導(dǎo)語：海岸帶開發(fā)利用的法律問題思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:針對海南省海岸帶開發(fā)利用當(dāng)前存在的種種亂象，有必要思考其背后的法律問題，進(jìn)而通過提出改進(jìn)建議來促進(jìn)海南省海岸帶開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:海南省;海岸帶;開發(fā)利用;法律問題

一、海岸帶的法律界定

(一)海岸帶的定義

海岸帶，即海洋與陸地之間的銜接地帶，在地理上處于水圈、巖石圈、大氣圈及生物圈四者交匯的地方，且同時包含不斷產(chǎn)生相互作用的陸———海、?！獨?、陸———氣三個界面，在以上諸多地理因素的共同影響下，海岸帶的生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出復(fù)雜而脆弱的特點，地質(zhì)環(huán)境更是成為變化最快的地帶之一［1］。由于全球各地海洋與陸地的銜接地帶會隨著其海陸相互作用區(qū)域的大小等因素而產(chǎn)生變化，因而目前仍無統(tǒng)一的海岸帶界線劃分標(biāo)準(zhǔn)。

(二)海岸帶范圍標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定

美國1972年出臺的《海岸帶管理法》，是世界上第一部專門針對海岸帶的綜合性法律，其所認(rèn)定的海岸帶范圍為毗連若干個州的海岸線以及受到海陸相互間明顯作用的沿岸水域及濱海陸地。具體的海岸帶范圍劃分則以自然科學(xué)、政治邊界和社會經(jīng)濟(jì)三個概念為準(zhǔn)則，比如以自然科學(xué)概念為準(zhǔn)則將海岸帶明確劃分為為海岸線、沿岸水域與濱海陸地三個部分，以政治邊界為準(zhǔn)則將海岸帶管理明確限定在國家領(lǐng)土與領(lǐng)海范圍內(nèi);以社會經(jīng)濟(jì)概念為準(zhǔn)則在劃分海岸帶的濱海陸地范圍時需將當(dāng)?shù)卣跋聦贆C(jī)構(gòu)的權(quán)限管理和當(dāng)?shù)厣缜槊褚獾惹闆r納入海岸帶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中。但在具體劃分河口部和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)等沿岸水域時則必須綜合考慮地形及環(huán)境的影響，在認(rèn)定其海岸帶范圍時要參照不同的等級差別來對待與執(zhí)行。

(三)我國海岸帶的法律認(rèn)定

目前，我國仍未出臺一部專門針對海岸帶管理的法律法規(guī)，不過上世紀(jì)80年代我國曾有一次針對海岸帶和海涂資源的調(diào)查行動。該次活動將海岸帶的沿岸水域和濱海陸地范圍劃分明確了以它們跟海岸線的水平距離為標(biāo)準(zhǔn)，并將海岸線明確界定為平均大潮高潮的痕跡線所形成的水陸分界線。為滿足海岸帶管理的客觀需要，江蘇、山東青島等一些省市紛紛出臺了地方性法律法規(guī)，并對各自的海岸帶范圍進(jìn)行界定，比如《江蘇省海岸帶管理條例(修正)》以自然地理、人文資源概念為原則對海岸帶范圍進(jìn)行界定，在具體實施中采用列舉法來將海岸帶范圍進(jìn)行明確;山東青島則通過明確近岸水域、濱海陸地與海岸線水平距離的方式來界定海岸帶范圍，同時也將當(dāng)?shù)卣跋聦贆C(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和當(dāng)?shù)氐匦吻闆r納入范圍認(rèn)定的考量標(biāo)準(zhǔn)中［2］。

