內(nèi)容摘要：農(nóng)民是中國(guó)社會(huì)最為龐大的弱勢(shì)群體，也是中國(guó)社會(huì)最為危險(xiǎn)的階層，重視對(duì)農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)，從根本上說就是在維護(hù)良好的社會(huì)秩序和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。文章在“三農(nóng)”問題備受關(guān)注、農(nóng)村治理危機(jī)凸現(xiàn)以及“人權(quán)保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現(xiàn)階段農(nóng)民政治參與的非制度性的現(xiàn)狀和其復(fù)雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設(shè)計(jì)，以引導(dǎo)農(nóng)民“有序的、制度性的政治參與”作為保護(hù)中國(guó)農(nóng)民權(quán)益的一項(xiàng)重要手段，并且作為保障中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定、協(xié)調(diào)中國(guó)國(guó)家與農(nóng)村、農(nóng)民社會(huì)關(guān)系的一個(gè)穩(wěn)固基礎(chǔ)，給予農(nóng)民平等的法律關(guān)懷。

關(guān)鍵詞：成因與依據(jù)，主要體現(xiàn)，必要性，立法建議

一、農(nóng)民政治參與的成因及依據(jù)

自二十世紀(jì)八十年代以來，中國(guó)進(jìn)行了偉大的經(jīng)濟(jì)體制改革，廣大的農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農(nóng)村擴(kuò)大農(nóng)民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺(tái)和不斷擴(kuò)大的自由度。農(nóng)民政治參與是指作為社會(huì)主義民主政治主體之一的廣大農(nóng)民群眾通過投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達(dá)自己的愿望，保護(hù)自己的切身利益，并試圖影響各級(jí)部門決策的行為。

另外，筆者認(rèn)為，農(nóng)民政治參與的產(chǎn)生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個(gè)原因：

（一）現(xiàn)實(shí)條件

由此可見，上述收購(gòu)要約對(duì)流通股東并不具備實(shí)質(zhì)性意義，只是這兩家收購(gòu)方巧妙利用了現(xiàn)行制度，實(shí)現(xiàn)其高比例持有非流通股之目的。如果他們不發(fā)出全面收購(gòu)要約，則只能向證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)豁免，但收購(gòu)方作為民營(yíng)企業(yè)，不僅豁免的可能性很小，而且至少要花費(fèi)3個(gè)月以上的時(shí)間；而采取要約收購(gòu)方式，只要30天即可，孰優(yōu)孰劣，一目了然。

上述現(xiàn)象是否僅是一二家公司的特例呢？否。從理論上說，只要同時(shí)具備以下條件的上市公司均可能出現(xiàn)對(duì)流通股東無實(shí)質(zhì)意義的要約收購(gòu)：首先，該公司二級(jí)市場(chǎng)股價(jià)絕對(duì)值偏低；其次，該公司股本規(guī)?；蛏鲜泄緝糍Y產(chǎn)規(guī)模適中或偏??；再次，大盤整體走勢(shì)平穩(wěn)或呈牛市狀態(tài)。某一支股票的二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格越低，其上升的空間就越大；規(guī)模越小的公司，資產(chǎn)重組的難度就越小，因此，只要被收購(gòu)的上市公司同時(shí)具備上述條件，就隨時(shí)可能成為一匹“重組黑馬”，股價(jià)必將飛升。一般投資者在經(jīng)歷了無數(shù)“重組神話”之后，一般不會(huì)放棄來之不易的“黑馬”。

對(duì)此，收購(gòu)方大概也是十分清楚的，收購(gòu)方有理由相信，即使了對(duì)流通股的收購(gòu)要約，流通股股東實(shí)際參與要約的可能性也極小。從另一角度看，只要目前的市場(chǎng)監(jiān)管思路不變，對(duì)于那些善于二級(jí)市場(chǎng)操作的收購(gòu)方來說，即使被動(dòng)持有了部分流通股，他們也不會(huì)擔(dān)心，因?yàn)樗麄兛梢詫?duì)被收購(gòu)公司進(jìn)行資產(chǎn)重組，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或時(shí)髦概念，二級(jí)市場(chǎng)股價(jià)便可扶搖直上。

