導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)有土地出讓法律的規(guī)范一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：張敏陳妙英工作單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院

土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家作為土地所有權(quán)人授權(quán)地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權(quán)出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓?zhuān)茏屨咭灾Ц都s定年限的土地使用費(fèi)為對(duì)價(jià)，獲得對(duì)指定地塊的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。自2000年以來(lái)，我國(guó)的土地市場(chǎng)進(jìn)行了一系列卓有成效的改革，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的土地出讓制度基本建成，全國(guó)各地都已經(jīng)逐步建立起了由政府統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)的土地供應(yīng)機(jī)制，地方政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力逐步提高，土地市場(chǎng)取得了較大程度的發(fā)展。以廣西為例，已經(jīng)初步建成市場(chǎng)化為核心的土地配置機(jī)制，未來(lái)將進(jìn)一步完善土地使用權(quán)市場(chǎng)公開(kāi)交易制度，并配套完善相關(guān)決策、審批和操作制度。依法采取公開(kāi)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌等方式出讓?zhuān)晟菩畔⒐_(kāi)制度，積極推進(jìn)網(wǎng)上交易和網(wǎng)上監(jiān)管，防止“暗箱操作”，著力解決國(guó)有建設(shè)用地出讓中規(guī)避招拍掛，違反規(guī)定設(shè)置出讓條件的問(wèn)題，構(gòu)筑公平公正的市場(chǎng)機(jī)制。但筆者調(diào)查廣西國(guó)有土地出讓的市場(chǎng)及法規(guī)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)廣西國(guó)有土地出讓法律制度仍存在較多問(wèn)題，亟需規(guī)范。

一、廣西現(xiàn)行的國(guó)有土地出讓市場(chǎng)現(xiàn)狀及法律制度

（一）廣西現(xiàn)行的國(guó)有土地出讓市場(chǎng)現(xiàn)狀1.地方政府在國(guó)有土地出讓過(guò)程中的雙重身份導(dǎo)致造成土地管理部門(mén)的管理職能與其自身的經(jīng)濟(jì)行為不分根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的管理機(jī)制，國(guó)家雖是國(guó)有土地的所有權(quán)人，但授權(quán)市、縣一級(jí)政府土地管理部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)國(guó)有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門(mén)在土地出讓過(guò)程中具有了雙重身份：國(guó)家土地所有權(quán)人的受托人與對(duì)土地出讓行為進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督者，即常說(shuō)的既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據(jù)自己的利益出發(fā)，跨界濫用職權(quán)，利用土地管理的權(quán)力來(lái)?yè)p害合同相對(duì)方的合法權(quán)益，既有違公平原則又損害了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。2.土地招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌交易程序未真正落實(shí)，土地出讓存在人為操縱現(xiàn)象根據(jù)規(guī)定，從2005年1月1日開(kāi)始，工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地，須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌的方式轉(zhuǎn)讓。但有些地方政府從自己的利益出發(fā)，存在人為操縱土地出讓的現(xiàn)象。例如有的地方表面實(shí)行的是“招拍掛”形式，實(shí)際卻是按協(xié)議方式出讓?zhuān)挥行┑胤诫m然建立了土地交易制度，實(shí)行土地出讓信息公開(kāi)、地價(jià)評(píng)估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中存在以各種方式私下操縱土地的招標(biāo)價(jià)格。有的地方違規(guī)向用地單位變相減免出讓金。等等現(xiàn)象都表明在土地出讓環(huán)節(jié)雖然有法律的明文規(guī)定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經(jīng)，地方政府在土地出讓方式上背離了公開(kāi)透明和公平競(jìng)爭(zhēng)。3.不注重實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，導(dǎo)致存量土地日漸減少調(diào)查表明，部分地方政府因不注重土地儲(chǔ)備和后續(xù)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對(duì)土地的調(diào)控能力相當(dāng)薄弱。同時(shí)，土地作為不可再生資源，在當(dāng)前耕地面積不斷減少的情況下，更應(yīng)該注重土地的復(fù)墾和后續(xù)開(kāi)發(fā)，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產(chǎn)能，但很多縣市都沒(méi)有執(zhí)行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預(yù)算管理，成為政府的額外財(cái)源2005年，財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中安排。但調(diào)查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時(shí)性支付、預(yù)算外支出的主要來(lái)源，導(dǎo)致本應(yīng)用于土地儲(chǔ)備、整理、征地補(bǔ)償?shù)馁Y金不當(dāng)減少，進(jìn)而損害到公共利益。

（二）廣西現(xiàn)有的國(guó)有土地出讓的法律制度現(xiàn)狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規(guī)非常少，主要有《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)土地監(jiān)察條例》，對(duì)土地的管理和利用主要是通過(guò)政府規(guī)章的形式出臺(tái)的，如《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》、《廣西壯族自治區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》?？疾閺V西關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法規(guī)體系，筆者存在的主要問(wèn)題是相關(guān)單行規(guī)范的缺失，如廣西尚未對(duì)土地利用總體規(guī)劃、土地儲(chǔ)備、出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，理論與實(shí)踐的脫節(jié)導(dǎo)致廣西國(guó)有土地使用權(quán)出讓的快速發(fā)展與機(jī)制、制度建設(shè)相對(duì)滯后之間的矛盾仍然突出。