二、海南省海岸帶開發(fā)利用的法律問題分析

(一)海南省海岸帶開發(fā)利用存在的問題

1．防護(hù)林破壞嚴(yán)重

海南省的防護(hù)林本是抵御臺風(fēng)等自然災(zāi)害、減少污染的綠色屏障，卻頻繁遭到人為的破壞。人們毀壞防護(hù)林目的是挖掘其地下豐富的鈦礦資源，然而挖掘設(shè)備與技術(shù)落后卻導(dǎo)致了資源利用效率的低下。在鈦礦資源被開采后很少有挖掘者愿意去恢復(fù)原有的防護(hù)林和覆蓋的植被，導(dǎo)致原本受防護(hù)林庇護(hù)的海岸帶區(qū)域遭受風(fēng)沙的侵蝕，海南萬寧市和樂鎮(zhèn)多德村的情況就是如此。此外，還有一些當(dāng)?shù)卮迕癯鲇诶骝?qū)動去毀壞防護(hù)林，并在防護(hù)林原有的土地上種植西瓜等高效益經(jīng)濟(jì)作物，也導(dǎo)致了海南省防護(hù)林被大量毀壞的后果。

2．珊瑚礁與紅樹林長期被破壞

海南省海岸帶的珊瑚礁與紅樹林都是維系海岸帶生物多樣性的重要組成部分，其中珊瑚礁不僅是諸多魚類的棲息場所，還是海底不可或缺的景觀之一，因而具備旅游觀賞價值。然而近年來因為房地產(chǎn)開發(fā)、旅游開發(fā)等原因，海南省海岸帶的珊瑚礁資源開始明顯減少，其主要后果之一是海岸帶生態(tài)資源多樣性的銳減。紅樹林生長在海岸帶的潮間帶中，受漲潮退潮的影響而周期性地被海水浸淹。紅樹林是海岸帶抵御臺風(fēng)、海浪等自然災(zāi)害的自然屏障，其所生存的濕地更是形成了豐富而復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，而紅樹林自身也具有觀賞價值與經(jīng)濟(jì)價值，但目前仍因為房地產(chǎn)與旅游開發(fā)等問題遭到人為的開發(fā)與破壞，其后果造成了海岸被侵蝕后退。

3．無序圍填海造陸

為緩解用地緊張問題，自上世紀(jì)70年代開始海南省各地都在填海造陸，直到現(xiàn)在已呈現(xiàn)出一系列嚴(yán)重的生態(tài)問題:白沙門海灘魚蝦死絕、海甸島的海水倒灌等，這些都向人們昭示了填海造陸的惡果。當(dāng)前海南省的填海造陸情況仍然不容樂觀，不少處于海岸帶的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)紛紛上馬圍海造陸項目，致使整體的圍海造陸面積大大超過了國家所下達(dá)的填海造陸指標(biāo)。無序的圍海造陸導(dǎo)致了海岸帶的海岸被動后退、破壞生態(tài)平衡及海岸景觀等后果，是一種不可持續(xù)的掠奪性發(fā)展模式［3］。

4．沒有科學(xué)統(tǒng)一的海岸帶開發(fā)利用規(guī)劃

當(dāng)前國內(nèi)無論是國家還是地方在海岸帶的開發(fā)利用上仍未形成有效統(tǒng)一的指導(dǎo)意見及規(guī)劃，導(dǎo)致各個沿海省市深受海岸帶盲目野蠻開發(fā)利用的苦楚，海南省便是其中典型的代表之一。早期的海南省海岸帶開發(fā)利用只講究經(jīng)濟(jì)效益而忽視了社會效益與生態(tài)效益的均衡，這才導(dǎo)致了海南省海岸帶用地情況緊張的局面出現(xiàn)，掠奪性的漁業(yè)開發(fā)對海洋生態(tài)資源的可持續(xù)利用也構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，這些問題至今也未能得到有效解決。

