一通過(guò)比較看制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

俄羅斯和中國(guó)的制度變遷過(guò)程無(wú)疑已經(jīng)成了制度變遷理論中的經(jīng)典案例。無(wú)論從變遷的方式路徑，還是從制度安排、改革績(jī)效上，兩國(guó)都有很強(qiáng)烈的反差。這種反差源于制度建設(shè)的不同思路。具體體現(xiàn)在：

第一，在制度變遷的方式及路徑選擇上，中國(guó)并沒(méi)有像俄羅斯一樣采取“一刀切”的方式，而采取了“強(qiáng)制性”與“誘致性”相結(jié)合的變遷方式。強(qiáng)制性體現(xiàn)在，改革首先是在中國(guó)共產(chǎn)黨有意識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府是推動(dòng)改革的主體；誘致性體現(xiàn)在，在變遷的過(guò)程中也存在著人民自發(fā)的、自下而上的方式，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行過(guò)程就是典型的例子。從變遷的速度上看，中國(guó)往往被看成是“漸進(jìn)式”的典型。我們認(rèn)為，這種看法并不全面。應(yīng)該說(shuō)，從總體上看，中國(guó)改革的20幾年基本上是本著層層推進(jìn)、先易后難、各個(gè)擊破的方式進(jìn)行的，可以認(rèn)為是漸進(jìn)的。但在局部某些領(lǐng)域，并不排除激進(jìn)式的變遷，正是這種因地制宜的方法，使得制度變遷的效果與速度之間的矛盾能夠得到很好地解決。

第二，中國(guó)的制度變遷是在堅(jiān)持社會(huì)主義原則的前提下進(jìn)行的，避免了由于意識(shí)形態(tài)的強(qiáng)烈震蕩而導(dǎo)致人們對(duì)改革的恐慌，使我們有一個(gè)一貫的、統(tǒng)一的、科學(xué)的和穩(wěn)定的指導(dǎo)思想，從而使改革能夠在一個(gè)相對(duì)平衡的社會(huì)環(huán)境下進(jìn)行，大大降低了制度變遷的成本。而俄羅斯則一開(kāi)始就背離了馬克思主義的根本原則，使得俄羅斯人民的思想沒(méi)有了方向感，處于一種混亂狀態(tài)，這種狀況又進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，極右勢(shì)力和民族分裂主義盛行。這無(wú)疑大大增加了俄羅斯制度變遷的成本。

第三，在產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建上，1978年以來(lái)，中國(guó)對(duì)全民所有制和集體所有制企業(yè)進(jìn)行了廣泛和深入的變革，把權(quán)力下放到了個(gè)體層面，激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性，并逐步承認(rèn)了私人所有制的地位（注：1982年新《憲法》和1987年黨的“十三大”分別確立了個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充的地位。）。但是與俄羅斯不同，這種改革并沒(méi)有采取全盤(pán)私有化的方式，而是堅(jiān)持了以公有制為主體、多種產(chǎn)權(quán)形式并存的原則，充分發(fā)揮各種所有制形式各自的優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，引導(dǎo)私有制經(jīng)濟(jì)向健康方向發(fā)展，同時(shí)鞏固了社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第四，在市場(chǎng)基本制度的構(gòu)建上，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放20年的努力，我國(guó)已經(jīng)建立了一套完整的市場(chǎng)體系。首先，在法制制度的構(gòu)建上，各種旨在規(guī)范市場(chǎng)行為的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，改革初期那種鉆法律空子的現(xiàn)象已經(jīng)基本杜絕，整個(gè)市場(chǎng)體系在一個(gè)日益規(guī)范的環(huán)境中運(yùn)行，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。其次，在金融制度的構(gòu)建上，中國(guó)采取的是嚴(yán)格漸進(jìn)的方式，沒(méi)有像俄羅斯一樣盲目自由化。在這個(gè)過(guò)程中，雖然也產(chǎn)生了諸如呆壞賬等很多問(wèn)題，但從總體上說(shuō)，它起到了一個(gè)金融體系應(yīng)該起到的作用（俄羅斯就沒(méi)有做到這一點(diǎn)），在1997年開(kāi)始的國(guó)際金融危機(jī)之所以沒(méi)有對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生太大影響，金融領(lǐng)域的漸進(jìn)式改革功不可沒(méi)。再次，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)制度的構(gòu)建上，我國(guó)采取了實(shí)驗(yàn)的方法，先試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，然后再由點(diǎn)到線(xiàn)、由線(xiàn)到面地逐步推廣（注：具體順序是：經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海港口城市—沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)—沿江沿邊開(kāi)放區(qū)—內(nèi)陸開(kāi)放城市。），它的特點(diǎn)可以用“多層次、全方位、寬領(lǐng)域”這九個(gè)字概括。我國(guó)的外貿(mào)體制也由國(guó)家壟斷逐步過(guò)渡到了允許更多的包括私營(yíng)公司在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)外貿(mào)，經(jīng)過(guò)20年的漸進(jìn)改革，我國(guó)形成了管理與市場(chǎng)相結(jié)合，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的格局。可以說(shuō)，我國(guó)的外貿(mào)體制正逐步與國(guó)際接軌。此外，市場(chǎng)制度的構(gòu)建還包括社會(huì)保障制度、財(cái)政制度等，它們也都很重要，但受篇幅所限，這里就不一一比較了。