針對(duì)上述現(xiàn)象，不能簡(jiǎn)單譴責(zé)收購(gòu)方缺乏誠(chéng)信，或者提高要約價(jià)格的法定底線，使收購(gòu)方無機(jī)可趁。正確的做法應(yīng)該是：一方面要全面反思現(xiàn)行要約收購(gòu)制度的合理性，并及時(shí)修改完善，以維護(hù)政策法規(guī)的嚴(yán)肅性；另外要尋求更加符合國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)實(shí)際情況的投資者利益保護(hù)措施，在保護(hù)投資者合理利益的前提下，努力提高市場(chǎng)運(yùn)行效率。

制度性缺陷后果

顯然，上述流通股要約收購(gòu)的“游戲化”現(xiàn)象只是現(xiàn)行要約收購(gòu)制度不合理部分的初步暴露，該制度的內(nèi)在缺陷還可能包括如下方面：

【提要】文章提出中國(guó)的制度變遷是政府主導(dǎo)型和漸進(jìn)式的制度變遷。政府主導(dǎo)主要表現(xiàn)在由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準(zhǔn)則、實(shí)施制度供給、限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)和促進(jìn)誘致性制度變遷的發(fā)生。而漸進(jìn)性則主要表現(xiàn)在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進(jìn)和先易后難的變遷進(jìn)程。文章還論述了政府主導(dǎo)型制度變遷和漸進(jìn)式制度變遷各自的優(yōu)缺點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】制度變遷/政府主導(dǎo)/漸進(jìn)

所謂制度，如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”（注：［美］道格拉斯?C?諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226頁(yè)。）。制度變遷是“制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問題》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第10期。）。而所謂制度變遷方式則是指“制度創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時(shí)間路徑等的總和”（注：楊瑞龍：《論我國(guó)制度變遷方式與制度選擇目標(biāo)的沖突及其協(xié)調(diào)》，《經(jīng)濟(jì)研究》1994年第5期。）。本文所討論的中國(guó)制度變遷指的是我國(guó)從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷過程。

一、政府主導(dǎo)型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”，而強(qiáng)制性變遷則“由政府命令和法律引入和實(shí)行”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R?科斯、A?阿爾欽、D?諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁(yè)。）。一個(gè)社會(huì)選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對(duì)比關(guān)系。代表國(guó)家的政府，是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”，因而，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，（注：［美］道格拉斯?C?諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁(yè)。）維護(hù)基本的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并通過提供其他的一系列規(guī)則來減少統(tǒng)活國(guó)家的交易費(fèi)用。特別是在中國(guó)的集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)中，政府（本文在運(yùn)用這一概念時(shí)，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時(shí)候是指廣義的政府——國(guó)家）擁有絕對(duì)的政治力量對(duì)比優(yōu)勢(shì)，而且還擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段在不同程度上約束其他社會(huì)行為主體的行為。因而，中國(guó)的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時(shí)間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國(guó)在破除計(jì)劃體制的同時(shí)，市場(chǎng)體制并沒有完全建立起來，計(jì)劃和市場(chǎng)都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創(chuàng)新銜接不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)。因此，中國(guó)的市場(chǎng)化制度變遷具有明顯的政府主導(dǎo)特征，主要表現(xiàn)在：

第一，由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準(zhǔn)則。中國(guó)的制度變遷有一個(gè)大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個(gè)基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)”，即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則（堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬列主義、思想），堅(jiān)持改革開放。這一基本路線的核心同時(shí)也是最具操作性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標(biāo)都是自身效用或利益的最大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時(shí)首要的目標(biāo)就是維護(hù)和加強(qiáng)其政治權(quán)威，使自己獲得最大限度的社會(huì)支持，并使公開地和潛在地反對(duì)自己的政治力量降到最小，以維持其統(tǒng)治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國(guó)的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內(nèi)進(jìn)行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國(guó)偏好于采取“試錯(cuò)式”的漸進(jìn)改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預(yù)期有利于鞏固和增強(qiáng)共產(chǎn)黨政治權(quán)威的限度之內(nèi)。

近年來,具有中國(guó)特色的檢察制度理論研究碩果累累,呈現(xiàn)出繁榮景象。然而,理論研究的課題大多停留在對(duì)現(xiàn)行檢察制度進(jìn)行剖析和論證的層面,對(duì)涉及檢察制度深層次的問題少有探討。檢察基礎(chǔ)理論研究的滯后已經(jīng)不適應(yīng)檢察事業(yè)發(fā)展的要求。為了構(gòu)筑中國(guó)特色檢察制度理論體系,由中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院主辦、吉林省遼源市人民檢察院承辦的中國(guó)檢察制度原理研究學(xué)術(shù)研討會(huì)于2007年7月28日至30日召開。來自高等院校、科研機(jī)構(gòu)和司法實(shí)務(wù)方面的學(xué)者專家60多人參加了會(huì)議,與會(huì)代表就中國(guó)特色檢察制度原理研究進(jìn)行了交流和研討。