5．管理缺乏有效旳組織協(xié)調(diào)機(jī)制

當(dāng)前我國仍未設(shè)立綜合管理海岸帶的專職部門，海南省的情況也是如此。海岸帶的管理仍是處于海洋與漁業(yè)廳、林業(yè)廳、交通廳等多部門管理的局面，因而海岸帶開發(fā)利用中各項活動的復(fù)雜性也加劇了海岸帶綜合管理的難度，這就對多部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理提出了更高的要求，比如一些重大海洋污染事故就迫切需要多部門的密切協(xié)作，在協(xié)調(diào)海岸帶開發(fā)利用出現(xiàn)的各種沖突與矛盾中各個部門也有職責(zé)形成統(tǒng)一有序的管理秩序，以促進(jìn)海岸帶開發(fā)利用的可持續(xù)性。

6．海南省海岸帶過度開發(fā)房地產(chǎn)

截至目前，海南省全省大部分海岸帶都已經(jīng)得到開發(fā)，其中甚至有些優(yōu)良的海岸帶資源已經(jīng)被開發(fā)殆盡，三亞、瓊海等地的情況尤為嚴(yán)重。造成海南省海岸帶土地利用緊張的其中一個重要原因是房地產(chǎn)的過度開發(fā)，絕大部分的優(yōu)質(zhì)海岸帶土地都被房地產(chǎn)所占據(jù)，導(dǎo)致了海岸帶生態(tài)平衡和生態(tài)資源的破壞。有些房地產(chǎn)為了占據(jù)觀賞海景的優(yōu)勢，不顧安全隱患問題強(qiáng)行將建筑物建設(shè)到200米范圍內(nèi)的濱海陸地。

(二)海南省海岸帶開發(fā)利用的法律建設(shè)現(xiàn)狀

1．地方性的行政法規(guī)立法現(xiàn)狀

作為沿海大省，海南省一貫重視海岸帶的開發(fā)與利用工作，先后頒布了《海南省沿海防護(hù)林建設(shè)與保護(hù)規(guī)定》、《海南省礦產(chǎn)資源管理條例》和《海南省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等多部法律法規(guī)，但這些地方性法律法規(guī)都存在管理職能單一的問題，仍未能實現(xiàn)各個管理部門之間和各個行業(yè)開發(fā)之間的有效協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮，同時也無法真正保障海南省海岸帶開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展。為有效破除當(dāng)前海岸帶開發(fā)的各種亂象問題，2013年海南省人大常委會審議通過了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與辦發(fā)管理規(guī)定》，對圍海造陸等違規(guī)行為進(jìn)行了嚴(yán)格管控，這是從立法層面上對海岸帶的綜合管理實現(xiàn)了零的突破，為未來海南省海岸帶的綜合管理提供了指導(dǎo)意見與方向。此外，為規(guī)范海岸帶開發(fā)利用管理，保護(hù)海岸帶生態(tài)環(huán)境，海南省辦公廳于2015年10月下發(fā)《關(guān)于解決海岸帶200米范圍內(nèi)建設(shè)有關(guān)問題的通知》，要求單宗項目用地位于海岸帶200米范圍內(nèi)的部分建設(shè)占用土地，可通過依法收回土地、處置閑置土地、土地置換等方式進(jìn)行處置，將位于海岸帶200米范圍內(nèi)的建設(shè)占用土地退出。同時，海南省明確，對于海岸帶200米范圍內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要公益性項目“一事一議”，科學(xué)論證，按程序?qū)徟?暫停其他經(jīng)營性新建、擴(kuò)建、改建項目的審批，杜絕以重大建設(shè)項目為名占用海岸帶控制范圍進(jìn)行一般性房地產(chǎn)開發(fā)等項目建設(shè)。