[內(nèi)容摘要]本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出了“制度與金融發(fā)展”這一新的理論命題，并利用跨國(guó)截面數(shù)據(jù)系統(tǒng)地檢驗(yàn)了該理論。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、法律制度和金融利益集團(tuán)力量都對(duì)金融發(fā)展有顯著的影響。本文的結(jié)論是：只有進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)、法律以及信用等制度才能推動(dòng)中國(guó)金融進(jìn)一步發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]金融發(fā)展；制度；改革

Abstract:Thispaperproposesanewtheoryframeworkof“institutionalarrangementsandfinancialdevelopment”onthebaseoftheexistingliterature.Itusescross-countrydatatoanalysestherelationshipbetweenfinancialdevelopmentandtheinstitutions.Theinternationalempiricalresultsindicatethatlegalsystems,governmentownershipandpowerofinterestgrouphavesignificanteffectonfinancialdevelopment.Theconclusionofthepaperisthatimprovingpropertyrights,legalandcreditinstitutionsarecriticaltothefinancialdevelopmentinfutureinChina.

Keywords:financialdevelopment;institution;reform

金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的作用。但現(xiàn)有的文獻(xiàn)并沒(méi)有系統(tǒng)地檢驗(yàn)各種制度因素在金融發(fā)展中的作用，特別是沒(méi)有深入地解釋制度因素與中國(guó)金融發(fā)展的關(guān)系。本文將在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出制度安排與金融發(fā)展這一新的理論命題，并利用跨國(guó)的截面數(shù)據(jù)首次系統(tǒng)地檢驗(yàn)兩者之間的關(guān)系，同時(shí)在此基礎(chǔ)上深入探討制度因素在中國(guó)金融發(fā)展中的作用。

一、金融發(fā)展中的制度因素：理論框架

內(nèi)容摘要

本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線(xiàn)條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系；同時(shí)，政策的特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

引言

1902年，在泰國(guó)政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國(guó)湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國(guó)出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國(guó)的灌溉政策之一。

為什么給社會(huì)帶來(lái)凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問(wèn)的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過(guò)是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是涉及到更大范圍的制度的問(wèn)題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來(lái)探討公共政策與制度因素問(wèn)題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。

一、制度制約公共政策

1902年，在泰國(guó)政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國(guó)湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國(guó)出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國(guó)的灌溉政策之一。

為什么給社會(huì)帶來(lái)凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問(wèn)的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過(guò)是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是涉及到更大范圍的制度的問(wèn)題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來(lái)探討公共政策與制度因素問(wèn)題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。

一、制度制約公共政策

在人類(lèi)社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中，從原始社會(huì)的氏族公社制度，到今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類(lèi)社會(huì)生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類(lèi)社會(huì)發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類(lèi)自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。

首先，個(gè)人作為社會(huì)性動(dòng)物，對(duì)自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個(gè)意義上說(shuō)，個(gè)人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對(duì)稱(chēng)、成本損耗等等客觀因素，個(gè)人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個(gè)人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個(gè)人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類(lèi)，制定各種政策來(lái)輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。

其次，個(gè)人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個(gè)人的生命過(guò)程及生活過(guò)程中不確定性因素太多，他無(wú)法預(yù)計(jì)生老病死，也無(wú)法預(yù)計(jì)天災(zāi)人禍。單個(gè)人在自然面前是脆弱的，需要合作來(lái)減低這種不確定性。而合作使人成為社會(huì)人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣?huì)人的合作更趨合理，更有利于個(gè)人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來(lái)的災(zāi)難性后果，從而使整個(gè)人類(lèi)社會(huì)得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問(wèn)題了。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療互助共濟(jì)制度。20世紀(jì)80年代，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在中國(guó)農(nóng)村全面鋪開(kāi)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民由原來(lái)的合作醫(yī)療群體變成了自費(fèi)醫(yī)療群體，農(nóng)民看不起病、看病難的問(wèn)題日益突出，農(nóng)民的醫(yī)療保障問(wèn)題再次引起了政府的高度重視。國(guó)家開(kāi)始逐步推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之后，農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)有所減輕，看病就醫(yī)率有所提高，因病致貧、因病返貧的狀況有所緩解，廣大參合農(nóng)民得到了實(shí)實(shí)在在的好處。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然取得了巨大的成就，但是在其運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，如何解決新制度運(yùn)行中出現(xiàn)的瓶頸已經(jīng)成為迫在眉睫的問(wèn)題了。中國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展面臨的困境主要有以下幾個(gè)方面：

