導(dǎo)語：高速經(jīng)濟時代群體性事件法律認識論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】當(dāng)前群體性沖突事件暴露了轉(zhuǎn)型時期的中國經(jīng)濟、社會發(fā)展進程中所隱藏的一些深層次危機。群體性沖突事件發(fā)生的直接原因在于秩序控制模式下，基層官民博弈力量的嚴(yán)重失衡，深層次原因在于政府偏離市場經(jīng)濟條件下政府的科學(xué)定位，導(dǎo)致政府的權(quán)威和公信力嚴(yán)重受損。走出當(dāng)前群體性沖突事件困境的最終途徑在于厲行法治。

【關(guān)鍵詞】群體性沖突事件；法社會學(xué)；危機；法治

近期以來，媒體公開報道了國內(nèi)發(fā)生的一系列群體性沖突事件，例如貴州翁安事件、云南孟連事件、江西銅鼓事件、安徽碭山事件等等。從表面上看，這些群體性沖突事件的發(fā)生是孤立的、偶然的，但仔細審視會發(fā)現(xiàn)它們具有一些共性：即事件發(fā)生的原因多數(shù)基于基層官民的對立與沖突，且事件的處理過程一般都具有程式化的特點。筆者認為，如何處理這類群體性沖突事件，是新時期對黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政道德的一個嚴(yán)峻考驗。由于此類群體性沖突事件的發(fā)生、應(yīng)對與法、法律實施、法的實效等有關(guān)，因此，從法理角度對其進行剖析，找出根源并尋求解決的途徑，以期為當(dāng)前社會主義和諧社會建設(shè)提供有益的參考是十分必要的。

一、群體性沖突事件暴露了轉(zhuǎn)型時期的中國經(jīng)濟、社會發(fā)展進程中所隱藏的一些深層次危機

（一）群體性沖突事件折射出政府危機

1、基層地方政府權(quán)力運行脫法失控的危機。群體性沖突事件之所以發(fā)生，多數(shù)涉及到地方政府的公務(wù)人員在經(jīng)濟利益趨使下，官商勾結(jié)，在征地、拆遷、企業(yè)改制重組、移民安置補償?shù)仁聞?wù)中突破法律規(guī)定，濫用公權(quán)力，出于權(quán)力的自負，不斷挑釁民間，甚至突破當(dāng)?shù)孛癖娙萑痰牡拙€。由于群眾受侵犯的權(quán)利在體制內(nèi)難以得到有效的救濟，受傷害的感情不斷積累，遇到偶發(fā)事件作為群眾長期被壓抑的情緒的渲瀉口，遂導(dǎo)致群體性沖突事件發(fā)生。例如，貴州省委書記石宗源在總結(jié)翁安事件教訓(xùn)時指出，翁安事件“直接的導(dǎo)火索是李樹芬的死因。但背后深層次原因是甕安縣在礦產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生，而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。他們工作不作為、不到位，一出事，就把公安機關(guān)推上第一線，群眾意見很大，不但導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，而且促使警民關(guān)系緊張”，“這起事件看似偶然，實屬必然，是遲早都會發(fā)生的。”[1]

2、解決沖突的路徑依賴危機。群體性沖突事件發(fā)生之初，當(dāng)?shù)卣ǔ６紩ǜ?，將事件定性為少?shù)黑惡勢力、不法分子教唆、煽動、操縱不明真相的群眾起哄鬧事，要求嚴(yán)厲打擊不法分子，全力做好穩(wěn)控工作云云（將事件定性為是對政權(quán)的威脅，可以合法采取暴力手段），行文間充滿了主客體際思維支配下的訓(xùn)誡語氣，而不是通過主體際間平等的溝通、對話來解決沖突。這種把群體性事件簡單、模糊定性的思維，反映了在基層官員的思維里傳統(tǒng)專政思維的慣性仍然十分強大。后由于事態(tài)的嚴(yán)重以及中央政府的介入，一批對事件的發(fā)生負有責(zé)任的官員被撤職，對事件的總結(jié)一般都定性為有關(guān)責(zé)任官員黨性不強、服務(wù)群眾的意識淡薄，然后開展官德教育活動。事實上，這種程式化的沖突解決模式并未走出傳統(tǒng)壓制型治理模式下泛道德化、泛意識形態(tài)化以及傳統(tǒng)中國“對行政權(quán)力恣意行使的遏制不是由于公民能夠?qū)`法過程提出效力瑕疵的異議，而是借助于高一級行政權(quán)力對下級僚屬的懲戒予以保障”[2]的路徑依賴。

3、政府的誠信危機。事件發(fā)生后，在中央政府和中央媒體介入之前，當(dāng)?shù)孛襟w經(jīng)常處于失聲或與當(dāng)?shù)卣粋€聲調(diào)的狀態(tài)。但與之形成鮮明對照的是，網(wǎng)絡(luò)上往往卻是民意洶洶，民眾對官方單方面的信息持普遍的質(zhì)疑和不信任的態(tài)度。事實上，民眾之所以如此，往往基于自身的經(jīng)驗。由于我國沒有西方國家發(fā)達的民間協(xié)會和私人傳媒，民眾的信息主要來源于政府，因此，政府公布的信息如果不實，將會對公眾的信心構(gòu)成致命的打擊，而這在近年的實踐中卻是不乏其例的。例如，非典初期，有官員聲明“北京沒有‘非典’”；股市印花稅上調(diào)前，有財政部官員還在公開聲稱“不會上調(diào)股市印花稅”；山西尾礦潰壩事件，當(dāng)?shù)卣m報傷亡人數(shù)，不顧當(dāng)?shù)馗緵]有降雨的事實，竟然公然撒下彌天大謊聲稱事故原因在于洪水；三鹿毒奶粉事件中，故意犯罪的企業(yè)居然持有“國家免檢產(chǎn)品”證書，這不僅是商業(yè)信用的破產(chǎn)，更嚴(yán)重的動搖了民眾對政府的信任，使政府面臨著前所未有的信用危機。