2．海南省地方性的行政法規(guī)特色

《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與開發(fā)管理規(guī)定》(以下簡稱規(guī)定)的出現(xiàn)破除了以往海岸帶開發(fā)利用中不能執(zhí)行有效綜合管理的困境，相比海南省出臺的其他地方性法律法規(guī)，《規(guī)定》具有以下特色:(1)強(qiáng)調(diào)對海岸帶的統(tǒng)一規(guī)劃，明確了海岸帶規(guī)劃發(fā)展策略及各職能部門的初步分工;(2)以海岸線的退縮為核心治理目標(biāo)，明確規(guī)定200米范圍內(nèi)的濱海陸地不給予房地產(chǎn)建設(shè)，修正了《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)重點景區(qū)、沿海重點區(qū)域規(guī)劃管理的決定》的相關(guān)法律條文規(guī)定，對海岸帶200米范圍內(nèi)濱海陸地的土地開發(fā)進(jìn)行了更強(qiáng)有力的約束;(3)對臨海建筑物提出了更清晰的規(guī)劃建設(shè)要求，對建筑物的密度、容積率和綠化率都進(jìn)行了嚴(yán)格要求，同時限制高層海景房的建設(shè);(4)明確了海灘的所有權(quán)，禁止任何企業(yè)和個人用非法行為圈占海灘及設(shè)置交通關(guān)卡;(5)強(qiáng)調(diào)對圍海造陸的嚴(yán)格管控，明確要求圍海造陸的規(guī)模應(yīng)遵循國家下達(dá)的圍海造陸指標(biāo)，并且需在通過海洋工程環(huán)境評估的情形下才能得以開工。

三、海南省海岸帶開發(fā)利用的法律對策研究

(一)明確海南省海岸帶開發(fā)利用的基本原則

針對海南省海岸帶開發(fā)利用存在的種種問題，有必要明確其基本原則，以維持海岸帶開發(fā)利用的可持續(xù)性。因而，海南省海岸帶開發(fā)應(yīng)堅持協(xié)調(diào)長短期利益、局部與全局利益的一致性，如此才能夠讓海岸帶的規(guī)劃開發(fā)不被短期及局部利益所蒙蔽。當(dāng)前海岸帶的多部門管理及多行業(yè)參與現(xiàn)狀，如無較為一致性的原則管理，勢必會導(dǎo)致各個職能管理部門和各個企業(yè)紛紛只關(guān)注自身及行業(yè)利益，而忽視了整個海岸帶開發(fā)利用的長遠(yuǎn)及全局利益。在長短期利益發(fā)生沖突時，應(yīng)以可持續(xù)性的長期利益為重，如短期利益的實現(xiàn)并未影響到資源及環(huán)境的可恢復(fù)性則批準(zhǔn)并給予實現(xiàn)，否則就必須堅決放棄。

(二)制定海南省海岸帶開發(fā)利用的統(tǒng)一規(guī)劃

海南省有必要制定海岸帶開發(fā)利用的統(tǒng)一規(guī)劃，來改變當(dāng)前海南省海岸帶開發(fā)利用受短期利益主導(dǎo)的局面。通過對資源與生態(tài)環(huán)境的合理規(guī)劃，來實現(xiàn)海岸帶開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！逗Ｄ鲜〕青l(xiāng)總體規(guī)劃(2005－2020年)》第57條將海南省海岸線明確劃分為城鎮(zhèn)生活岸線、生產(chǎn)岸線、風(fēng)景旅游岸線和生態(tài)保護(hù)岸線四種類型;第58條則明確了海洋生態(tài)保護(hù)的重點對象。《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》更是結(jié)合自然條件和經(jīng)濟(jì)社會的相關(guān)要求，將海岸帶分為六大類型的功能區(qū)，從而建立起海岸帶的地域主題功能區(qū)劃制度。筆者認(rèn)為，海南省海岸帶的統(tǒng)一規(guī)劃還應(yīng)遵循城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用整體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等要求，并與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等相關(guān)專項規(guī)劃相銜接，進(jìn)而真正使得海岸線開發(fā)利用能夠服從長遠(yuǎn)和全局利益的需要。