一、沒(méi)有形成穩(wěn)定的籌資增長(zhǎng)機(jī)制

籌資困難，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障能力不強(qiáng)。根據(jù)規(guī)定的合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)，2006年在政府提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)后，新農(nóng)合的人均籌資也只有50元，與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保人均籌資1000元的標(biāo)準(zhǔn)差距明顯，這直接表現(xiàn)為最后補(bǔ)償比例、最高限額等方面的差距。即使國(guó)家、地方政府、集體、個(gè)人籌資的錢(qián)全部用于村民的醫(yī)療支出，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的專(zhuān)家調(diào)查統(tǒng)計(jì)，村民一次住院的平均花費(fèi)是7000多元，而有的大病住院動(dòng)輒就是上萬(wàn)元，合作醫(yī)療只保住院，政府出資部分主要用于住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)，農(nóng)民自己出資部分多數(shù)試點(diǎn)區(qū)縣全部或大部分用于農(nóng)民門(mén)診費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)，現(xiàn)有的大病統(tǒng)籌制度實(shí)為“杯水車(chē)薪”。另外，針對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的可操作性的法律仍很缺乏。目前，國(guó)家雖已出臺(tái)關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是還沒(méi)有具體的指導(dǎo)實(shí)踐的法律法規(guī)。

家庭賬戶(hù)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。家庭賬戶(hù)在解決農(nóng)民門(mén)診需要方面發(fā)揮的作用有限。特別是這種做法減弱了統(tǒng)籌基金的規(guī)模，影響了患大病農(nóng)民的受益面和受益額。農(nóng)民家庭賬戶(hù)資金沉淀現(xiàn)象比較普遍。沉淀資金過(guò)多也會(huì)導(dǎo)致不少問(wèn)題：一是弱化了制度的共濟(jì)功能，從而增加了動(dòng)員農(nóng)民參加新農(nóng)合的積極性；二是存在著家庭賬戶(hù)空賬運(yùn)行的隱患等。醫(yī)療合作資金缺乏保障。一方面表現(xiàn)在資金籌集難度較大。農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)費(fèi)除了一部分來(lái)源于政策允許的已列入村提留公益金的范圍外，其余大部分必然是以農(nóng)民個(gè)人繳納為主，客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，過(guò)多的農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目制約了農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展，從而決定了合作醫(yī)療資金收集的分散性、參加對(duì)象的波動(dòng)性和工作的復(fù)雜性，致使合作醫(yī)療資金的籌集一直很難形成一種有效的機(jī)制。另一方面表現(xiàn)在財(cái)政資金很難到位。參合農(nóng)民醫(yī)藥費(fèi)不能及時(shí)報(bào)銷(xiāo)，將嚴(yán)重影響農(nóng)民參合的積極性，不利于參合率的提高。

二、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)水平低，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民多樣化醫(yī)療需求

醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)備緊缺，鄉(xiāng)、村兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是農(nóng)民看病治病的主要場(chǎng)所，而鎮(zhèn)、村兩級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不高，服務(wù)項(xiàng)目少。特別是村衛(wèi)生室狀況令人擔(dān)憂(yōu)：某些村衛(wèi)生室設(shè)施非常簡(jiǎn)陋，不能適應(yīng)農(nóng)民的健康需求；衛(wèi)生員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與合作醫(yī)療工作的要求極不相符。另外，合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員不足、辦公經(jīng)費(fèi)緊缺。農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)條件差，新型農(nóng)村合作醫(yī)療水平不強(qiáng)。自啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作以來(lái)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室均在不同程度上得到了發(fā)展，但由于種種原因，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院生存能力和自我發(fā)展能力相當(dāng)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療設(shè)備資源仍然相當(dāng)緊缺和落后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)收入低、房屋設(shè)備陳舊老化、隊(duì)伍素質(zhì)差、醫(yī)務(wù)人員長(zhǎng)期得不到培訓(xùn)、技術(shù)骨干流失嚴(yán)重、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等現(xiàn)象，許多地方農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)務(wù)人員隊(duì)伍依然以老醫(yī)生為主，甚至還有一些赤腳醫(yī)生，他們只會(huì)用傳統(tǒng)的土方法為農(nóng)民看病，購(gòu)買(mǎi)的先進(jìn)設(shè)備成了擺設(shè)，會(huì)用的人很少。農(nóng)村衛(wèi)生投入、醫(yī)療條件、醫(yī)療水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)?shù)厝罕娋徒歪t(yī)的需求，影響了參合的積極性，也不利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)正處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的轉(zhuǎn)型期。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制天生固有的功能局限——市場(chǎng)失靈，已逐步暴露出來(lái)。這為政府干預(yù)市場(chǎng)提供了客觀的依據(jù)。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于市場(chǎng)失靈，政府可以采用提供純粹公共物品、宏觀調(diào)節(jié)、微觀管理等手段加以克服，特別是作為微觀管理重要組成部分的政府規(guī)制在克服不完全競(jìng)爭(zhēng)、信息的不完全性、交易費(fèi)用、正外部性、負(fù)外部性等市場(chǎng)失靈方面能發(fā)揮重要作用；從理論上說(shuō)，政府作為“道德人”，對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行規(guī)制，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，這是政府必須履行的職能之一。但是政府作為現(xiàn)實(shí)中的“經(jīng)濟(jì)人”，政府不是沒(méi)有自身利益和缺陷的、理性的行為主體，現(xiàn)實(shí)中的政府規(guī)制行為正是在責(zé)任機(jī)制和利益機(jī)制兩種動(dòng)機(jī)的共同左右下發(fā)生的，是兩種動(dòng)機(jī)產(chǎn)生“合力”的結(jié)果。轉(zhuǎn)型期，由于歷史及制度、體制不完善等方面的原因，政府在履行規(guī)制責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中，往往偏離公共利益的目標(biāo)，這就在市場(chǎng)失靈的同時(shí)產(chǎn)生另一種失靈，即政府規(guī)制失靈。

對(duì)于什么是政府規(guī)制失靈，學(xué)術(shù)界還沒(méi)有統(tǒng)一的界定。根據(jù)暨南大學(xué)李郁芳教授的研究，我們可以從定性與定量?jī)蓚€(gè)角度來(lái)對(duì)規(guī)制失靈進(jìn)行界定。從定性的角度來(lái)看：首先，政府規(guī)制失靈屬于政府失靈的范圍，是政府失靈在微觀規(guī)制領(lǐng)域中的表現(xiàn)，是政府在力圖彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的過(guò)程中不可避免地產(chǎn)生的另外一種缺陷，使之不能達(dá)到預(yù)期的社會(huì)公共目標(biāo)或損害了市場(chǎng)組織的效率或帶來(lái)自身的低效率。其次，政府規(guī)制失靈是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為了克服市場(chǎng)失靈時(shí)引起的另一種缺陷。從定量的角度來(lái)看：經(jīng)濟(jì)學(xué)家更多地是從效率損失的角度來(lái)分析規(guī)制失靈，政府規(guī)制失靈意味著規(guī)制成本超出了規(guī)制收益。

一、政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)

1.規(guī)制過(guò)度

我國(guó)的政府規(guī)制與西方國(guó)家的政府規(guī)制存在很大區(qū)別。西方國(guó)家規(guī)制之所以出現(xiàn)，很大程度上是因?yàn)榇嬖谑袌?chǎng)失靈，而我國(guó)的政府規(guī)制帶有更多強(qiáng)制性的色彩。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府規(guī)制無(wú)處不在，與其說(shuō)我國(guó)政府規(guī)制是為了解決市場(chǎng)失靈，不如說(shuō)是為了消滅市場(chǎng)更確切些。改革開(kāi)放后我國(guó)政府規(guī)制，不是解決市場(chǎng)失靈，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性和本能。從政府規(guī)制的背景來(lái)看，30年的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用，資源配置方式的行政化、計(jì)劃化力量，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的過(guò)程中形成了巨大的慣性，造成了無(wú)可匹敵的國(guó)家授權(quán)下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規(guī)制是政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)所進(jìn)行的全面的直接干預(yù)，建立什么樣的企業(yè)、在哪里建立、企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、生產(chǎn)的產(chǎn)品賣(mài)給誰(shuí)、價(jià)格如何等問(wèn)題都由政府確定。實(shí)行改革開(kāi)放以后，特別是1992年十四大的召開(kāi)，首次明確提出要建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)從此進(jìn)入了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段。這個(gè)時(shí)期的政府規(guī)制是一個(gè)混合體，即不可避免地帶有原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，又必然包括了構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一些新的制度和措施。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我們的政府規(guī)制涉及面廣，對(duì)企業(yè)的影響程度深，突出表現(xiàn)為規(guī)制過(guò)度。

