(guī)律、承擔市場風險。政府機關的這種雙重特征在許多地方往往同時表現出來，特別是在市場經濟體制尚不健全、政府職能未完全轉變的時期尤為突出，這就決定了此類案件辦理過程中的復雜性。

2、執(zhí)行過程倍受社會關注。涉及政府的案件，歷來是人民群眾關注的焦點，不少人認為“法院與政府是一家”，法院執(zhí)行政府只能是“和稀泥”、“官官相護”，因此，人民法院在執(zhí)行中能否嚴格依法辦事，成了老百姓衡量人民法院執(zhí)法權威和執(zhí)法水平的標志，法院執(zhí)行人員面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和考驗。

3.執(zhí)行結果意義深遠。通過依法執(zhí)行，一方面可以增強人民群眾對“法律面前人人平等”的憲法原則和“依法治國”方略的認識，樹立人民法院公正司法的形象和威信，并對其他類型案件起到很好的帶動作用，另一方面能夠有效地化解政府同其他市場主體的經濟矛盾，使政府參與和管理經濟活動的行為得到規(guī)范，為政府機關樹立“誠信”形象，促進經濟發(fā)展。反之，若此類案件久拖不執(zhí)，或者執(zhí)行不力，則會對人們的價植觀念產生誤導，嚴重損害法律尊嚴，敗壞社會風氣，危及社會穩(wěn)定。

二、存在的主要問題

1、申請人執(zhí)行要求急切，法院執(zhí)行壓力大。案件所涉糾紛往往形成時間長，關系復雜，案件標的額較大，給權利人的生產生活造成了嚴重影響，當事人無奈之下才訴諸法院，若處置不當，容易引起上訪告狀、糾纏不休的局面。

2、少數政府首長“官本位”思想較濃，主觀上抵觸法院執(zhí)行。由于不能正確對待“權”與“法”的關系，一些政府官員對于將政府置于被執(zhí)行人的地位難以接受，對于法院執(zhí)行活動（如送達法律文書、調查財產等）不理睬、不合作甚至運用掌握的權力設置障礙，無理干預。

3、“新官不理舊帳”的現象較為普遍。政府中各種矛盾錯綜復雜，政府領導受其任期的影響，對待法院執(zhí)行往往能拖則拖，盡量將矛盾移交到下屆政府。

4、政府財政困難，客觀上難以執(zhí)行。政府具有管理性、服務性和非營利性，經費支出受到嚴格的政策限制，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府普遍財政赤字嚴重，運轉艱難，甚至連干部工資都難以按時發(fā)放。

5、法院執(zhí)行人員自身認識不清，經驗不足。具體表現在：

（1）對政府機關的職能特點認識不清，不能充分了解其雙重身份特征，要么過份顧慮其權能作用，害怕行政干預，有消極畏難情緒；要么將其視為單純的民事主體，執(zhí)行觀念“理想化”，方法簡單，致使執(zhí)行中產生新的矛盾，執(zhí)行效果不好。

（2）不能正確處理法院與政府的關系，一種觀念認為法院工作離不開政府的支持，執(zhí)行中一味遷就，最終損害了法院和政府的形象；另一種觀念是“法律至上”，職權主義思想嚴重，忽視社情、民情，情緒急躁，莽撞執(zhí)行，使法院同政府關系對立、僵化，增加自身工作阻力。

三、處理原則及方法

執(zhí)行工作是一項系統(tǒng)工程，尤其是對于政府這一特殊的被執(zhí)行主體，更應該講究執(zhí)行方法和執(zhí)行藝術，做到原則性、合理性與靈活性的有機統(tǒng)一，多管齊下，力爭最佳執(zhí)行效果。概括起來就是“三個結合”：即宣傳溝通與強制措施相結合；顧全大局與依法執(zhí)行相結合，多種執(zhí)行手段和多種結案方式相結合。