（二）群體性沖突事件的本質(zhì)是一場社會的法治危機

1、權(quán)力者違法導(dǎo)致法律空轉(zhuǎn)。近年來我國立法一直處在快車道上，當(dāng)前我國社會主義法制體系已初步建成，改革開放之初的無法可依的局面已成為歷史。但是，現(xiàn)在所面臨的關(guān)鍵問題是有法不依的現(xiàn)象大量存在。特別是由于公權(quán)力缺乏有效的約束，在逐利目標(biāo)的支配下，一些地方政府充當(dāng)企業(yè)的保護傘，在企業(yè)破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源、污染當(dāng)?shù)丨h(huán)境、嚴(yán)重侵犯當(dāng)?shù)厝罕娚】禉?quán)的情況下，不但不予以制止，反而動用公權(quán)力對群眾合理、合法的訴求予以壓制。特別是近年來在征地、拆遷等事件中，一些地方政府與房產(chǎn)商、企業(yè)結(jié)成利益同盟，動則動用公權(quán)力，突破法律規(guī)定，侵犯公民權(quán)利。這正應(yīng)驗了學(xué)者所言，“權(quán)力在社會關(guān)系中代表著能動而易變的原則，在權(quán)力未受到控制時，可以把它比作自由流動、高漲的能量而其結(jié)果往往具有破壞性。權(quán)力的行使，常常以無情的和不可忍受的壓制為標(biāo)志；在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。再者，在權(quán)力可以通行無阻的社會制度中，發(fā)展趨勢往往是社會上的權(quán)勢者壓迫或剝奪弱者?！盵3]

2、事件處理過程中程序正義的缺失?！俺绦虿皇谴我氖虑?，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍?！盵4]“合理而公正的程序是區(qū)別健全的民主制度與偏執(zhí)的群眾專政的分水嶺”，[5]威廉姆•道格拉斯更是一針見血地斷言，“正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區(qū)別”[6]程序正義要求“任何人不得在涉及自己的案件中擔(dān)任法官”、“必須聽取另一方的陳述”。[7]但是，在很多群體性沖突事件中，結(jié)論無一不是由官方，甚至媒體往往采用的是全國統(tǒng)一的通稿，很難聽到參與群體性事件的民眾的聲音。因此，事件的處理往往會遭到公眾普遍的質(zhì)疑，人們之所以懷疑“真相”，主要原因在于事件處理的程序違背了程序正義的原則。

3、司法的蒼白與無能。眾所周知，在法治社會中司法是維護社會正義的最后堡壘，司法獨立是出自司法權(quán)屬性的本質(zhì)要求，只有獨立的司法才能保證判決的公正，換言之，司法獨立是判決公正的必要條件，雖然獨立的司法不能保證所有案件的判決都必然公正，但不獨立的司法產(chǎn)生公正則純屬偶然。雖然司法必須獨立在法治國家里是一個婦孺皆知的真理，但在我國由于司法改革的滯后，迄今為止法院的人、財、物都還事實上受制于地方黨委和政府，在這種情況下，法院往往被定位為“為地方經(jīng)濟保駕護航”的角色實為必然。因此，大量與地方政府有關(guān)的征地、拆遷等類型的案件在當(dāng)?shù)胤ㄔ涸V訟往往難以得到公正的救濟，由于我國司法審判實行的是兩審終審制，終使得這些案件的審判難以跳出當(dāng)?shù)卣苡绊懙姆秶?。由于通過訴訟難以獲得公正的救濟，權(quán)利被侵犯的群眾只能被迫轉(zhuǎn)入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明顯的“上訪”。亦即，由于司法在解決社會沖突方面的缺位或無能，而使中央政府承擔(dān)了在一個司法能正常發(fā)揮功能的社會里，中央政府本可以無須承擔(dān)的政治壓力，甚至?xí)a(chǎn)生使執(zhí)政合法性資源一點一點流失的嚴(yán)重后果。

二、群體性沖突事件發(fā)生的直接原因在于基層官民博弈力量的嚴(yán)重失衡

（一）官員權(quán)力缺乏有效的約束

1、體制的不完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)在實踐中往往演變成為各個地方黨委書記的個人領(lǐng)導(dǎo)。由于地方的黨政官員事實上由上級任命，長久以來，官員們養(yǎng)成了對上而不對下負責(zé)的習(xí)慣。特別是基層的縣委書記，擁有人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，三權(quán)獨掌，而且一般兼任人大主任，可以動用公安、城管甚至武警等暴力或準(zhǔn)暴力力量，事實上其權(quán)力處于無有效約束的狀態(tài)，在所轄區(qū)域內(nèi)處于權(quán)力的峰頂，其權(quán)力缺乏有效的約束。絕對權(quán)力容易導(dǎo)致絕對腐敗，因此，近些年來，縣委書記一職往往成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。甚至有個別縣委書記一手遮天，為追求任期內(nèi)“政績”最大化，把任職地方弄得環(huán)境惡化、民生凋敝甚至民怨沸騰。至于不受約束權(quán)力的蠻橫，則可以從近期的“彭水詩案”、陜北志丹縣“短信誹謗案”、遼寧西豐“抓記者案”、山東高唐“網(wǎng)絡(luò)誹謗案”等一系列所謂的“誹謗領(lǐng)導(dǎo)”的案件處理中可以窺見一斑。[8]