現(xiàn)行的政府規(guī)制內(nèi)容相當(dāng)廣泛。在壟斷方面，主要針對(duì)傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域，內(nèi)容涉及電力、城市供水、城市燃?xì)?、公共汽?chē)與地鐵、電信、公路、鐵路運(yùn)輸、管道運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、水路運(yùn)輸?shù)取，F(xiàn)行的規(guī)制措施主要有兩種，一是準(zhǔn)入規(guī)則，其形式有國(guó)家壟斷、申報(bào)、審批、許可、營(yíng)業(yè)執(zhí)照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。二是價(jià)格規(guī)制，主要針對(duì)自然壟斷領(lǐng)域，方式主要有法定價(jià)格、地方政府定價(jià)、行業(yè)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)等?，F(xiàn)階段，政府規(guī)制的權(quán)力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機(jī)關(guān)都擁有規(guī)制權(quán)力。

內(nèi)容摘要本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線(xiàn)條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系；同時(shí)，政策的特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

引言

1902年，在泰國(guó)政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國(guó)湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國(guó)出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國(guó)的灌溉政策之一。

為什么給社會(huì)帶來(lái)凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問(wèn)的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過(guò)是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是涉及到更大范圍的制度的問(wèn)題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來(lái)探討公共政策與制度因素問(wèn)題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。

一、制度制約公共政策

在人類(lèi)社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中，從原始社會(huì)的氏族公社制度，到今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類(lèi)社會(huì)生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類(lèi)社會(huì)發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類(lèi)自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。

摘要：在對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，論述了正式制度、非正式制度和制度實(shí)施機(jī)制在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用。論文的基本結(jié)論是轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要得益于正式制度和有效制度實(shí)施機(jī)制的建立，非正式制度的形成則有利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；正式制度；非正式制度；制度實(shí)施機(jī)制

1經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素分析

意見(jiàn)分歧的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的含義和增長(zhǎng)源泉的研究成果似乎并不與其熱情呈明顯的正相關(guān)關(guān)系，目前我們并未形成對(duì)增長(zhǎng)及其源泉的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。較為普遍接受的庫(kù)茲涅茨關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的定義是：“一個(gè)國(guó)家的增長(zhǎng)可以定義為給居民提供種類(lèi)日益繁多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的能力長(zhǎng)期上升，這種不斷增長(zhǎng)的能力是建立在先進(jìn)技術(shù)以及所需要的制度和思想意識(shí)之相應(yīng)的調(diào)整的基礎(chǔ)上的?！鄙鲜龆x表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直觀表現(xiàn)為用GDP或人均GDP衡量的國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，而技術(shù)進(jìn)步和制度調(diào)整則是增長(zhǎng)的源泉。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論對(duì)增長(zhǎng)源泉的分析經(jīng)過(guò)了從要素稟賦論、技術(shù)決定論到制度決定論，從關(guān)注非制度因素到關(guān)注制度因素的變化。哈羅德－多瑪模型作為將凱恩斯國(guó)民收入決定理論動(dòng)態(tài)化和長(zhǎng)期化，在勞動(dòng)和資本兩種要素不能相互替代的苛刻假設(shè)條件下，得出儲(chǔ)蓄率是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定因素的結(jié)論，即