一、研究中國(guó)檢察制度原理的必要性

與會(huì)者認(rèn)為,對(duì)中國(guó)檢察制度原理的研究就是要解決中國(guó)檢察制度的正當(dāng)性問題。我國(guó)憲法第一百二十九條規(guī)定:“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡谝话偃粭l規(guī)定:“人民檢察院依照法律獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！蓖瑫r(shí),在民事、行政、刑事等部門法律中,都明文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容。也就是說,從憲法和法律規(guī)定的層面上,完全能夠找到我國(guó)檢察制度和檢察權(quán)的充足的法律依據(jù)。但是,中國(guó)的檢察制度既不能效仿大陸法系國(guó)家的模式,也不能照搬英美法系國(guó)家的做法,其合理性在哪里?由此,需要通過探尋潛藏在法律規(guī)定背后的法理,論證中國(guó)檢察制度的合理性問題。與會(huì)學(xué)者專家力圖從國(guó)家權(quán)力模式、國(guó)家權(quán)力制衡、公共利益、人權(quán)保障、公平正義、統(tǒng)一法制和正當(dāng)程序等多個(gè)角度,對(duì)中國(guó)檢察制度的正當(dāng)性問題進(jìn)行了積極全面的探尋。

中國(guó)政法大學(xué)樊崇義教授指出,對(duì)中國(guó)檢察制度原理研究是解決檢察制度的本源問題,即中國(guó)檢察制度的法理基礎(chǔ)問題。目前,我國(guó)社會(huì)正處在民主法制的轉(zhuǎn)型時(shí)期,國(guó)家的民主法制建設(shè)促使法學(xué)理論界對(duì)中國(guó)特色檢察制度原理的研究刻不容緩。民主法制的轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn):一是理論上對(duì)民主法制轉(zhuǎn)入哲理性探討,即理性化思考;二是法學(xué)研究的思維方法也在逐漸轉(zhuǎn)變。以往,主要是拿來主義,注重對(duì)西方國(guó)家的法律制度和法學(xué)理論進(jìn)行移植;現(xiàn)在,法學(xué)理論界的主要任務(wù)是立足國(guó)情,在借鑒的前提下,解決“洋為中用”的問題。檢察制度研究就是要解決如何構(gòu)建具有中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度理論體系的問題。對(duì)中國(guó)檢察制度原理的研究關(guān)乎中國(guó)檢察制度建設(shè)和檢察事業(yè)發(fā)展的大局。因此,法學(xué)理論工作者要肩負(fù)起這一重大歷史使命。河南省焦作市人民檢察院檢察長(zhǎng)種松志認(rèn)為,對(duì)檢察制度原理的研究是完善檢察制度的基礎(chǔ)性工作。目前我國(guó)正在進(jìn)行的司法制度改革,對(duì)檢察制度建設(shè)提出了更高的要求,為此不僅要加強(qiáng)對(duì)檢察制度合法性的理論研究,更要拓展對(duì)基礎(chǔ)理論研究。消除近年來一些學(xué)者對(duì)檢察制度的種種質(zhì)疑,也需要在理論上予以解答和回應(yīng)。原理研究的目的就是為構(gòu)筑中國(guó)檢察制度尋求理論支撐和依據(jù),其中,正當(dāng)性是根本問題。方法論是認(rèn)識(shí)和改造世界的根本方法的理論。法學(xué)研究也離不開方法論的指導(dǎo)。法學(xué)方法是研究法學(xué)理論和技術(shù)的方法,而后者通常又包括法律解釋、法律推理和法律思維所運(yùn)用的方法。研討會(huì)期間,與會(huì)者就中國(guó)檢察制度原理的研究方法,也提出了很多建設(shè)性的意見和建議。