2、權(quán)力監(jiān)督機制失靈。在我國，權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)之多，實為當(dāng)代世界各國所罕見，這在某種程度上也反映出民眾對腐敗的痛恨以及黨和政府懲治腐敗的決心。例如，體制內(nèi)正式的機構(gòu)即包括：黨的系統(tǒng)有紀(jì)委；立法系統(tǒng)有人大及人大常委會；行政系統(tǒng)有監(jiān)察局、公安、信訪等機構(gòu)；司法系統(tǒng)包括檢察院反貪污局、法院；綜合的有預(yù)防腐敗局等。但是，正式的體制內(nèi)監(jiān)督模式存在以下缺陷：（1）同級監(jiān)督模式獨立性差，難以奏效。在我國，由于監(jiān)督部門事實上聽命于地方黨委和政府，故不可能充分地發(fā)揮對后者的監(jiān)督職責(zé)。而上級監(jiān)督部門又由于距離遠，難以了解下級地方的實際情況，故事實上也難以對下級地方進行有效的監(jiān)督；（2）在運作方式上，采用的是自上而下的權(quán)力主導(dǎo)模式。例如，對于黨員干部違法犯罪的查處，往往是在紀(jì)委“雙規(guī)”之后才進入司法程序，這使得司法的威信大打折扣，不利于樹立法律的權(quán)威。

除了體制內(nèi)正式的監(jiān)督機制外，還有新聞媒體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督等等。但是，由于新聞媒體的體制化與地方化，以及人民群眾監(jiān)督無嚴(yán)格的程序性保障，法律化程度低等原因，都難以有效地負擔(dān)起監(jiān)督的職責(zé)。對于這種缺陷，學(xué)者指出：我國的監(jiān)督是以非訴訟的信訪、視察、批評、建議等手段為主的，“這種監(jiān)督手段生效是以監(jiān)督對象的自律為前提的，一旦監(jiān)督對象缺乏自律，法律監(jiān)督就難以生效。事實恰恰是違法主體大都是缺乏自律的。如能自律就根本不用法律監(jiān)督?！币虼?，“這種以非訟形式為主要手段的法律監(jiān)督其實是建立在自相矛盾的理論之上的：它的成功依賴監(jiān)督對象的自律，同時監(jiān)督又以對象的不自律為前提?！盵9]

（二）秩序控制模式下社會理性交往渠道的缺失或被阻隔

1、權(quán)力－公民場域中理性交往渠道被阻隔。這主要表現(xiàn)在政府與民眾的對話機制被阻隔，“民聲”得不到應(yīng)有的發(fā)揮渠道。原因在于：首先，一刀切的官員問責(zé)制，事實上起到了鼓勵官員壓制輿論的作用，官員們出于自保的僥幸心理，出事即本能地拼命捂?。黄浯?，新聞媒體的體制化和地方化，便于地方官員控制當(dāng)?shù)氐男畔?；第三，法律?guī)定了公民信訪的權(quán)利，但實踐中信訪數(shù)量卻同官員的政績直接聯(lián)系，如此非理性的、自相矛盾的規(guī)定，催生出的一個奇怪的現(xiàn)象是：許多地方政府運用公權(quán)力在北京、在省會城市設(shè)辦事處，派員進駐，專事對本地上訪群眾進行攔訪、截訪。另外，《信訪條例》規(guī)定的信訪“屬地管轄”原則，實踐中直接導(dǎo)致推諉。事實上，正是由于涉及當(dāng)?shù)毓賳T的利益而無法在當(dāng)?shù)氐玫焦幚?，群眾才會“越級上訪”，但“屬地管轄”卻將上訪材料“批轉(zhuǎn)”回地方，正是在不斷的來回之間，上訪群眾的忍耐力到了極限，極易導(dǎo)致暴力性沖突；第四，公民基本權(quán)利受到過多的限制。例如，我國憲法確立了公民集會、結(jié)社、游行、示威等自由，但事實上工會、婦聯(lián)、甚至連律師協(xié)會、消費者協(xié)會、作家協(xié)會、各種學(xué)術(shù)團體等都被納入了體制內(nèi)管理，《社會團體登記管理條例》、《集會、游行、示威法》對公民行使以上憲法自由權(quán)利予以了過多限制，實踐中難以操作。

2、資本－勞動場域中理性交往渠道的缺失。我國憲法中迄今尚未確立罷工自由，在市場經(jīng)濟條件下私營經(jīng)濟已占國民經(jīng)濟總量過半的今天其缺陷是非常明顯的：當(dāng)前國內(nèi)勞資糾紛主要圍繞工人要求增加工資、改善勞動條件而展開，并不帶有政治色彩，事實上這種訴求往往合理、合法，在市場經(jīng)濟國家純屬常見，通過法制化的勞資博弈完全可以正常應(yīng)對，政府實無必要對之予以包辦或干涉。但在秩序控制模式下，工人自愿的結(jié)社被禁止，一方面導(dǎo)致資方可以任意踐踏勞方的權(quán)益，勞資矛盾日積月累；另一方面，由于正常的勞動者團體交涉程序的缺失，勞方只能采用中國式的無序罷工來回答。

3、社會矛盾解決機制失靈。首先，司法不獨立，法院事實上的地方化，在涉及一些征地、拆遷等地方政府所認為的“敏感”案件時，往往不予立案，即使予以立案，這類案件也難以得到公正的判決。由于司法判決不公現(xiàn)象嚴(yán)重，人民群眾對司法的認同度較低；其次，社會弱勢群體在體制內(nèi)獲得救濟的成本太高。例如，《中國農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報告》顯示，為了索要不足1000元的工資，完成所有程序，農(nóng)民工維權(quán)需要直接支付至少920元各種花費；花費時間至少11-21天，折合誤工損失550-1050元，至于整個社會的成本則至上在三倍以上。[10]由于社會矛盾解決機制的失靈，受傷害的群眾容易在趨于暴戾化的社會群體心理影響下走極端。