二、廣西國(guó)有土地出讓法律制度的規(guī)范

隨著廣西國(guó)有土地出讓市場(chǎng)的快速發(fā)展，為規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為，促進(jìn)土地資源的有效利用，保護(hù)土地受讓人的合法權(quán)益，促進(jìn)廣西土地出讓市場(chǎng)的良性即可持續(xù)發(fā)展，必須針對(duì)廣西現(xiàn)有國(guó)有土地出讓制度存在的缺陷，從立法思路、指導(dǎo)思想、具體制度等方面來(lái)完善我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度。當(dāng)前我國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓法律體系由一系列單行法律法規(guī)組成?！稇椃ā反_立了國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度，此外，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)操作規(guī)范》、《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》等法律規(guī)范對(duì)國(guó)有土地出讓的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。從另一角度而言，國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法律制度應(yīng)包含三大組成部分：以國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同為載體建立的出讓合同法律制度、以國(guó)家對(duì)國(guó)有土地出讓市場(chǎng)管理職權(quán)為基礎(chǔ)建立的監(jiān)督管理法律制度、以保護(hù)土地資源、保持土地可持續(xù)發(fā)展為目的而建立的環(huán)境監(jiān)管法律制度。筆者認(rèn)為，要構(gòu)建規(guī)范的廣西國(guó)有土地法律體系，需從以下幾個(gè)方面著手：

（一）確立構(gòu)建規(guī)范的廣西國(guó)有土地法律體系的基本原則1.公開(kāi)、公平、公正原則在國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為中，公開(kāi)土地出讓的相關(guān)信息，基本的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)建立信息公開(kāi)機(jī)制，保障受讓人和社會(huì)公眾的知情權(quán)，以此來(lái)避免暗箱操作、歧視對(duì)待。地方政府代表國(guó)家以出讓人身份與受讓人簽訂出讓合同，雙方當(dāng)事人之間的法律地位宜確立為平等，以保障受讓方平等受讓土地使用權(quán)的權(quán)利，避免歧視對(duì)待，從而保障國(guó)有土地使用權(quán)出讓的順利進(jìn)行、促進(jìn)我國(guó)土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定、繁榮；公正原則要求土地主管部門(mén)作為行政主體應(yīng)秉公執(zhí)法，不得循私舞弊，從而保證國(guó)有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)的健康發(fā)展。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度中確立并切實(shí)貫徹公開(kāi)、公平和公正原則將會(huì)極大的推動(dòng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度的健康發(fā)展。2.保護(hù)、合理利用出讓土地的原則土地資源是不可再生資源，加強(qiáng)對(duì)土地資源的合理利用和保護(hù)，樹(shù)立對(duì)土地資源的保護(hù)意識(shí)，是廣西建立健全國(guó)有土地使用權(quán)法律體系的基本出發(fā)點(diǎn)。在國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移完成后，土地受讓人如何有效的利用和保護(hù)受讓土地，需在立法中予以明確。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法律體系中確立保護(hù)、合理利用出讓土地的原則，對(duì)于促進(jìn)土地資源的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展有著及其重要的意義。

（二）構(gòu)建良性而完善的國(guó)有土地使用權(quán)出讓立法體系要建立健全廣西的國(guó)有土地出讓法律體系，首先需明確相關(guān)國(guó)有土地出讓的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、政府文件等都必須與國(guó)家相關(guān)的上位法律法規(guī)相一致。筆者認(rèn)為，在與上位法保持一致的前提下，應(yīng)參照《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定條例》、《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《協(xié)議出讓土地使用權(quán)最低價(jià)確定辦法》、《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行處理辦法》、《城市規(guī)劃法》等法律中的相關(guān)規(guī)定，參照這些規(guī)定結(jié)合廣西的土地出讓的具體情況進(jìn)行合理的調(diào)整、刪除和整合，以此來(lái)作為廣西國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法律規(guī)范指導(dǎo)。其次，應(yīng)完善《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》、《廣西壯族自治區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，從而完成國(guó)家與地方法律規(guī)范間的銜接和協(xié)調(diào)，以規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為的國(guó)家調(diào)控行為。此外，還需構(gòu)建出讓土地資源的保護(hù)制度。建議以現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》為基礎(chǔ)，結(jié)合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等有關(guān)土地資源保護(hù)的規(guī)定,對(duì)出讓國(guó)有土地的保護(hù)做出有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，從而形成從國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、項(xiàng)目建設(shè)到項(xiàng)目的竣工的全程土地保護(hù)制度體系,有效保護(hù)出讓土地資源。通過(guò)以上方面的規(guī)范，以期對(duì)廣西國(guó)有土地使用權(quán)作出針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建以國(guó)有土地資源法律法規(guī)為指導(dǎo)，由民事法律規(guī)范、經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范和環(huán)境法律規(guī)范共同組成的廣西協(xié)調(diào)而統(tǒng)一的國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度體系。