吉林大學(xué)法學(xué)院閔春雷教授認(rèn)為,在研究方法上應(yīng)該從整個(gè)訴訟理論和立法完善上著眼,應(yīng)當(dāng)拓展視野,不僅要對(duì)現(xiàn)行檢察制度的正當(dāng)性進(jìn)行研究,更重要的是要推進(jìn)檢察制度和相關(guān)訴訟制度的完善,因此,研究的視野必須科學(xué)全面,不能僅僅局限于檢察機(jī)關(guān)的部門利益。研究的內(nèi)容應(yīng)該進(jìn)一步拓展,檢察制度原理研究應(yīng)包括最基本的理論,是帶有基礎(chǔ)性的原點(diǎn)性問題,是相關(guān)問題研究的出發(fā)點(diǎn)。綜觀目前的檢察制度研究,主要內(nèi)容僅僅涉及到檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)原則,如“公共利益”與“人權(quán)保障”,等等。建議將檢察制度的基本范疇納入原理研究的范圍,對(duì)檢察權(quán)的理論基礎(chǔ),檢察制度的價(jià)值、功能等問題進(jìn)行深入的研究。吉林大學(xué)法學(xué)院教授徐岱認(rèn)為,法律應(yīng)和國(guó)家的政治體制一體。就我國(guó)而言,必須堅(jiān)持在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的檢察制度。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的法律地位,可以概括為兩點(diǎn):一是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),二是具有司法職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。檢察原理研究應(yīng)該解決的是正當(dāng)性問題,即為何會(huì)出現(xiàn)具有中國(guó)特色的檢察制度。上海市普陀區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)周駿如認(rèn)為,原理研究要貫穿一條主線,破解兩個(gè)難題。一條主線是,中國(guó)檢察制度原理研究是以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo),以憲法為依據(jù),以現(xiàn)狀分析為基礎(chǔ),以中國(guó)檢察制度的性質(zhì)、職能、機(jī)制等需要解決的重大問題為主要內(nèi)容。破解兩大難題:一是檢察制度理論研究的難題。之所以開展中國(guó)檢察制度原理研究,主要是因?yàn)檫^去對(duì)檢察制度基礎(chǔ)理論研究較差,理論界意見分歧較大。因此,需要從理論上證明中國(guó)檢察制度的合法性、合理性和科學(xué)性。二是檢察制度的實(shí)踐難題。必須承認(rèn)我國(guó)現(xiàn)行的檢察制度尚存諸多弊端,而檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的運(yùn)作模式很難消除這些弊端,原理研究就是要針對(duì)制度運(yùn)行中暴露出的問題,不斷總結(jié)和完善檢察制度,更好地指導(dǎo)檢察工作。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)

改革開放30多年的發(fā)展使我國(guó)基本擺脫了貧窮落后的國(guó)家形象，政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，人民生活水平也得到了顯著提高。然而，我國(guó)發(fā)展過程中仍存在一些問題，其中之一是城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，特別是城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的差距。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以及全面建設(shè)小康社會(huì)理念和目標(biāo)的提出，為我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題提供了解決之策。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的提出并付諸實(shí)施，提高了政府政策的針對(duì)性與穩(wěn)定性。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是國(guó)家和政府貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，解決農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧問題而制定并實(shí)施的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，是由政府組織、引導(dǎo)、支持、農(nóng)村居民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村居民醫(yī)療互助供給制度［1］。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度具有以下特點(diǎn):農(nóng)村自愿參與的原則;以大病統(tǒng)籌為主;政府為制度的實(shí)施主體，財(cái)政是資金的主要來源;建立了配套的醫(yī)療救助制度。中共十七大報(bào)告指出“全面推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)”;“十二五”規(guī)劃綱要指出“進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，逐步提高城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均籌資標(biāo)準(zhǔn)及保障水平并縮小差距”、“提高城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合最高支付限額和住院費(fèi)用支付比例，全面推進(jìn)門診統(tǒng)籌”?？梢姡畬?duì)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施與完善十分重視。