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內(nèi)容摘要本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線(xiàn)條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系；同時(shí)，政策的特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。引言1902年，在泰國(guó)政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國(guó)湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國(guó)出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國(guó)的灌溉政策之一。為什么給社會(huì)帶來(lái)凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問(wèn)的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過(guò)是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是涉及到更大范圍的制度的問(wèn)題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來(lái)探討公共政策與制度因素問(wèn)題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。一、制度制約公共政策在人類(lèi)社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中，從原始社會(huì)的氏族公社制度，到今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類(lèi)社會(huì)生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類(lèi)社會(huì)發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類(lèi)自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。首先，個(gè)人作為社會(huì)性動(dòng)物，對(duì)自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個(gè)意義上說(shuō)，個(gè)人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對(duì)稱(chēng)、成本損耗等等客觀因素，個(gè)人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個(gè)人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個(gè)人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類(lèi)，制定各種政策來(lái)輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。其次，個(gè)人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個(gè)人的生命過(guò)程及生活過(guò)程中不確定性因素太多，他無(wú)法預(yù)計(jì)生老病死，也無(wú)法預(yù)計(jì)天災(zāi)人禍。單個(gè)人在自然面前是脆弱的，需要合作來(lái)減低這種不確定性。而合作使人成為社會(huì)人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣?huì)人的合作更趨合理，更有利于個(gè)人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來(lái)的災(zāi)難性后果，從而使整個(gè)人類(lèi)社會(huì)得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問(wèn)題了。那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？制度，通俗而言，就是社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說(shuō)法，本文采用美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類(lèi)得以在里面相互影響。制度確立合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個(gè)人的行為。在諾思的定義中，制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，但同時(shí)，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會(huì)目標(biāo)、議案、政府決策、計(jì)劃、項(xiàng)目等多面體的表征詞，自然而然不會(huì)脫離制度框架，而是從屬于制度框架。由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會(huì)使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類(lèi)是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。諾思的分類(lèi)方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范性行為準(zhǔn)則三大類(lèi)。同時(shí)，他又指出：這三類(lèi)并非斷然分開(kāi)，分界線(xiàn)并不明確。第一類(lèi)是規(guī)范性行為準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類(lèi)制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語(yǔ)）與“意識(shí)形態(tài)”（諾思語(yǔ)）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類(lèi)制度包括社會(huì)所處的階段、文化傳統(tǒng)、國(guó)家意識(shí)形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會(huì)上的人們?cè)跐撛诘膰?guó)家強(qiáng)制力下潛移默化。通過(guò)這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類(lèi)制度的特點(diǎn)是“根深蒂固”，變化緩慢，變動(dòng)不易。第二類(lèi)制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對(duì)管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅(jiān)持與評(píng)判。這一類(lèi)制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則?！保―avis與North）。人們一般稱(chēng)之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭(zhēng)、政變等等，它們不可以變動(dòng)。當(dāng)然，這種不可變動(dòng)并非絕對(duì)，只是相對(duì)一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)期而言的。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，沒(méi)有一種制度是不可變動(dòng)的。第三類(lèi)制度是操作規(guī)則。這類(lèi)制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團(tuán)、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無(wú)一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會(huì)實(shí)驗(yàn)，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類(lèi)型。如果這些扭曲很大，則市場(chǎng)便會(huì)顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯(cuò)誤。4、一種穩(wěn)

定而有活力的憲法秩序會(huì)給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識(shí)――一種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識(shí)會(huì)大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。正是由于拉坦的這四個(gè)憲法秩序的觀點(diǎn)，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。由以上的分類(lèi)我們可以看出：制度對(duì)政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識(shí)形態(tài)下，憲法秩序這一類(lèi)制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來(lái)執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實(shí)際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟(jì)意味或政治意味的組織、合同、社團(tuán)等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時(shí)又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們?cè)谥贫瓤蚣苤小吧l(fā)芽”，用具體規(guī)則充實(shí)整個(gè)制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時(shí)，由于制度的指導(dǎo)性及難變動(dòng)性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時(shí)的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主義經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)形成，泰國(guó)作為帝國(guó)主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷(xiāo)市場(chǎng)，也是一體化中的一員。國(guó)際大米價(jià)格的上漲，使泰國(guó)水稻種植面積增加，從而引起地價(jià)實(shí)際上漲；泰國(guó)政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對(duì)策來(lái)干預(yù)地價(jià)上漲；同期，泰國(guó)一直面臨帝國(guó)主義侵略的威脅，軍政機(jī)關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路）投資也需增加；另外，當(dāng)時(shí)泰國(guó)王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實(shí)施，農(nóng)民會(huì)大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會(huì)失去。從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國(guó)當(dāng)時(shí)的制度中的兩對(duì)矛盾：其一為國(guó)家安全制度與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護(hù)社會(huì)中上層人物與保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。這兩對(duì)矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時(shí)泰國(guó)制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟(jì)利益，已受益者不會(huì)放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點(diǎn)就是給社會(huì)帶來(lái)凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無(wú)限期延長(zhǎng)。二、政策影響制度政策從屬于制度，在制度框架中生成與運(yùn)用。但政策的特性決定了它并非被動(dòng)的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會(huì)積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達(dá)到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話(huà)說(shuō)就是：政策能動(dòng)的反作用于制度。至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時(shí)對(duì)一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類(lèi)自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類(lèi)在解決比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題的時(shí)候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語(yǔ)言說(shuō)明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點(diǎn)來(lái)看，主要有四種極具代表性的說(shuō)法：其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策行為的設(shè)計(jì)和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題。其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案，對(duì)某一具體政策而言，這種價(jià)值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進(jìn)行。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的價(jià)值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說(shuō)法強(qiáng)調(diào)政策是一種政治行為，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動(dòng)過(guò)程，是一個(gè)過(guò)程概念，表現(xiàn)在政府為達(dá)到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動(dòng)。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)證性和動(dòng)態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過(guò)程的重要性。事實(shí)上，政策不僅僅是計(jì)劃和目標(biāo)，也不等同于價(jià)值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動(dòng)態(tài)過(guò)程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點(diǎn)只不過(guò)是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。同時(shí)，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對(duì)恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測(cè)其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測(cè)他人行為，但政策并沒(méi)有明確規(guī)定違反契約將會(huì)受到多大程度的懲罰。但同時(shí)也如第一部分提到的，許多政策會(huì)逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會(huì)被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒(méi)有明確的區(qū)分，甚至可以說(shuō)法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實(shí)證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動(dòng)的反作用于制度框架的。（一）、政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)特征。它是為了解決人類(lèi)自身需要而產(chǎn)生的。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下細(xì)化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評(píng)估等等。在執(zhí)行過(guò)程，要多方考察，看它是否偏離原來(lái)的目標(biāo)。也正是由于這種很強(qiáng)的目標(biāo)特征，原有制度得以強(qiáng)化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強(qiáng)的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會(huì)波及到原先目標(biāo)，會(huì)使政策執(zhí)行主體意識(shí)到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過(guò)一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進(jìn)而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實(shí)踐中完善、成型的，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、操作性。任何一項(xiàng)政策制定出來(lái)都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們?cè)趯?shí)踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動(dòng)執(zhí)行行為，而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動(dòng)目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進(jìn)制度創(chuàng)新。(三)、政策的靈活多變特征，是相對(duì)于憲法秩序和制度安排的較長(zhǎng)期穩(wěn)定性而言的。由

