導(dǎo)語：國內(nèi)憲法的立法問題探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳云生

我國人口眾多,幅員廣闊,各地區(qū)、各民族都有自己的特點(diǎn)。在目前極為艱巨繁雜的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中,必須健全和加強(qiáng)社會(huì)主義法制,才能使國家的經(jīng)濟(jì)管理和民主生活都法律化、條文化、制度化,走上健康發(fā)展的軌道。這就要求國家立法機(jī)關(guān)制訂和頒布大量法規(guī),使各方面辦事都有章可循,有法可守。但是,立法工作并不是一件輕而易舉的事情,每一件法案都要經(jīng)過調(diào)查、研究、草擬、修改、審議、批準(zhǔn)等許多繁重的工作和諸多嚴(yán)格的立法程序,往往需要很長的時(shí)間才能完成。如此繁重而迫切的立法任務(wù),單靠國家一級(jí)的立法機(jī)關(guān)是不行的,必須同時(shí)發(fā)揮地方的力量。建國之初,為了實(shí)現(xiàn)和鞏固國家的統(tǒng)一,曾經(jīng)反對(duì)了分散主義,把許多權(quán)力集中到中央手里,這是完全必要的。但中央有些部門日益忽視了地方的特殊情況和條件,把越來越多的業(yè)務(wù)權(quán)力都集中起來,就使地方的主動(dòng)性受到很大限制,既不利于地方的工作,也分散了中央的精力,還助長了上級(jí)機(jī)關(guān)的官僚主義?，F(xiàn)在,為了加快四個(gè)現(xiàn)代化的進(jìn)程,這種狀況應(yīng)該盡快改變。早就指出:“我們認(rèn)為,中心問題是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大地方的權(quán)限。因?yàn)榈胤奖戎醒敫咏咏髽I(yè)和事業(yè)的基層單位,更加接近群眾,也更加容易了解實(shí)際情況,適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大地方的權(quán)限,就能夠更好地把地方上的一切力量,一切積極因素,組織到社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中來?！?sup1;近年來,黨和國家已經(jīng)采取了一系列步驟擴(kuò)大地方的經(jīng)濟(jì)自主權(quán),取得了顯著成效。上層建筑要為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù),為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改變,立法體制的調(diào)整和改革勢(shì)在必行。在保證國家統(tǒng)一和中央集中領(lǐng)導(dǎo)的前提下,遵照憲法、法律的規(guī)定,適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大地方權(quán)力,讓地方在一定范圍內(nèi)有權(quán)從事立法活動(dòng),就可以更好地調(diào)動(dòng)它們的積極性,更有利于促進(jìn)現(xiàn)代化事業(yè)的順利進(jìn)行。

就一般國家的情況來說,不論是單一制還是聯(lián)邦制,總有一個(gè)中央和地方的權(quán)限劃分問題。一些國家,主要是聯(lián)邦制國家,在處理中央和地方的關(guān)系上積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn),特別是它們利用國家根本大法劃分中央和地方立法權(quán)限的經(jīng)驗(yàn),很值得我們認(rèn)真研究和借鑒。同志早在1956年就告誡我們:“處理好中央和地方的關(guān)系,這對(duì)于我們這樣的大國大黨是一個(gè)十分重要的問題。這個(gè)問題,有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同,但是它們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),還是值得我們研究。”