總之，在穩(wěn)定壓倒一切的秩序控制模式下，我國市民社會缺乏必要的成長空間，官與民之間處于直接接觸的狀態(tài)，社會缺乏中間緩沖地帶，一出事就把政府推到最前面，事件的處理過程及結(jié)果將直接考驗政府的政治合法性。而當(dāng)前的現(xiàn)實情況是，由于傳統(tǒng)思維及處理方式慣性的存在，在官民博弈中，官處于絕對的優(yōu)勢地位，民眾的自由空間受到擠壓。透過眾多的群體性沖突事件，可以發(fā)現(xiàn)社會群體心理有趨于暴戾化的趨向，這是一個社會斷裂的危險信號，必須對之予以深刻的反思。

三、群體性沖突事件發(fā)生的深層次原因在于政府偏離市場經(jīng)濟條件下政府的科學(xué)定位，導(dǎo)致權(quán)威和公信力嚴(yán)重受損

市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)在于法治，市場經(jīng)濟社會和法治社會好比一枚硬幣的兩面，兩者相輔相成，缺一不可。在市場經(jīng)濟社會里，公民在政治上、法律上享有廣泛的權(quán)利和自由，公民權(quán)利一律平等，政府負有保障公民權(quán)利和自由的法定義務(wù)。社會經(jīng)濟上的事務(wù)主要由市場自由競爭來解決，政府原則上不予過多參與。在市場經(jīng)濟條件下，政府由納稅人通過法定的由公民按照各自納稅能力所承擔(dān)的稅收所供養(yǎng)，政府的科學(xué)定位應(yīng)當(dāng)為市場交易規(guī)則的供應(yīng)者和市場秩序的維護者，以及通過稅收來調(diào)節(jié)市場自由競爭所帶來的貧富差距，負擔(dān)起為社會弱勢群體提供“生存照顧”的義務(wù)，在市場經(jīng)濟中政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守中立，不應(yīng)有任何自身的經(jīng)濟利益。但是，由于我國市場經(jīng)濟體制的不完善，特別是政治體制改革的缺位、法治的不完善，遂導(dǎo)致政府在履行職能方面經(jīng)常處于缺位和越位的狀態(tài)。

1、政府的越位主要表現(xiàn)為：（1）在計劃經(jīng)濟時代的“先生產(chǎn)、后生活”的傳統(tǒng)觀念的主導(dǎo)下，不顧一切保增長，集中一切資源用于拉動增長，成為政府的主導(dǎo)思維?！斑@種思維本質(zhì)上是一種戰(zhàn)爭思維，它把發(fā)展經(jīng)濟當(dāng)作一場在總量上趕超競爭對手的經(jīng)濟戰(zhàn)爭”。[11]在這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的思維支配下，以及在片面的經(jīng)濟發(fā)展政策導(dǎo)向下，各地政府紛紛熱衷于“招商引資”，甚至充當(dāng)企業(yè)的看家護院角色，不惜以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境、破壞生態(tài)資源為代價去追求GDP的增長；（2）由于我國分稅制度存在的缺陷，中央政府對地方政府剝奪過多，地方財政上難以為繼，[12]一些地方政府轉(zhuǎn)而依靠“賣地財政”來維系運作，長久以往遂形成與房產(chǎn)商、企業(yè)的利益共進退的關(guān)系，由于公權(quán)力約束的不到位，在利益催使下容易產(chǎn)生官商勾結(jié)。特別是，國務(wù)院頒布的《拆遷條例》不分“公共利益性拆遷”和“商業(yè)性拆遷”，一概由政府負責(zé)拆遷，使得地方政府為企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商“保駕護航”變得“有法可依”，在公開報道的眾多暴力性征地、拆遷事件中大都可以看到一些地方政府的影子；（3）違反行政倫理，利用公權(quán)力直接謀利。長期以來，在中國“吃飯財政”現(xiàn)象嚴(yán)重。由于冗員過多，許多政府職能部門設(shè)機構(gòu)，但是財政卻不全額撥款，甚至全部由收費、罰款來解決，稱“設(shè)機構(gòu)，給政策”。在具體渠道上，或者為自收自支，或者為收支兩條線，超收獎勵、罰款分成。在這種情況下，一方面導(dǎo)致相關(guān)職能部門產(chǎn)生并維護自身的部門利益，同時利用我國“部門立法”模式的弊端，使得“部門利益化，利益法制化”，立法在一定程度上喪失公平正義的品質(zhì)，淪為維護部門利益的手段，同時也使得部門利益因此而尾大不掉甚至形成阻礙改革的利益集團；另一方面，眾多部門竟然堂而皇之地存在“收費指標(biāo)”、“罰款指標(biāo)”，執(zhí)法活動在相當(dāng)程度上被商業(yè)化，由此而導(dǎo)致亂象環(huán)生的景象則不難想像。試舉公路交通為例：有學(xué)者指出，由于權(quán)力的壟斷，在國內(nèi)的一些大城市里，出租車行業(yè)已演變?yōu)橐环N畸形市場化的特殊行業(yè)，只有官方特許的公司才可以經(jīng)營。出租車公司把車租給司機，收取高額的一次性押金，然后每月收取租金，出租車公司對司機的剝削，一般都達到了80％，甚至更多，實際上，只要獲準(zhǔn)開辦出租車公司，就可以憑空每月收取大筆的租金，基本上什么都不用做。出租車公司像吸血鬼一樣的盤剝才是當(dāng)前許多城市出租車司機“罷工”群體性事件頻發(fā)的真正原因所在。[13]另外，從公開報道的情況看，選擇性執(zhí)法、誘使他人違法而進行罰款的“釣魚執(zhí)法”大量存在。[14]各地公路收費站林立，運輸成本高昂，公路運輸超載罰款，不超載虧本，但由于超載被罰具有或然性，其發(fā)生有一定的概率，因此，許多運輸者不得不被逼超載。法之違反，其根源竟然在于政府的竭澤而漁，不得不發(fā)人深思并引起執(zhí)政者警惕！[15]

