隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和財稅機制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較之于以往有了較大的增長，預算外資金也在不斷增長之中，這一方面給經(jīng)濟發(fā)展注入了活力，促進了各項事業(yè)的發(fā)展，另一方面由于管理上的滯后，預算外收支活動中存在的問題也日益暴露出來，導致了經(jīng)濟秩序的混亂，使預算外資金成為違法亂紀、滋生腐敗的溫床。

1當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金的管理之中面臨的主要問題

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機制

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金收入管理權分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金收入管理權分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領導手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的現(xiàn)狀沒有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金還沒有納入有序管理的軌道。部門分散管理和缺乏有效的約束機制，助長了部門利益，帶來了收取上的隨意性，從部門變相收費發(fā)展到部門內(nèi)部競相收費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金收費票據(jù)管理乏力。①對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金收費票據(jù)管理的重要性認識不足。部分收費單位認為，只要能夠收到預算外資金，用什么樣的收費票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費。②收費票據(jù)使用不規(guī)范。③收費票據(jù)管理流于形式，收費票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金在使用過程中違紀違規(guī)現(xiàn)象嚴重。分散在各部門管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金使用上存在隨意性、無序性和分散性，大量被挪用于消費性支出，這種現(xiàn)象嚴重地擾亂了財經(jīng)秩序，違犯了財政法規(guī)制度。

1.2政出多門，條塊分割，管理權限分散

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行預算外資金專戶存儲時，各站所不積極配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理受阻，監(jiān)督乏力，大量預算外資金仍然由主管部門掌握，造成一些站所的預算外收入無法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)管，出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。從目前的情況看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著將所收取的統(tǒng)籌資金不上交財政專戶管理的作法，嚴重削弱了財政管理的職能。

預算外資金指地方財政部門和由預算撥款行政事業(yè)單位根據(jù)國家法律、行政法規(guī)和財政規(guī)章制度規(guī)定,自行提取、自行收取、自行安排使用的不納入國家預算的一種財政性資金預算外資金國家和政府預算之外而存在的收支計劃資金,它相對于預算內(nèi)資金而存在的,我國社會主義財政特有的財政范疇包括行政事業(yè)性收費、罰沒收入、基金和附加收入、主管部門集中上繳資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌和統(tǒng)籌資金、其他未納入預算管理的財政資金等。

預算外資金隨著國家和各級地方財政部門的不斷強化管理已逐步走上科學化、正規(guī)化道路,但在預算外資金收支過程中仍然存在一些問題:

1.有的單位沒有購買和使用財政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù),而使用自制或購買的其他票據(jù)。

2.有的單位存在屢禁不止亂收費問題如擅自設立收費項目,擴大收費范圍,提高收費標準,對已經(jīng)明令取消的收費項目仍然繼續(xù)收取,或標準已降低還按原標準收取。

3.將預算外資金截留挪用,隱瞞不交財政專戶,或者不按規(guī)定及時足額的上繳財政專戶或?qū)㈩A算外資金公款私存,或者私設小金庫,或者預算外資金不由單位財務統(tǒng)一管理,而分散在單位內(nèi)部的一些部門來管理。