º聯(lián)邦國家一個(gè)共同的基本特性,就是它的國家權(quán)力總是分為兩部分,一部分由聯(lián)邦權(quán)力機(jī)關(guān)行使,一部分則由組成聯(lián)邦的各成員(州或省)權(quán)力機(jī)關(guān)分別行使。聯(lián)邦國家的統(tǒng)治階級(jí),為了鞏固有利于自己的統(tǒng)治秩序,保護(hù)其政治特權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益,總是在憲法上對(duì)中央和地方的立法權(quán)限作出明文規(guī)定,稗使其明確職責(zé),便利行事。但由于一個(gè)國家的事務(wù)既繁且重,要把中央和地方的立法事權(quán)分門別類,劃分得清清楚楚,這幾乎是不可能的。有鑒于此,聯(lián)邦統(tǒng)治者逐步摸索出一套原則和方式來處理憲法上劃分中央和地方立法權(quán)限的問題,使兩級(jí)立法體制在憲法上得到明確的體現(xiàn)。這些原則和方式,概括起來,主要有以下三種:第一,對(duì)中央和地方的立法事權(quán)采取“列舉法”和“概括法”加以區(qū)分。所謂“列舉”,就是把中央或地方的立法事項(xiàng)在憲法上一一明白列舉出來;所謂“概括”,就是把列舉范圍以外的“殘余立法權(quán)”概括地歸諸聯(lián)邦或各州的立法機(jī)關(guān),對(duì)這種方式的運(yùn)用,各國也不盡相同。如美國憲法第一條就列舉了合眾國國會(huì)的各項(xiàng)立法權(quán),諸如征稅、借貸、鑄幣、組織陸海軍等,而把未經(jīng)列舉的“殘余立法權(quán)”概括地歸諸各州。蘇聯(lián)1924年憲法也采取上述美國方式,第一條共列舉了蘇聯(lián)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)二十四項(xiàng),第三條概括地規(guī)定:“加盟共和國的主權(quán),僅受本憲法所定范圍和聯(lián)盟所屬職權(quán)的限制。除此以外,每一加盟共和國均得獨(dú)立行使自己的國家權(quán)力?！辈捎眠@種方式的還有西德等國。有的國家(如南非)憲法對(duì)地方用列舉法,對(duì)中央用概括法。加拿大則對(duì)中央和地方均采用列舉法,“殘余立法權(quán)”不是概括地給省,而是給聯(lián)邦。蘇聯(lián)1936年憲法也是采用兩級(jí)列舉法,不過它的“殘余立法權(quán)”仍歸各加盟共和國行使。這種既有列舉又有概括的方式,優(yōu)點(diǎn)是避免了因列舉過細(xì)而造成的矛盾和被動(dòng)。因?yàn)槿珖耘c地方性,并無普遍的標(biāo)準(zhǔn),而且時(shí)常會(huì)有變化,如果在憲法上做呆板拘泥的規(guī)定,很不利于憲法的實(shí)施,這樣僅作大綱式的規(guī)定,具體問題靈活解決,可收因時(shí)制宜之效。缺點(diǎn)是“殘余權(quán)”部分不明確,實(shí)施中容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。但不管怎樣,這種方式一直被沿用下來,成為聯(lián)邦國家處理中央和地方關(guān)系的基本原則之一。第二,確定中央和地方“專有立法”和“并行立法"(注二)的原則。就是在憲法上明文規(guī)定,哪些事項(xiàng)的立法權(quán)專屬中央所有,哪些專屬地方所有,還有哪些屬中央和地方共同所有,即對(duì)同一事項(xiàng)中央和地方都能行使立法權(quán),只是中央法律的效力高于地方。也有的憲法規(guī)定,地方只有在中央未行立法以前能夠在并行立法范圍內(nèi)從事立法,一旦中央立了法,地方就不能在此范圍內(nèi)再行立法。世界上最早實(shí)行這個(gè)原則的也是美國,而最詳盡明確地體現(xiàn)這個(gè)原則的是西德《聯(lián)邦基本法》,其中第七十條確認(rèn):“聯(lián)邦和各州之間的權(quán)限的劃分,按有關(guān)專有立法和并行立法的規(guī)定進(jìn)行。”依照這一憲法的規(guī)定,聯(lián)邦在外交和國防、國籍、關(guān)稅和貿(mào)易、貨幣等方面享有專有立法權(quán);而民法、刑法、戶籍法、勞動(dòng)法、經(jīng)濟(jì)法規(guī)等則劃歸并行立法范圍。