2、政府的缺位表現(xiàn)在：片面追求效率，忽略了公平，部分出臺的社會政策過度不公，整體上忽視了對社會弱勢群體的生存照顧義務(wù)，財政支出直接投放到教育、醫(yī)療等方面比例過低，社會保障與社會福利供應(yīng)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致社會貧富懸殊、兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重，基尼系數(shù)在2007年已經(jīng)達到0.48，已經(jīng)遠遠超過了主要的資本主義過家，甚至超過了一向被認為“貧富差距很大”的基尼系數(shù)基本維持在0.41左右的美國。住房難、看病難、上學(xué)難成為人民群眾的“新三座大山”，社會大眾未能充分地從經(jīng)濟發(fā)展、GDP高速增長中享受到應(yīng)當(dāng)享受的利益。

由于一些壟斷行業(yè)、部門以及地方政府和經(jīng)濟利益過多地糾纏在一起，容易形成自身的利益，故在出臺一些重大的、與國計民生有關(guān)的政策時，往往不能充分考慮民眾的意愿，甚至部分政策逆民意而為。例如，舉民眾反映強烈的汽油價格來說，近年來，中國汽油價格一直處于不斷上漲的態(tài)勢，國際石油價格上漲，國內(nèi)的立即跟著上漲，名為“接軌”?？墒牵?dāng)國際石油價格下降時，國內(nèi)的價格卻并不“接軌”而下降；又如，當(dāng)前民眾苦于房價高騰久矣。一個基本的常識是：作為商品，房價起落屬正常市場規(guī)律的作用，政府本不應(yīng)對之過多操心。但是，由于近年來很多地方政府財政上過多依賴“賣地財政”，故不愿意房價下落，于是一些地方政府紛紛出臺房產(chǎn)“救市”政策。此舉違反了行政倫理，嚴(yán)重傷害了民意，對社會道德、政府的公信力構(gòu)成公然挑戰(zhàn)。事實上，當(dāng)前群體性事件之所以頻發(fā)，當(dāng)從此尋找深層次的根源。公務(wù)員之家

四、厲行法治，走出傳統(tǒng)中國“威權(quán)主義與黃宗羲定律”怪圈

當(dāng)前，在中國發(fā)生的群體性沖突事件并未突破傳統(tǒng)的“威權(quán)主義與黃宗羲定律”[16]的命題范圍。在該命題下，幾千年來中國歷史一直在周期震蕩中循環(huán)，每當(dāng)社會財富積累到一定程度，每當(dāng)社會文明積累到一定程度，社會情緒的極端和暴戾以及社會矛盾和沖突也隨之發(fā)展到頂點，然后馬上來一次大的震蕩，把幾乎所有積累一掃而光，接著一切從頭開始，從零甚至是從負數(shù)開始。[17]值得我們思考的是：我們有理論上最先進的制度，有憲法、法律及完備的法律實施機構(gòu)，但為什么會憲法、法律會空轉(zhuǎn)？那種出了事后靠嚴(yán)懲個別腐敗官員、然后組織官員進行政治學(xué)習(xí)等傳統(tǒng)應(yīng)對的方式實踐證明效果有限。筆者認為，必須直面民意，在深刻反思的基礎(chǔ)上，理性對待、積極回應(yīng)各類社會群體利益訴求的表達，通過現(xiàn)代性的觀念與制度變革，踏踏實實的厲行法治，才能使中國最終走出傳統(tǒng)的“威權(quán)主義與黃宗羲定律”怪圈，舍此之外，別無他途。

（一）改革傳統(tǒng)觀念

1、從秩序至上到人權(quán)至上。去除傳統(tǒng)國家主義觀念影響，確立國家僅具有工具性價值，人權(quán)才是核心和最終目的的現(xiàn)代法治理念，以及確立保護公民依法維權(quán)就是保護法律的尊嚴(yán)、保護社會的和諧與穩(wěn)定、保護黨執(zhí)政合法性資源的理念，尊重并切實保障公民憲法基本權(quán)利，實踐憲法中“國家尊重和保障人權(quán)”的莊重承諾。

2、從壓制型治理到自治型治理。在自治型治理模式下，政府無須大包大攬，越是離民眾近的事務(wù)，越是應(yīng)當(dāng)通過民眾自治來進行，因為只有民眾自己才了解自身的需求和偏好。全能的“家父主義”政府不可避免地會出現(xiàn)由于包攬過多而造成的冗員過多、效率低下、腐敗現(xiàn)象。實行自治型治理，由于大量的社會性事務(wù)由社會自治團體完成，這樣可以為政府機構(gòu)改革挪出空間。同時，伴隨著自治型社會的建立，我國的公民社會與公民文化、寬容、和諧的社會氛圍勢必得到進一步培育和發(fā)展，這樣可以為整個的政治體制改革創(chuàng)造必要的空間。