1實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意義

1．1有利于保證農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。雖然目前我國(guó)的城市化進(jìn)程飛速發(fā)展，但農(nóng)村地區(qū)面積廣闊，農(nóng)村居民較多。農(nóng)村居民的身體健康狀況直接關(guān)系到我國(guó)人口的健康、可持續(xù)發(fā)展;另一方面，人多地少的矛盾是我國(guó)的基本國(guó)情，世界上最大的發(fā)展中國(guó)家能否真正解決全體人民的吃飯問題，能否真正實(shí)現(xiàn)糧食的自給自足，對(duì)于我國(guó)能否獨(dú)立自主，不斷提高綜合國(guó)力與國(guó)際地位至關(guān)重要。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度既有力地支持了農(nóng)村居民健康水平的提高，為提高我國(guó)整體身體素質(zhì)給與保障，更保證了穩(wěn)定、勞動(dòng)能力突出的農(nóng)業(yè)人口的供應(yīng)，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高、糧食供應(yīng)能力的穩(wěn)定與提高做出了重大貢獻(xiàn)。

1．2有利于解決“三農(nóng)”問題“三農(nóng)”問題是關(guān)系到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重大問題。國(guó)家和政府歷來重視“三農(nóng)”問題，特別是自2004年以來，歷年“中央一號(hào)文件”的內(nèi)容與政策支持對(duì)象都與“三農(nóng)”問題的解決息息相關(guān)。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的制定及實(shí)踐，更體現(xiàn)了國(guó)家和政府解決“三農(nóng)”問題的決心與信心。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是農(nóng)村社會(huì)保障制度體系重要的基本組成部分，可以從根本上解決農(nóng)民就醫(yī)難、看病難的問題，維護(hù)農(nóng)民的切身利益，消除農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的后顧之憂，不僅有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，不斷鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展，而且是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要基礎(chǔ)和前提。

1．3有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)是黨和國(guó)家根據(jù)國(guó)情和世情提出的國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步與中華民族的偉大振興。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)農(nóng)村是重點(diǎn)，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施可以有效改善農(nóng)村居民的生活水平，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，是農(nóng)民增收的重要基礎(chǔ)，也是不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要舉措，更有利于維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，并為整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定提供了重要保障，最終為社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)提供重要的基礎(chǔ)。

2新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中存在的問題

摘要:回避制度是我國(guó)民事訴訟法中的重要組成部分，是保證案件能夠公平公正進(jìn)行審理的重要前提。而我國(guó)民事訴訟法中的回避制度均針對(duì)個(gè)人而言，僅包括審判人員、書記員、翻譯人員、鑒定人以及勘驗(yàn)人這幾種身份明確的人員，但對(duì)于機(jī)構(gòu)等整體需要回避的狀況該如何考量，并沒有詳細(xì)確定的規(guī)定以及解釋。這不僅使得當(dāng)事人不能很好的維護(hù)自己的權(quán)利，更使法院、檢察院等機(jī)構(gòu)需要回避而未實(shí)現(xiàn)的情況下降低了法院、檢察院的威嚴(yán)和公正性。因此，本文將圍繞集體回避制度討論其現(xiàn)實(shí)意義、司法操作以及回避后的管轄問題。

關(guān)鍵詞:民事訴訟;集體回避;管轄

回避制度是指審判人員和其他有關(guān)人員，在具有法律規(guī)定不宜參加案件審理有關(guān)訴訟活動(dòng)的情形時(shí)，退出案件審理活動(dòng)或有關(guān)訴訟活動(dòng)的制度。正如“任何人不得作為自己的法官”所說，回避制度最主要的目的在于保護(hù)當(dāng)事人，使案件能夠公正的進(jìn)行審理。另一方面，回避制度在保護(hù)審判者，避免其受到道德倫理的壓制。

一、集體回避在民事訴訟及刑事訴訟中的實(shí)際操作

(一)民事訴訟中的案例。南京市某區(qū)的一所中學(xué)狀告學(xué)校食堂的承包方張某至該區(qū)基層法院，隨后張某以該法院副院長(zhǎng)擔(dān)任該校的法制副校長(zhǎng)為由，申請(qǐng)法院集體回避，接到張某的申請(qǐng)后，該區(qū)法院立即向市中級(jí)法院請(qǐng)示。隨后的決定中，同意該基層法院的回避申請(qǐng)，并另行指定法院對(duì)該案進(jìn)行審理。在這起民事案件中，該區(qū)基層法院作為整體接受了當(dāng)事人的申請(qǐng)，保證了程序上的正當(dāng)性做出了嘗試性的一步。(二)刑事訴訟中的案例。2009年，中國(guó)某一黑社會(huì)性質(zhì)團(tuán)伙主要嫌疑人龔某被起訴后，作為其原辯護(hù)律師的李某被當(dāng)?shù)貦z察院懷疑唆使嫌疑人偽造證據(jù)。隨后對(duì)其提起訴訟。訴訟中，李某在申請(qǐng)法院人員集體回避后被當(dāng)庭駁回且不予復(fù)議，其之后申請(qǐng)其它六位相關(guān)審判人員的回避也遭到了駁回。該案在中國(guó)法律界引起了諸多討論，尤其是司法程序的正當(dāng)性。儼然該法院自理自案，令人汗顏。由此觀之，集體回避制度面臨著法律的空白，在實(shí)際問題當(dāng)中僅有少數(shù)法院能夠正確的在合理范圍內(nèi)做出嘗試，對(duì)集體回避制度予以支持。