于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會(huì)引起它的變動(dòng)。但同時(shí)由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點(diǎn)的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。(四)、政策的實(shí)證特征是指政策作為一個(gè)完整的從發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題――提出解決方案――評(píng)價(jià)各個(gè)方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動(dòng)過(guò)程。由于這個(gè)過(guò)程的邏輯性很強(qiáng)，大多數(shù)政策相對(duì)于制度要求是比較合理和可行的，可以稱(chēng)之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對(duì)稱(chēng)、交易成本認(rèn)識(shí)等等的不同，政策極有可能是無(wú)效率的，是“壞的政策”。只要這個(gè)“壞的政策”實(shí)行時(shí)間足夠長(zhǎng)，就可能?chē)?yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進(jìn)而影響到制度變遷。（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類(lèi)的政治發(fā)展過(guò)程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)家和社會(huì)的公共權(quán)力無(wú)論在法理上還是現(xiàn)實(shí)中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國(guó)家法律，隨后的資產(chǎn)階級(jí)革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進(jìn)了制度框架的鞏固，但同時(shí)也使得制度框架變得僵化起來(lái)。人們的意愿往往不能實(shí)現(xiàn)，而改變起來(lái)又不容易，各種制度安排間必然會(huì)產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟(jì)力量相互作用的‘政治經(jīng)濟(jì)’事件”。我們?cè)倩仡^去看范德海德政策建議。在這項(xiàng)灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益；行為特征則體現(xiàn)在這項(xiàng)政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對(duì)付大米出口激增后土地價(jià)格的上漲問(wèn)題；而其動(dòng)態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項(xiàng)政策從開(kāi)始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計(jì)方案的出臺(tái)。因此，這項(xiàng)灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個(gè)制度安排間的相互牽制，雖然有暫時(shí)的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢(shì)加強(qiáng)，亞洲地區(qū)民族國(guó)家逐漸獨(dú)立，開(kāi)始謀求自身的發(fā)展，同時(shí)，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項(xiàng)孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計(jì)的水利工程也終于得以完成。在這個(gè)例子中，我們固然不能說(shuō)灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個(gè)“好政策”，它確實(shí)是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行的。它開(kāi)始沒(méi)有被采納實(shí)施，但在無(wú)形中，并沒(méi)有人否認(rèn)它的真正價(jià)值。三、政策主體對(duì)制度的影響制度是一個(gè)社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細(xì)化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機(jī)構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱(chēng)之為政策主體。不可避免地，政策主體要對(duì)制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對(duì)制度起正面影響，他們?cè)诰S護(hù)、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會(huì)對(duì)制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對(duì)制度的負(fù)面影響。（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類(lèi)型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類(lèi)型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：（1）、強(qiáng)制的程度。（2）、對(duì)個(gè)人影響的直接程度（相對(duì)于個(gè)人選擇的環(huán)境）也就是說(shuō)，個(gè)人在運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)政策進(jìn)行選擇時(shí)，他會(huì)考慮到這種政策的強(qiáng)制性有多大，更重要的是對(duì)他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時(shí)并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動(dòng)執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來(lái)協(xié)調(diào)這種不和諧。制度變異應(yīng)運(yùn)而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。（二）、制度對(duì)政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類(lèi)似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類(lèi)似于“建筑工程師”。本來(lái)一座大廈的設(shè)計(jì)、指揮是由建筑工程師來(lái)進(jìn)行的，但由于“制度”在此等于一個(gè)盲人工程師，他心中有數(shù)，也會(huì)有別的工段長(zhǎng)給他介紹情況，但還由于看不到真實(shí)的大廈進(jìn)展情況而有些束手無(wú)策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計(jì)進(jìn)行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會(huì)考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險(xiǎn)心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。（三）、政策對(duì)制度的能動(dòng)的反作用，使得政策主體在保護(hù)原有制度和反對(duì)原有制度上具有很大的主動(dòng)權(quán)。一個(gè)政策問(wèn)題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時(shí)，政策主體認(rèn)為有必要介入時(shí)，政策問(wèn)題就會(huì)被立案及至制定對(duì)策并付諸實(shí)施。一般而言，介入的必要性取決于國(guó)家本身的費(fèi)用利益計(jì)算，其中應(yīng)充分考慮到社會(huì)取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動(dòng)權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項(xiàng)政策優(yōu)勢(shì)的普通人手中，所以在一項(xiàng)有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來(lái)后，由于政策主體的傾向性不同，這項(xiàng)政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說(shuō)，政策主體的作為與不作為對(duì)制度變遷也有很大影響。（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項(xiàng)具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對(duì)那些屬于精英類(lèi)政策主體而言，就會(huì)看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機(jī)會(huì)。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以追求社會(huì)效益、維護(hù)公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個(gè)個(gè)都是高尚的，在一個(gè)以維護(hù)上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實(shí)上不公平的政策，也會(huì)否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實(shí)上很合理的政策，進(jìn)行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見(jiàn)于發(fā)展中國(guó)家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國(guó)政治學(xué)家