3、從無限政府到有限政府，“假如我們相信政府具有永遠正確的秉賦且永遠不會走極端，憲法便沒有必要設(shè)定這些限制了?！盵18]因此，應(yīng)當(dāng)放棄計劃經(jīng)濟年代秩序控制模式下政府包辦一切的習(xí)慣性做法，政府的一切行為必須嚴(yán)格地受到憲法、法律的約束，奉行中立、謙抑原則，回歸市場經(jīng)濟條件下政府的科學(xué)定位。

4、從效率至上到公平至上。在當(dāng)前掠奪式的經(jīng)濟發(fā)展模式下，經(jīng)濟增長衍生出很多社會矛盾和社會問題，對社會安定帶來很大的危害。因此，必須轉(zhuǎn)換思路，將重點放在發(fā)展社會保障、提供社會福利方面，改變社會分配嚴(yán)重不公的現(xiàn)狀，重塑社會的公平與正義，以化解當(dāng)前日趨激烈的社會矛盾。

5、擺脫傳統(tǒng)意識形態(tài)的束縛：首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于地方上某個具體黨員干部的個人領(lǐng)導(dǎo)，體制上要保證黨中央的權(quán)威，制度設(shè)計上要做到權(quán)責(zé)必須平衡，防止官員在地方上獨大而濫用權(quán)力；其次，權(quán)力分立在當(dāng)代世界被稱為優(yōu)越的“自由主義的政治組織之原理”，[19]因此，它并不是資產(chǎn)階級的專利，其中所蘊藏的公理性成份完全可以成為制度建設(shè)借鑒、參考的對象；第三，去除公務(wù)員性善論的制度前提預(yù)設(shè)，制度設(shè)計從人性發(fā)出，“假如不把人預(yù)設(shè)為惡人，任何人都不可能為一個共和國制定憲法或法律”，“不信任是每個立法者的首要義務(wù)。法律自然不是用來反對善的，而是用來對付惡的，所以，某個法律對它的接受者預(yù)設(shè)的惡行內(nèi)容越多，其本身反而顯得越好”；[20]第四，從政治性思維轉(zhuǎn)換到法律思維，依靠公正的執(zhí)法和司法來解決社會糾紛與沖突，這要求政府應(yīng)當(dāng)擯棄長期以來所奉行的那種充當(dāng)社會萬能“保姆”角色的觀念及做法，避免成為社會矛盾的漩渦中心，應(yīng)當(dāng)定位在地位中立的社會糾紛調(diào)停者的角色；第五，轉(zhuǎn)換革命戰(zhàn)爭時期所形成的階級斗爭慣性思維，拋棄暴力性宣傳。中華人民共和國建立后，中國共產(chǎn)黨已由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨。眾所周知，革命黨的合法性基礎(chǔ)在于特定歷史條件下，在國民黨反動統(tǒng)治下人民有武裝革命的權(quán)利；而執(zhí)政黨的合法性則在于憲法、法律的確認、授權(quán)、以及人民對黨執(zhí)政的普遍認同。因此，角色的轉(zhuǎn)變，必然帶來工作重心的轉(zhuǎn)變，新時期的工作應(yīng)當(dāng)圍繞加強黨的執(zhí)政能力，提高黨的執(zhí)政合法性而展開。

（二）突破解決沖突的傳統(tǒng)路徑依賴

當(dāng)代世界，由于互聯(lián)網(wǎng)、通信技術(shù)的發(fā)展與普及，政府、環(huán)境的資訊充分暴露于網(wǎng)絡(luò)通訊中，決策的速度、品質(zhì)勢必受到前所未有的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的政府包辦一切、壟斷資訊、單方面公布信息的做法，勢必引起公眾的質(zhì)疑，當(dāng)公眾質(zhì)疑累積到相當(dāng)程度將可能造成合法性危機。按照發(fā)展社會學(xué)的觀點，人均GDP在1000美元到3000美元的區(qū)間，是社會矛盾凸顯期。當(dāng)前，我國正處于這一階段，社會矛盾由隱性轉(zhuǎn)為顯性而直接暴露在公眾視野之中。如何處理群體性沖突事件，直接影響到社會主義和諧社會建設(shè)的成效，因此，突破解決沖突的傳統(tǒng)路徑依賴極為必要。

1、在處理群體性沖突事件過程中，不但要公正，而且要讓人們明白無誤地、毫不懷疑地看到是在主持公正，因為，原因很簡單，公正來源于信任。“正義不僅要被伸張，而且必須眼見著被伸張。這并不是說，眼不見則不能接受；而是說，沒有公開則無所謂正義”。[21]因此，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前對群體性沖突事件的調(diào)查、鑒定由政府部門一手包辦的現(xiàn)狀，為保證事件調(diào)查、鑒定結(jié)果的權(quán)威性、公正性，必須建立一個獨立、透明的事件調(diào)查、鑒定的機制，整個事件的調(diào)查、鑒定完全由獨立的第三方來負責(zé)實施。對于有重大影響的群體性事件的調(diào)查，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會組織特別調(diào)查委員會來進行。在調(diào)查、鑒定的過程中，應(yīng)當(dāng)平等地聽取雙方的聲音，同時按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時公開信息，接受媒體的公開監(jiān)督。

2、對于事件的處理，地方政府在維持社會秩序穩(wěn)定的同時，應(yīng)當(dāng)保持中立，對群體性事件的最終處理通過公開、公正的審判進行，允許媒體進行公開的報道，讓所有人知道事件的真相，“陽光是最好的防腐劑”，如果一切都能夠在陽光下運作，相信人民的信心、信任感也會不斷的增加，社會的基本共識亦會得以重建。