這個(gè)原則的優(yōu)點(diǎn)是兼顧了中央和地方立法事項(xiàng)的共同性,減少了權(quán)限爭(zhēng)執(zhí)和訴訟的麻煩;同時(shí),在并行立法范圍內(nèi)允許地方先走一步,就給法律的制定和實(shí)施提供一個(gè)試驗(yàn)的機(jī)會(huì),可以使中央立法機(jī)關(guān)獲得必要的經(jīng)驗(yàn)。第三,確立所謂“原則立法權(quán)”。中央通過立法對(duì)某些事項(xiàng)規(guī)定總的原則,而具體的條例和施行細(xì)則留給地方按照實(shí)際情況作補(bǔ)充性的規(guī)定。這種方式主要流行于歐洲大陸諸國,如西德基本法規(guī)定,聯(lián)邦有權(quán)在公務(wù)員的法律地位、狩獵和自然環(huán)境的保護(hù)等方面撰布原則性的法規(guī)。這種方式避免了政出多門,各行其事,有利于國家法制的統(tǒng)一和穩(wěn)固。聯(lián)邦國家的憲法中這些處理中央和地方分權(quán)的原則和方式,經(jīng)過一、二百年憲政實(shí)踐的檢驗(yàn),證明是行之有效的。它們?cè)谳^長的時(shí)期內(nèi)協(xié)調(diào)了聯(lián)邦國家中央和地方的相互關(guān)系,保持了兩級(jí)立法機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn),提高了立法效能,從而有效地維護(hù)了統(tǒng)治者的利益。單一制國家是以中央集權(quán)為其基本特征的,因而對(duì)于中央和地方權(quán)限的劃分,與聯(lián)邦制有一個(gè)顯著的不同,就是其地方自治權(quán)總不象聯(lián)邦制那樣廣大,一般也不用憲法而是由普通的法律或命令來規(guī)定地方的權(quán)力。但是,這并不是說,在單一制國家里,事無巨細(xì),統(tǒng)統(tǒng)都只能由中央進(jìn)行立法,而不允許地方有任何立法權(quán)。事實(shí)上,單一制國家也有實(shí)行兩級(jí)立法體制的。例如,捷克斯洛伐克1948年憲法規(guī)定該國為統(tǒng)一國家(注三),但其第二條規(guī)定:“斯洛伐克民族議會(huì)為斯洛伐克民族立法機(jī)關(guān)?！钡诰攀龡l規(guī)定:“斯洛伐克境內(nèi)之立法權(quán)行政權(quán),由斯洛伐克各民族機(jī)關(guān)行使之?！钡诰攀鶙l還規(guī)定了該議會(huì)的十項(xiàng)立法權(quán)。。荷蘭現(xiàn)行憲法第四十三條規(guī)定,立法權(quán)屬午國王和議會(huì),但一百四十三條又規(guī)定:“各省內(nèi)事務(wù)授權(quán)各省政府管理和執(zhí)行,在有關(guān)各省利益上認(rèn)為必要時(shí),各省政府可以制定法令?！痹谖覈鴼v史上,孫中山先生曾提出:“中央分權(quán)于各省,各省分權(quán)于各縣。”主張中央和地方均權(quán),實(shí)行地方自治。1923年的《中華民國憲法》,也是在單一制政體下實(shí)行兩級(jí)立法體制,并把中央、省的立法事權(quán)予以列舉,未經(jīng)列舉的事務(wù)則分別概括地歸諸中央和地方。以上例子表明:在單一制國家,同樣可以把一部分立法權(quán)交給地方行使,中央的立法權(quán)限并不是絕對(duì)不能分散的,通過憲法對(duì)中央和地方的立法權(quán)限加以劃分也是允許的和可行的。以上這些體現(xiàn)兩級(jí)立法體制的憲法形式,對(duì)于我們都有一定的啟示作用。

我國立法體制的改革目前還停留在普通法律的水平上,今后應(yīng)該在憲法上記載下來,用國家根本大法加以保障。我國解放后頒布的蘭部憲法中,都規(guī)定全國人民代表大會(huì)是國家的立法機(jī)關(guān),1954年憲法還規(guī)定“全國人民代表大會(huì)是行使立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”。這種體現(xiàn)一級(jí)立法體制的憲法顯然已不符合我國立法體制的現(xiàn)狀,應(yīng)該在重新修訂憲法時(shí)加以調(diào)整。要把立法體制的改革提高到憲法的水平上,就必須明確解決以下這些問題:省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)究竟在哪些范圍內(nèi)可以制定和頒布地方性法規(guī)?