二、集體回避制度的決定及其意義

——諾斯“路徑依賴”理論之中國(guó)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)實(shí)證檢驗(yàn)

[內(nèi)容提要]:中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的區(qū)域發(fā)展模式多樣性與特殊性要求對(duì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論進(jìn)行檢驗(yàn)、過濾、再吸收。本文通過蘇南制度變遷的雙重循環(huán)為實(shí)證經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，對(duì)D-C·諾斯的“路徑依賴”理論進(jìn)行再檢驗(yàn)。在變化的制度環(huán)境中，制度變遷既非以“自執(zhí)行”方式自發(fā)完成制度變遷過程，也不會(huì)由于“路徑依賴”而必然陷入良性或惡性“鎖定”，而是呈現(xiàn)出發(fā)展—停滯—新發(fā)展螺旋上升之“間隔性制度變遷”過程。

[關(guān)鍵詞]：路徑依賴;雙重循環(huán);間隔性制度變遷;比較制度優(yōu)勢(shì)

一

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論的代表人物有道格拉斯·C·諾斯、L·E·戴維斯，曼瑟·奧爾森、T·W·舒爾茨,V·W·拉坦等人，制度變遷理論“試圖為建立一個(gè)專門的、相關(guān)的和邏輯的關(guān)于這些制度的產(chǎn)生、成長(zhǎng)、成熟、衰亡的理論框架提供基礎(chǔ)?！盵1]制度是一個(gè)社會(huì)為人們發(fā)生相互關(guān)系而設(shè)定的一系列規(guī)則，是制約人們行為的正式規(guī)則和非正式規(guī)則的集合體。制度可分為四種:用于降低交易費(fèi)用的制度;用于影響生產(chǎn)要素的所有者之間配置風(fēng)險(xiǎn)的制度;用于提供職能組織與個(gè)人收人源流之間聯(lián)系的制度;用于確立公共品和服務(wù)的生產(chǎn)與分配的框架的制度等(舒爾茨，1968)[2]。制度功能主要是為個(gè)人提供一種激勵(lì)系統(tǒng)，同時(shí)借助于交易成本的降低來推動(dòng)市場(chǎng)交換的發(fā)展和市場(chǎng)功能的擴(kuò)張，減少市場(chǎng)交易中的不確定性和偶然性。有效率的制度是刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，而一些通常被認(rèn)為是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素如技術(shù)進(jìn)步、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資本積累并不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，而是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的表現(xiàn)。制度一旦形成，總要隨社會(huì)變化而變化，當(dāng)制度出現(xiàn)不均衡，行為者利益不能在現(xiàn)有制度下得到保障，就產(chǎn)生新的制度需求，呈現(xiàn)出制度變遷狀態(tài)。制度變遷不是指任何一種制度變化而是特指一種效率更高的制度替代原有制度，通過對(duì)原有制度框架的規(guī)則與機(jī)制所做的邊際調(diào)整以增加制度收益。制度變遷只有在下面兩種情況下才會(huì)發(fā)生:(1)創(chuàng)新改變了潛在利潤(rùn)。如市場(chǎng)規(guī)模的變化、技術(shù)變遷、一個(gè)社會(huì)中各種團(tuán)體對(duì)收人的預(yù)期，會(huì)改變制度安排的收益與費(fèi)用。(2)創(chuàng)新成本的降低使得制度安排的變遷變得有利可圖。如一種安排的組織成本已由另一種安排所支付，技術(shù)革新減少制度安排的運(yùn)作成本，信息傳播與社會(huì)知識(shí)的進(jìn)步，也有利于降低創(chuàng)新成本。制度變遷是制度發(fā)展的必然規(guī)律，但制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程存在著種種技術(shù)和社會(huì)的約束條件，如制度變遷成本收益比較、一項(xiàng)制度的受益者與受害者、相對(duì)談判力量的對(duì)比、組織的偏好、技術(shù)條件等等。實(shí)施制度的各個(gè)組織在相對(duì)價(jià)格或偏好變化的情況下，為謀取自身利益最大化而重新談判與博弈以達(dá)成更高層的合約、改變舊的規(guī)則建立新的規(guī)則。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物道格拉斯.C.諾斯進(jìn)一步提出了制度變遷的“路徑依賴”理論(PathDependency)。諾斯將保羅·大衛(wèi)和W·巴蘭·阿瑟的“技術(shù)變遷”中的“路徑依賴性”引人制度變遷，認(rèn)為在制度變遷中，同樣存在著路徑依賴性和自我強(qiáng)化機(jī)制。