（三）保證社會理性交往渠道的暢通

首先，當(dāng)前一刀切的官員問責(zé)制做法弊端明顯，往往驅(qū)使官員出于自保而封鎖信息。因此，有必要將行政首長問責(zé)納入法制化渠道，充分保障公眾的知情權(quán)以及被問責(zé)官員的實體及程序性權(quán)利，在分清責(zé)任的基礎(chǔ)上進行問責(zé)。

其次，只有公民充分地行使表達自由的權(quán)利，才能使下情及時地上達，形成公民與政府之間良性的互動關(guān)系。因此，必須認真對待權(quán)利，認真對待憲法，放松具體法律、法規(guī)中對公民憲法基本權(quán)利的限制，保障公民集會、結(jié)社、游行、示威的自由，同時憲法中有必要確立公民罷工自由等權(quán)利，保障勞動者團結(jié)起來和資本進行談判協(xié)商、平等博弈的能力。此外，盡快制定《新聞法》，充分保障新聞自由，同時新聞媒體必須在體制上進行改革，擺脫地方化控制。

第三，從人性的角度出發(fā)，取消“越級上訪”的禁止性規(guī)定。同時，信訪制度的科學(xué)定位應(yīng)當(dāng)被還原為一個下情上達的機構(gòu)，而非糾紛解決機構(gòu)。[22]

（四）政府權(quán)力產(chǎn)生與運行法治化

美國著名經(jīng)濟學(xué)家曼瑟•奧爾森在其名著《權(quán)力與繁榮》中，指出經(jīng)濟成功需要兩個必要的條件，一是要有對所有人都穩(wěn)定的且界定清晰的財產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利，另外一個是沒有掠奪行為。他認為，一個政府，如果有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護私有產(chǎn)權(quán)并去強制執(zhí)行合約，而且受到約束不去剝奪這些個人權(quán)利，那么這樣的政府就是“強化市場型政府”，只有這種“強化市場型政府”才能保證經(jīng)濟的持久繁榮與社會的穩(wěn)定。筆者認為，所謂“強化市場型政府”實質(zhì)就是法治化的政府，當(dāng)前我國市場經(jīng)濟改革進一步走向深入，以及經(jīng)濟的繁榮與社會的穩(wěn)定，迫切需要權(quán)力產(chǎn)生與運行的法治化。

1、改變官員事實上的行政任命方式，使權(quán)力產(chǎn)生真正做到民主化。為此，必須進一步完善我國人民代表大會制度，擴大直接選舉的范圍，降低人大代表中官員的比例，減少全國人大代表的人數(shù)以提高效率，逐步實現(xiàn)人大代表的專職化，以提高其參政議政能力及明確其參政責(zé)任。

2、完善我國財政制度。（1）大力進行政府機構(gòu)改革，堅決裁撤冗員，徹底告別“吃飯財政”的現(xiàn)狀，減輕人民的負擔(dān)；（2）政府機構(gòu)公務(wù)人員由財政全額供養(yǎng)，嚴(yán)禁通過罰款、收費謀取部門私利。廢除相關(guān)罰款、收費單位“提成”的財政制度規(guī)定，執(zhí)法行為必須與執(zhí)法部門、具體執(zhí)法者的利益完全隔絕；（3）稅收在中央與地方分配是極嚴(yán)肅的憲法問題，屬憲法保留內(nèi)容，因此，有必要從憲政的角度重新審視我國分稅制，從地方事務(wù)與財權(quán)統(tǒng)一，從財政收入與支出兩方面一并考量來完善分稅制度，加大地方法定的稅收分配比例；（4）完善罰款、收費制度。目前，按照《行政處罰法》第二章“行政處罰的種類和設(shè)定”中的規(guī)定：在我國，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方性規(guī)章均可設(shè)定罰款行政處罰，但是該法對設(shè)定罰款行政處罰的原則、條件及限制等卻缺少必要的規(guī)定。至于收費，從法律性質(zhì)上，收費具體可以分為規(guī)費（行政規(guī)費與使用規(guī)費）、受益費、特別公課三種類型，目前在我國尚缺少統(tǒng)一的《規(guī)費法》予以調(diào)整。由于立法的不完善，導(dǎo)致實踐中亂罰款、亂收費現(xiàn)象嚴(yán)重，處于混亂不堪的局面。筆者認為，由于罰款、收費涉及對公民憲法財產(chǎn)權(quán)的侵犯，屬于法律保留的內(nèi)容，必須以全國人大或全國人大常委會通過的法律作為依據(jù)，法律可以授權(quán)行政機關(guān)制定具體的規(guī)定，但授權(quán)必須符合明確性原則，而不能采用概括性授權(quán)。

3、政府在出臺有關(guān)國計民生的政策時，必須充分尊重民意。眾所周知，中國改革一開始就是自上而下的權(quán)力主導(dǎo)型，客觀上造成制定的游戲規(guī)則有利于利益集團。這種狀況必須予以改變，政府在出臺政策時，一方面，政策的內(nèi)容要接受倫理正當(dāng)性的拷問，即必須符合公平、合理的原則；另一方面，政策出臺的程序要符合正當(dāng)法律程序，即保證決策程序的公開、透明以及保證公眾的廣泛參與。具體而言，決策的有關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)提前向社會公眾公布，決策應(yīng)通過代表民意的人大表決，或通過召開具有廣泛代表性的聽證會來進行。惟如此，才能使決策具有民主正當(dāng)性，獲得人民群眾發(fā)自內(nèi)心的支持和服從，減少執(zhí)行政策的成本。