1、嚴格執(zhí)行程序，確保程序公正。以政府為被執(zhí)行人的案件，人民群眾反映十分敏感，所以程序公正的重要性尤為突出。一方面，要做到依法立案，按期送達執(zhí)行通知書，責令被執(zhí)行人申報財產，對業(yè)已查明的可供執(zhí)行財產及時采取查封、扣押、凍結等控制性措施。在進行上述工作時，要做到理直氣壯、態(tài)度鮮明、環(huán)節(jié)公開，以程序公正促進實體公正。另一方面，對于擬采取的強制措施要慎重考慮、嚴格審批、杜絕隨意性。做好以上兩點，能夠使人民法院居于主動和主導地位，使申請人及政府領導感受到法律的嚴肅性和強制力，為案件的順利執(zhí)行打下良好的基礎。

2、加強宣傳溝通，營造良好的執(zhí)行環(huán)境。當必要的執(zhí)行程序進行后，應將宣傳溝通工作作為重點。一是要充分運用好中發(fā)（1999）11號文件這把“尚方寶劍”，向政府負責同志及時溝通情況，耐心細致地講解有關法律規(guī)定，使之正確理解和認識法院執(zhí)行工作，增強自覺履行生效裁判的意識。二是主動向當地黨委、人大及有關上級機關匯報案情，爭取領導和支持，避免孤軍奮戰(zhàn)，這樣對于有些案件的執(zhí)行能起到事半功倍的效果。

例如原麻池鄉(xiāng)政府拖欠田艷芳酒店接待費用1.6萬元，后該鄉(xiāng)被合并到都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)，新的鎮(zhèn)政府負責人以該債務非自己經手，且財政困難為由拒不償還。此案經判決進入執(zhí)行程序后，執(zhí)行人員首先依照法律規(guī)定送達了執(zhí)行通知，但鎮(zhèn)政府仍然不愿履行。此時權利人因長期追討無果，情緒十分激動，揚言要到鎮(zhèn)政府鬧事，執(zhí)行人員及時將案情向縣委有關領導作了匯報，在他們的大力支持下，鎮(zhèn)政府迅速調度資金，使案件很快順利執(zhí)行。

3、根據政府職能特點，正確把握執(zhí)行財產的范圍。人民法院在執(zhí)行過程中，首先必須把握兩個原則：一是只能執(zhí)行政府能自由支配的財產，對其余財產不得采取執(zhí)行措施，這些財產包括：（1）最高法院有關司法解釋中明確界定的由政府管理的職工基本生活保障資金、社會保險資金、工會經費等；（2）搶險救災、扶貧等專項資金；（3）干部職工工資；（4）必要的辦公設施。二是要確保政府日常工作的正常進行。

4、堅持實事求是，根據政府財力狀況及案件具體情況，采取及時清結與分期履行相結合、強制執(zhí)行與和解執(zhí)行相結合。

（1）對于標的額較小，但又關系權利人生產生活的案件，盡量采取及時清結的辦法，

一次執(zhí)行完畢?；鶎诱涃M困難屬實，但客觀上并非完全無履行能力，只要主觀上積極努力，還是可以擠出部分資金清償債務的。

例如，家住枝江市現已72歲高齡的申請人張家寬18年前與原長陽石城鄉(xiāng)政府聯營開辦煤礦，發(fā)生糾紛后，鄉(xiāng)政府幾經撤并，本應退還給他的1.7萬元投資款長期沒有著落，2002年9月張家寬向長陽法院申請執(zhí)行，并給宜昌市政法委、市人大、市中級法院等部門寫信上訪，要求盡快執(zhí)行，以解決其生活急需。長陽法院對此十分重視，隨即采取了一系列切實有效的執(zhí)行措施，敦促新的義務承受人都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)政府在40天內全部履行完畢。申請人領到執(zhí)行款后百感交集，對法院工作人員認真負責的工作態(tài)度表示由衷的感謝。

（2）對于標的額較大，政府一時無力履行的案件，應根據申請人的不同情況，盡量采用和解執(zhí)行的方式結案，其中包括分期履行、債權轉移、并案執(zhí)行等方法。政府具有穩(wěn)定的長期的經濟來源和可靠的信譽保證，只要工作方法得當，執(zhí)行雙方一般都比較容易接受和解方案，實踐證明效果較好。