(三)打造海南省海岸帶開發(fā)利用的行政協(xié)調(diào)機(jī)制

《規(guī)定》雖然在多部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮方面提出了初步的構(gòu)想，但仍缺乏相應(yīng)的實施細(xì)則。為打造有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，海南省有必要成立以地方政府一把手為領(lǐng)導(dǎo)的海岸帶管理委員會，并通過該委員會對各個涉及海岸帶管理的職能部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與管理，堅持溝通雙贏的原則來減少各行政部門之間矛盾與沖突的發(fā)生。該委員會還能對各個職能管理部門的流程進(jìn)行整合優(yōu)化處理，刪減一些不必要的重復(fù)性行政環(huán)節(jié)，以促進(jìn)各行政管理職能部門之間的資源共享。

(四)建立海南省海岸帶開發(fā)利用的綜合補(bǔ)償制度

為切實有效地保護(hù)珊瑚礁、紅樹林等海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，有必要為海岸帶失地農(nóng)民建立綜合補(bǔ)償制度。當(dāng)前海南省專門針對珊瑚礁、紅樹林及防護(hù)林的法律法規(guī)仍缺乏資源補(bǔ)償制度，這是導(dǎo)致失地農(nóng)民肆意破壞生態(tài)環(huán)境的一大重要原因。因此海南省政府有必要反省以前重開發(fā)不重保護(hù)的開發(fā)利用弊端，并以直接收購私人產(chǎn)出的方式來增強(qiáng)失地農(nóng)民對保護(hù)珊瑚礁、紅樹林等重要生態(tài)植物的積極性。除了對失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償外，政府還應(yīng)加強(qiáng)對失地農(nóng)民在就業(yè)市場上的引導(dǎo)，通過失地農(nóng)民的順利再就業(yè)來化解當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民對征地工作的怨恨，努力爭取到他們對保護(hù)海岸帶重要生態(tài)植物工作的支持。

(五)建立規(guī)范化的海南省填海工程項目管理審批制度

首先海南省應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對填海造陸規(guī)劃的管理，要做到真正以規(guī)劃來指導(dǎo)建設(shè)，而不是受短期利益所主導(dǎo)盲目擴(kuò)大填海造陸規(guī)模，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》以及《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》都有對此做出明確規(guī)定，填海造陸的工程建設(shè)必須符合產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展的需要，并且滿足海洋功能區(qū)劃的要求，同時應(yīng)對其建設(shè)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格管控。其次需要落地的是海南省海岸帶填海造陸的總體規(guī)劃，以規(guī)劃來實現(xiàn)對填海造陸的有力管控。海南省應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行填海造陸年度指標(biāo)管理制度，讓整個填海工程都置于年度指標(biāo)的管控之下，進(jìn)而真正實現(xiàn)對其建設(shè)規(guī)模的有效管理。最后是應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行填海工程項目的審查程序，讓海岸帶的開發(fā)利用真正符合海岸帶整體規(guī)劃及可持續(xù)發(fā)展的要求，并明確唯有海岸帶行政主管部門審查通過且相關(guān)行政管理職能部門批準(zhǔn)后，方能允許進(jìn)行施工建設(shè)。

四、總結(jié)

海南省海岸帶開發(fā)利用之所以會出現(xiàn)種種問題，其中一個主要原因在于缺乏相應(yīng)法律的有效指導(dǎo)。為解決海南省海岸帶開發(fā)利用的法律問題，有必要制定并頒布一部專門適用于海岸帶綜合管理的法律法規(guī)，為此海南省于2013年頒布了《規(guī)定》來實現(xiàn)對海岸帶的各職能管理部門、各行業(yè)的有效統(tǒng)籌規(guī)劃，與此相應(yīng)的是需要落實海岸帶開發(fā)利用的明確基本原則、制定統(tǒng)一規(guī)劃、行政協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合補(bǔ)償制度及填海工程項目管理審批制度這些配套措施，以促使海岸帶綜合管理得到有效落實。

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作者:侯麗維 單位:海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院