4、政府依法行政。馬克斯？韋伯指出，在理性化方面取得進步的社會中，“合法的”統(tǒng)治權(quán)威必須是“非私人”的，它需要恪守統(tǒng)治規(guī)則和制度程序?！叭缫埂梢?guī)則’得以堅持，憲法就必須確保任何人都不能凌駕于法律之上。擁有政治權(quán)力的人必須同受其權(quán)力管轄的那些人一樣服從法律程序。這一點對于從法律上保護包括人權(quán)在內(nèi)的各種權(quán)利來講，其重要性十分明顯?！盵23]而事實上，“強制私人尊重法比較容易，國家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強制國家尊重法比較不易，因為國家掌握著實力”。[24]因此，必須完善權(quán)力監(jiān)督機制，完成從人治型到法治型模式的轉(zhuǎn)變，具體而言：（1）完善權(quán)力之間監(jiān)督和制衡的分權(quán)機制；（2）必須保證權(quán)力監(jiān)督部門的獨立性；（3）權(quán)力監(jiān)督通過訴訟的法治化方式進行；（4）保證新聞獨立與自由，充分發(fā)揮法治社會中“第四種權(quán)力”的監(jiān)督作用。

（五）通過司法來維護社會的公平、正義，最終整合社會

在法治社會里解決糾紛的地方是法院，而不是其他機構(gòu)，“司法使法律降臨人間”，[25]法院代表著法律，象征著公平與正義，法院負有保障法律的正確、有效的實施，通過保障權(quán)利、對任何侵犯權(quán)利的行為進行矯正和懲罰、讓被侵犯的權(quán)利得到及時救濟以維護社會的公平、正義。同時，司法作為一個緩沖帶，其有效運轉(zhuǎn)可以及時分解掉社會中的大量沖突，緩和對立情緒、消解社會矛盾，負有在現(xiàn)代多元社會里整合社會，防止社會分裂，防止由于政府直接介入沖突解決過程而使官民之間直接產(chǎn)生沖突從而使沖突有可能轉(zhuǎn)化為政治問題，以及防止在這種情況下由于沖突解決不公而影響政治制度合法性之責(zé)。當(dāng)代中國，正處于急劇轉(zhuǎn)型時期，多元利益與多元思想并存，各種沖突大量涌現(xiàn)，矛盾錯綜復(fù)雜，透過群體性沖突事件，可以看到當(dāng)前社會階層在擴大，社會存在斷裂的危險。因此，通過司法及時地、公正地解決糾紛，化解民怨，醫(yī)治社會的創(chuàng)傷，整合社會利益沖突，以達到基本的社會共識構(gòu)成當(dāng)前社會主義和諧社會建設(shè)的主題任務(wù)。筆者認為，為達此任務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分地發(fā)揮法院的功能。而充分發(fā)揮法院功能的前提在于必須進一步深化司法改革，通過司法公正來樹立法院的權(quán)威。

1、司法獨立。“法治誕生于法律機構(gòu)取得足夠獨立的權(quán)威以對政府權(quán)力的行使進行規(guī)范權(quán)力的時候?！盵26]“沒有這種獨立，就無法防止立法權(quán)力和行政權(quán)力的濫用，也不能防止強化行政權(quán)力的強制力量的濫用?！盵27]司法獨立作為當(dāng)代司法的一項基本原則，已成為當(dāng)代世界憲法性慣例，其價值為文明社會所公認。在司法獨立問題上，必須去除那種將司法獨立和黨的領(lǐng)導(dǎo)簡單地對立的觀點。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨的方針、政策通過轉(zhuǎn)化為法律而為全國人民所遵守，而法院審判則是通過具體適用法律來貫徹黨的方針、政策，只有獨立的司法才能更好地適用法律，而更好地適用法律本身就是在更好地執(zhí)行黨的方針、政策，因此，司法獨立與黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾，兩者實質(zhì)上是統(tǒng)一的。我國建設(shè)社會主義法治國家，保證司法獨立屬當(dāng)然的其中之義。因此，必須在制度上保障司法體系獨立于政府體系而運行，同時接受公眾輿論及人大等權(quán)力機構(gòu)的法治化制約。同時在制度上保障法官身份的獨立，使法官在判決時能無須顧慮任何外在的壓力，做到只服從法律和良心，作出公正的判決。

2、建立司法違憲審查制度。眾所周知，憲法是國家的根本大法，它以限制政府權(quán)力與保障公民權(quán)利為核心內(nèi)容，規(guī)定了各項國家最基本的制度，是治國的總章程。同時，就功能而言，“憲法的功能不同于位階在憲法之下各種法律，憲法不但明定立法者之裁量范圍及界限，同時對于不同法律間因不同之評價標(biāo)準(zhǔn)所造成之漏洞與差異，負有整合及統(tǒng)一之功能。”[28]憲法具有最高的權(quán)威，必須被嚴(yán)格遵守。為此，必須建立相應(yīng)的憲法保障機制?，F(xiàn)代法治國家的實踐證明，“違憲審查制度乃是憲法保障制度中的一個主要的，最具有實效性的機制”，[29]當(dāng)代世界各國，違憲審查方式有多種，但通過司法（憲法法院或普通法院）進行違憲審查是普遍的、行之有效的制度。對于司法違憲審查的意義，學(xué)者指出，“如果沒有獨立的、擁有司法審查權(quán)的、容易接近、能實施這些權(quán)利的司法機關(guān)，那么，包括平等權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利保障就只是一堆空洞的浮詞麗句”。[30]當(dāng)前在我國，憲法規(guī)定由全國人大常委會監(jiān)督憲法的實行。但遺憾的是，迄今違憲審查程序尚未被啟動過，這與政治生活及社會生活中大量存在的違反憲法現(xiàn)象得不到糾正的現(xiàn)狀形成了鮮明的對照。因此，借鑒法治國家的做法，建立我國司法違憲審查制度顯得十分必要。

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