深圳市中級(jí)人民法院5名法官因涉及司法腐敗被捕，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，11月15日人民網(wǎng)在“法官職業(yè)的最大風(fēng)險(xiǎn)來自哪里”的主題下，進(jìn)行了全面解讀。在筆者看來，這絕對(duì)是中國(guó)司法界的一次不小的地震：深圳中級(jí)人民法院先后5名法官被中紀(jì)委、最高檢“雙規(guī)”或逮捕，其中包括1名副院長(zhǎng)、3名庭長(zhǎng)、1名已退休老法官，卷入調(diào)查的法官、律師多達(dá)數(shù)十人，調(diào)查還在逐漸向基層法院滲透。

“一次不公正的司法比多次不公平的舉動(dòng)為禍尤烈，因?yàn)檫@些不公平的舉動(dòng)不過弄臟水流，而不公的司法則把水源敗壞了”，這是大文豪培根的名言，也是中國(guó)法律界引用最頻繁的一句名言，是耳熟能詳?shù)囊痪渌痉浴Ｕ\(chéng)然，司法是公平和正義之源司法腐敗則是類似于敗壞水源的嚴(yán)重腐敗。深圳中院曾經(jīng)是全國(guó)法院系統(tǒng)司法改革的一面旗幟，在司法創(chuàng)新方面在全國(guó)法院系統(tǒng)也是小有名氣的，但是，“一丑遮百俊”，這次腐敗串案給深圳中院的形象帶來的無疑是毀滅性的打擊。

最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)一貫對(duì)法院反腐倡廉工作高度重視，曾先后11次專門就法院反腐倡廉工作發(fā)表重要講話，多次強(qiáng)調(diào)各級(jí)法院要切實(shí)加強(qiáng)廉政建設(shè)，進(jìn)一步加大預(yù)防和懲治腐敗問題的力度，最大限度地減少法官以及其他工作人員違紀(jì)違法問題?，F(xiàn)在可以下結(jié)論：深圳中院的確是把首法官對(duì)法院反腐倡廉的講話當(dāng)作耳邊風(fēng)。首法官對(duì)法院系統(tǒng)的反腐倡廉可謂相當(dāng)重視，看來問題的關(guān)鍵還是法院自身反腐倡廉制度的建設(shè)要常抓不懈，將一切有關(guān)反腐倡廉的豪言壯語(yǔ)落到制度的層面。

任何不受約束的權(quán)力都容易被濫用，任何權(quán)力都有尋租的潛在沖動(dòng)，司法權(quán)力也不例外。任何權(quán)力都需要接受監(jiān)督，司法權(quán)力也不例外。司法是社會(huì)正義的最后一道防線，而司法腐敗絕對(duì)是導(dǎo)致司法防線崩潰坍塌的禍?zhǔn)?。深圳中院觸目驚心的腐敗串案警示我們對(duì)于一切行使公共權(quán)力的人都應(yīng)當(dāng)持有一種制度性的防范之心，身披法袍儼然法律化身的法官也不能例外，都應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)上奉行“人性惡”的預(yù)設(shè)和“有罪推定”的假設(shè)。越是維護(hù)正義的職業(yè)越需要防范權(quán)力的濫用和腐敗。所謂人品良知都是靠不住的，惟有健全的監(jiān)督制約權(quán)力的制度才是遏制腐敗的堅(jiān)強(qiáng)有力的“長(zhǎng)城”。