它的法規(guī)和中央的關(guān)系怎樣?在我國單一制憲法上能否對(duì)兩級(jí)立法權(quán)限加以劃分?上述那些分權(quán)的原則和方式對(duì)我國是否適用?等等。為了解決這些問題,不能不對(duì)我國的國情和特點(diǎn)進(jìn)行一番深入的考察。首先,我國是單一制國家。秦漢以來,我國就建立了以漢族為主體的、包括許多少數(shù)民族在內(nèi)的、統(tǒng)一的中央集權(quán)制國家,各族人民共同生息、發(fā)展在祖國的土地上,共同締造了祖國的經(jīng)濟(jì)和文化。建立和鞏固單一制國家,這是我國歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)和各族人民的共同愿望,也是建設(shè)社會(huì)主義,勝利實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的基本保證。單一制國家的性質(zhì)要求我們?cè)诜謾?quán)問題上能夠“收得攏”,就是不能象聯(lián)邦國家那樣,允許地方有廣大的權(quán)力,包括制定和頒布地方自己的憲法以及刑法、民法等,甚至與外國直接發(fā)生關(guān)系,互換外交代表等。我國的地方政府必須在黨和國家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。只有這樣,才能集中全國一切人力、物力,舉國‘致,同心同德,’對(duì)外共同對(duì)付帝國主義和霸權(quán)主義的干涉和侵略,對(duì)內(nèi)共同建設(shè)社會(huì)主義和鞏固人民民主專政。因此,省級(jí)立法機(jī)關(guān)不允許、也不必要在憲法以及刑法、民法等國家基本法律方面從事立法活動(dòng)。這是我們同聯(lián)邦國家的最大區(qū)別。其次,我國雖非聯(lián)邦,但也有類似聯(lián)邦制的一些特點(diǎn)。第一,我們黨和國家解決民族問題的基本政策是實(shí)行民族區(qū)域自治,由各民族自己當(dāng)家作主,管理本民族的內(nèi)部事務(wù),第二,我國的各級(jí)地萬人民代表大會(huì)也是一級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān),它們的組成,并不象外國的一些市政府那樣純粹是上級(jí)委派的代表機(jī)關(guān),而是由地方人民直接、間接選舉組成的權(quán)力機(jī)關(guān)。它的權(quán)力來自本區(qū)域的人民,而不是來自上級(jí)的委派,它享有管理本區(qū)域地方性事務(wù)的充分權(quán)力。這一特點(diǎn)又決定了我們?cè)诜峙涞胤搅⒎?quán)時(shí)應(yīng)該“放得開”,凡屬于地方性的事務(wù)和地方能夠行使的權(quán)力,就要堅(jiān)決放下去。這些權(quán)力,非經(jīng)地方同意,中央立法機(jī)關(guān)就不要輕易改變或撤回。鑒于我國土地廣大,國情特殊,特別是鑒于過去權(quán)力過于集中給國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活帶來的種種弊病,現(xiàn)在提出在憲法上把地方的立法事權(quán)加以明文規(guī)定,使之得到穩(wěn)固的保障,這是完全必要的。這又是我國不同于一般單一制政體的地方。根據(jù)我國具體特點(diǎn)和實(shí)際情況,參考外國有關(guān)規(guī)定,對(duì)兩級(jí)立法權(quán)限試作如下劃分:中央專有立法事項(xiàng):(1)憲法的制訂和修改;(2)外交,參加國際組織以及其它外事事項(xiàng);(3)國防與國防軍事、兵役制度;(4)省、自治區(qū)、直轄市的劃分;(5)戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問題;(6)一對(duì)外貿(mào)易和關(guān)稅,涉妙財(cái)經(jīng)事項(xiàng);(7)國家財(cái)政及稅收政策;(8》勞動(dòng)法及工資政策的一股原則;‘(9)國家銀行的管理;貨幣制度及信貸制度;t10)國籍法,華僑及旅居中國的外國人的法律地位;(11)制定刑法、民法、刑訴、民訴,規(guī)定檢察和司法制度;(12)規(guī)定教育、衛(wèi)生及婚姻制度的一般原則;(13)國家航空、鐵路、郵電、度量衡和歷法。