例如，高家堰鎮(zhèn)政府因修建學校欠長陽路橋建設公司工程款20萬元，因財政困難，一時無力履行，但路橋公司又急于收回這筆債權后用于償還中國銀行的貸款，執(zhí)行人員主持三方當事人經過協(xié)商，最終達成還款協(xié)議，由高家堰鎮(zhèn)政府分期直接向中國銀行清償債務，使兩案得以順利執(zhí)行。

又如，大堰鄉(xiāng)政府因無償接受企業(yè)移民經費導致該企業(yè)無法清償債務，法院依法裁定追加其為被執(zhí)行人，經過宣傳解釋，政府領導表示接受法院裁定，但是無力履行18萬元債務。執(zhí)行人員在了解其財產狀況后，當即將鄉(xiāng)政府一輛面包車裁定就地扣押，敦促其迅速拿出執(zhí)行方案。該案（下轉第75頁）（上接第62頁）經過各方協(xié)調，鄉(xiāng)政府先期履行了2萬元現金，其余部分達成了和解協(xié)議，達到了雙方滿意的結果。

（3）對于無法和解，政府領導拒不自動履行的案件，應把握時機，堅決予以強制執(zhí)行。

榔坪鎮(zhèn)政府開辦的一家企業(yè)發(fā)生工傷事故后，鎮(zhèn)政府為其擔保欠下大量醫(yī)療費用，法律文書生效后，法院送達了執(zhí)行通知，并經長時間多方做工作，政府領導仍不愿履行，執(zhí)行人員及時對其使用中的一臺桑塔納轎車采取了就地扣押措施，責令鎮(zhèn)政府在限期內自動履行，鎮(zhèn)政府在期限內主動將轎車開到法院抵償了債務，案件一次執(zhí)行完結。通過本案的執(zhí)行，政府領導對法院執(zhí)行工作由抵觸到理解，最終給予了積極配合。法院不偏不倚、敢于嚴肅執(zhí)法的工作作風亦受到了人民群眾的普遍好評。

5、顧全大局，文明執(zhí)法，維護政府形象。鑒于此類案件中被執(zhí)行主體的特殊性，所采取的執(zhí)行方式亦應有所不同，必須注重合理性與靈活性。

首先，要講究司法禮儀，尊重政府首長。在現行政治體制下，政府領導的職級高于執(zhí)行人員，并大多在黨內擔任領導職務，因此執(zhí)行人員要切忌居高臨下、盛氣凌人的生硬態(tài)度，做到有理有節(jié)、耐心誠懇、舉止文明，以免使案件出現僵局。比如有的執(zhí)行人員為了解情況用傳票將鎮(zhèn)黨委書記（原法定代表人）通知到指定地點，然后以糾問的方式制作調查筆錄，致使該書記怒容滿面地拂袖而去，案件執(zhí)行受阻。

其次，要避免給政府工作造成負面影響。能和解執(zhí)行的，盡量不強制執(zhí)行；對財產可以就地扣押的，一般不移地扣押；對搜查、拘留等較嚴厲的強制措施一定要慎重采取。如前述榔坪鎮(zhèn)政府擔保醫(yī)療費案、大堰鄉(xiāng)政府被追加為被執(zhí)行人案，法院對被執(zhí)行人的車輛沒有采取現場移地扣押的極端措施，而是先實行就地扣押，促使其自動履行，政府最終在規(guī)定期限內自動履行了義務，使得在案件圓滿執(zhí)行的同時，政府形象亦得到了維護。

再次，要為政府排憂解難，防止顧此失彼，形成新的不穩(wěn)定因素。如都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)政府與李元梅購銷合同糾紛一案，按照判決，鎮(zhèn)政府應償還欠款1.3萬元。執(zhí)行人員經過調查了解，認為該案據以定案的主要證據（欠條）可能有誤，鎮(zhèn)政府敗訴是因在訴訟階段不積極應訴造成的，遂建議鎮(zhèn)政府盡快搜集新的證據后申請再審，并通過檢察機關的介入，查清了有關事實，使案件順利進入再審程序，有效地維護了政府的合法權益。