文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：（1）、發(fā)展中國(guó)家的執(zhí)政的政治集團(tuán)和軍事集團(tuán)往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國(guó)家的政府部門(mén)迅速膨脹，助長(zhǎng)不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的官僚主義作風(fēng)；另一方面形成政權(quán)部門(mén)對(duì)于經(jīng)濟(jì)過(guò)程的過(guò)多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團(tuán)代替經(jīng)濟(jì)部門(mén)作出經(jīng)濟(jì)選擇的情形。（2）、發(fā)展中國(guó)家一方面不得不較多考慮滿(mǎn)足社會(huì)基本的生活生產(chǎn)需要而實(shí)行無(wú)償或低價(jià)的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無(wú)暇顧及各方面制度的健全與完善，對(duì)于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機(jī)會(huì)。（3）、發(fā)展中國(guó)家的公共部門(mén)往往過(guò)于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門(mén)或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護(hù)而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對(duì)而失敗。以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對(duì)制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會(huì)否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實(shí)上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠(yuǎn)比說(shuō)明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會(huì)通過(guò)政策的制定與執(zhí)行維護(hù)和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會(huì)熟視無(wú)睹，他們會(huì)尋求一種制度框架中的個(gè)人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。泰國(guó)湄南河畔的灌溉建議事實(shí)上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項(xiàng)政策建議。政策主體即泰國(guó)政府的高層官員們?cè)赗angsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過(guò)大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時(shí)，該區(qū)還是泰國(guó)第一座水稻試驗(yàn)站所在地。不言而喻，泰國(guó)高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對(duì)原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿(mǎn)意的。他們對(duì)旨在維護(hù)他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項(xiàng)工程雖然有利于全社會(huì)收益，但由于它觸動(dòng)了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時(shí)，這項(xiàng)政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國(guó)原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項(xiàng)政策建議才真正成為政策。結(jié)論本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線(xiàn)條的探討。眾多制度分析學(xué)家對(duì)制度的定義以及分類(lèi)的探討包含了一個(gè)普通的事實(shí)：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系。公共政策過(guò)程中的制度因素不可忽視。而政策科學(xué)的凸現(xiàn)及廣泛應(yīng)用，又使得人們發(fā)現(xiàn)：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類(lèi)選擇決定，所以本文還得出一個(gè)結(jié)論：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種負(fù)面影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

內(nèi)容摘要

本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線(xiàn)條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系；同時(shí)，政策的特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

引言

1902年，在泰國(guó)政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國(guó)湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國(guó)出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國(guó)的灌溉政策之一。

為什么給社會(huì)帶來(lái)凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問(wèn)的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過(guò)是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是涉及到更大范圍的制度的問(wèn)題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來(lái)探討公共政策與制度因素問(wèn)題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。

一、制度制約公共政策