完善制度是遏制司法腐敗的重要途徑。就深圳中院的個(gè)案而言，深圳中院多名法官涉案都與企業(yè)破產(chǎn)案件有關(guān)，他們的權(quán)力在破產(chǎn)清算及財(cái)物拍賣中都存在大量尋租的可乘之機(jī)。因此，完善破產(chǎn)管理人制度勢(shì)在必行，將于2007年6月1日起施行的新破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管中引入了管理人制度，將負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理、清理、估價(jià)與分配的責(zé)任賦予律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等社會(huì)中立機(jī)構(gòu)，并由其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括依法賠償責(zé)任與刑事責(zé)任等。這樣的法律規(guī)定收回了法官原來?yè)碛械呐渲孟嚓P(guān)人員與資源的權(quán)力，同時(shí)由于管理人獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，因此得以鏟除權(quán)力尋租能夠得逞的土壤。相信隨著管理人制度的正式施行，像深圳中院這樣的法官因?yàn)槠飘a(chǎn)案集體腐敗的現(xiàn)象將會(huì)大為減少。

當(dāng)然，法院內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)更為必要。中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，明確要求“健全司法工作規(guī)范和違法司法行為責(zé)任追究制度”。這充分表明黨中央高度重視加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，高度重視預(yù)防和懲治司法領(lǐng)域的腐敗行為。有行為就有規(guī)范，有權(quán)力就有責(zé)任，根據(jù)行為與規(guī)范一致、權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的原則，為建立健全司法領(lǐng)域的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，預(yù)防和遏制司法腐敗，有必要健全司法工作規(guī)范和違法司法行為責(zé)任追究制度。司法工作規(guī)范起著類似于“防火墻”的作用，是預(yù)防和遏制司法腐敗的第一道防線；違法司法行為責(zé)任追究制度起著類似于“殺毒軟件”的作用，是懲治司法不公的重要武器。

第一章總則

第一條為加強(qiáng)政府性債務(wù)的監(jiān)督管理，規(guī)范*市各級(jí)政府及其部門舉借、使用和償還政府性債務(wù)的行為，完善政府債務(wù)管理體制，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)政府性債務(wù)管理辦法》及有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條*市本級(jí)及轄區(qū)（含興慶區(qū)、金鳳區(qū)、西夏區(qū)、*經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、寧東管委會(huì)，下同）政府性債務(wù)的舉借、使用、償還和監(jiān)督管理，適用本辦法。

向外國(guó)政府或者國(guó)際組織舉借或以擔(dān)保形成政府性債務(wù)的,按照國(guó)家和自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三條本辦法所稱政府性債務(wù)，是指由縣（區(qū)）級(jí)以上人民政府及其工作部門和所屬單位直接舉借或者通過合法擔(dān)保形式形成的，以及在特定條件下需要由政府償還的債務(wù)。

第四條*市政府性債務(wù)管理實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)督、分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制。

為貫徹落實(shí)自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府《貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知〉的實(shí)施意見》（新黨發(fā)〔20**〕16號(hào)）精神，做好公益性崗位認(rèn)定、管理工作，幫助就業(yè)困難對(duì)象在公益性崗位上實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，制定本辦法。

一、公益性崗位的界定

公益性崗位是指由政府投資、政策扶持或社會(huì)籌資，以實(shí)現(xiàn)公共利益和安置就業(yè)困難人員為主要目的非營(yíng)利性公共管理和社會(huì)公益性服務(wù)崗位，主要包括：

（一）政府投資開發(fā)的社會(huì)公共管理類崗位。具體包括勞動(dòng)保障協(xié)管員、交通協(xié)管員、基層工會(huì)協(xié)管員、民政低保協(xié)管員、社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)管員、社區(qū)治安聯(lián)防協(xié)管員、勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)管員、衛(wèi)生監(jiān)督（行政執(zhí)法）協(xié)管員等崗位。

（二）社區(qū)公益性崗位。具體包括區(qū)、街道、社區(qū)開辦的非營(yíng)利性公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、敬老院等機(jī)構(gòu)；在街道、社區(qū)開發(fā)的保潔、保綠、保安及社會(huì)化服務(wù)等公益性崗位。

（三）機(jī)關(guān)事業(yè)單位的后勤保障及公共管理服務(wù)崗位。主要指收發(fā)、駕駛、門衛(wèi)、打字、物業(yè)管理等需要招用編制外人員的機(jī)關(guān)后勤公益性崗位。