地方專有立法事項(xiàng):(1)有關(guān)遵守和執(zhí)行國家憲法、法律、政令的立法;(2)執(zhí)行國家計(jì)劃,規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè);(3)本區(qū)域內(nèi)的文化、教育、衛(wèi)生、體育等公共事務(wù);(4)本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)、林、牧、副、漁,水利和水利工程;(5)本區(qū)域所屬國營企業(yè)的經(jīng)營與處分;(6)地方財(cái)政及稅收;(7)本區(qū)域的商業(yè)、農(nóng)村集市貿(mào)易的管理。中央和地方并行立法的范圍:(1)各種經(jīng)濟(jì)法規(guī),包括礦業(yè)、工業(yè)、動(dòng)力、商業(yè)、手工業(yè)、貿(mào)易等;(2)省(區(qū))政、市政的管理和社會(huì)秩序的維護(hù);(3)公民權(quán)利的保護(hù),民族平等的保障;(4)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)及其它公益事業(yè);(5)名勝古跡、風(fēng)景區(qū)、文物的保護(hù);(6)保護(hù)自然環(huán)境,防止污染和其它公害;(7)獎(jiǎng)勵(lì)科技發(fā)明創(chuàng)造及優(yōu)秀文藝作品等;(8)因建設(shè)或國防需要對(duì)土地及財(cái)產(chǎn)的征用;(9)對(duì)先進(jìn)單位、集體和個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì);(10)防止政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的濫用;(11)發(fā)展工商業(yè)及內(nèi)外貿(mào)易,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);(12)遠(yuǎn)洋和沿海漁業(yè),港口的管理和海岸保護(hù);(13)公民的住房、遷居和定居的立法;(14)防治危害性傳染病,防止瘟疫傳播;(15)狩獵和野生動(dòng)物資源的保護(hù);(16)對(duì)自然災(zāi)害的處置及災(zāi)民的救濟(jì);(17)食品、飼料的保護(hù);(18)土地、森林、礦藏、草原、荒地、河流、‘領(lǐng)誨、大陸架的開發(fā)、利用和保護(hù);(19)遠(yuǎn)洋和沿海航行,航海標(biāo)志,海上航線,內(nèi)河航行和公共的內(nèi)河水道;(2的鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸,機(jī)動(dòng)車輛的管理及遠(yuǎn)程公路的建筑和維修,-(21)國家永久性標(biāo)志的使用和保護(hù),(22)氣象。一、以上劃分不過是個(gè)人的嘗試,如果真的在憲法上實(shí)行,還要經(jīng)過慎密的調(diào)查研究,廣泛征求各方面的意見才能確定。特別是我國目前正在進(jìn)行廣泛而深刻的改革,許多有關(guān)體制的問題尚未確定下來,如果再經(jīng)過一個(gè)試驗(yàn)階段,等將來?xiàng)l件成熟之后再行具體劃分,也是可取的。但不管怎樣,我國兩級(jí)立法體制的大勢(shì)已定,只有通過憲法把中央和地方的立法事權(quán)具體加以劃分,使各自明確職責(zé),才能放手地去從事立法工作,一而不致互相依賴,貽誤時(shí)機(jī),或重復(fù)勞動(dòng),事倍功半。同時(shí),地方的立法權(quán)有了憲法做保障,就能增加地方的責(zé)任感,充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)它們因地制宜地管理本區(qū)域地方性事務(wù)的主動(dòng)性和積極性。這對(duì)于我國的現(xiàn)代化事業(yè)以及社會(huì)主義法制建設(shè)必將產(chǎn)生積極的影響。