4.預算外資金支出使用超出了國家規(guī)定的標準和范圍,亂支亂用不經(jīng)財政部門審核,用預算外資金進行基本建設投資、借貸等行為。

「摘要」預算外資金是指在國家正規(guī)財政收支計劃以外而存在的資金，其特點是來源分散，監(jiān)管困難，數(shù)目難以準確估算，并且很容易滋生財政腐敗，對國家的財政收支狀況有著重大影響。自從20世紀九十年代以來，預算外資金所導致的問題愈發(fā)嚴重，從本質(zhì)上講，這是中央和地方在財政利益上的沖突反映，本文將簡單介紹中國目前預算外資金的特點、產(chǎn)生原因以及對現(xiàn)有財政預算管理制度的沖擊，并提出可能解決的方式。「關鍵詞」財政預算制度分權預算外資金「正文」預算外資金，顧名思義，就是在國家和政府財政預算之外而存在的收支計劃資金，它是相對于預算內(nèi)資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財政部門和由預算撥款的行政事業(yè)單位根據(jù)國家法律、行政法規(guī)和財政規(guī)章制度規(guī)定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國家預算的一種財政性資金.在西方財政民主發(fā)達的國家，預算外資金是一個不可被理解的概念，因為政府的所有收入和支出都是完全被納入規(guī)范的政府預算的，在國家的財政預算計劃之外，是不可能存在其他收支計劃的.而在中國，人們形象地將那些數(shù)目龐大的預算外資金稱為“小金庫”，并且很多地方行預算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。預算外資金相對于預算內(nèi)資金的最大特點就是其來源的廣泛性與任意性。與正式列入國家財政預算制度的資金不同，預算外資金的來源十分廣泛，比較常見的有以政府及其各級機關的名義征收的各種費用，例如目前大量存在的以針對為城市外來人員辦理城鎮(zhèn)戶口而征收的戶口費。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個城鎮(zhèn)戶口，共計收入9000萬，貴州安順則辦理500個城鎮(zhèn)戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個城鎮(zhèn)戶口，總收入達到250億元，這并不是一個小數(shù)字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財政的腰包.大量的不規(guī)范的預算外資金的存在，對我國預算制度的法治建設產(chǎn)生了巨大的阻礙。預算外資金的另一個重要特點是其在監(jiān)管中的困難。由于預算外資金不像預算內(nèi)資金那樣規(guī)范，因而是游離于現(xiàn)有的財政監(jiān)管制度的控制之外的。這樣就給審計機關的審計和管理帶來了很大的困難。在中國大量存在的小金庫現(xiàn)象之所以屢禁不止，在其資金管理監(jiān)督中的困難是一個重要原因。注意到這一現(xiàn)象，自從1985年起，全國開展了“財政物價大檢查”行動，并從1989年起，國務院又著重開展了對各級行政機關、企事業(yè)單位的“小金庫”進行查處，對各級行政機關、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進行了清理，這項檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀資金2044億元，上繳1331億元.即使是這樣，中國預算外資金的現(xiàn)實狀況也還未真正露出水面，審計機關所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預算外資金更廣泛地是落入個人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進行了分流，因此審計機關是無法對這些進行詳細地審查的，也就不可能對之進行有效的監(jiān)管。預算外資金的存在，也對中國的預算管理制度造成了巨大的影響。中國的預算管理制度主要是建立在對預算之內(nèi)的資金進行的管理，而對于預算外資金，由于它的不固定性和不規(guī)范性，在現(xiàn)有的審計制度不能有效覆蓋的情況下，往往使對其的管理鞭長莫及。由于缺乏有效的制約和管理機制，在資金運用過程中，很容易導致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對政府的信譽也造成了負面影響。在近幾年中的上訪問題中，有大量是關于因征地、攤派費用等與政府的預算外資金有關的矛盾。以近年以來的熱點問題之一，三農(nóng)問題為例，對三農(nóng)問題的解決，重中之重就是對農(nóng)村稅費改革的推廣，而“費改稅”的內(nèi)涵就是將游離于政府財政預算之外的農(nóng)村各種費用通過法定的形式加以固定化，即納入國家和地方政府的正規(guī)預算制度之內(nèi)中去，這不失為解決預算外資金管理的一種有效途徑。但中央也不是沒有注意到預算外資金存在諸多管理中的問題，對于預算外資金的管理，早在1986年國務院就下發(fā)了《關于加強預算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關于加強預算外資金管理的決定》系統(tǒng)地規(guī)定了預算外資金管理的規(guī)則，標志著我國對預算外資金管理進入了規(guī)范化的階段。在《決定》以及其配套規(guī)定中，主要確立了以下規(guī)則，即對預算外資金范圍重新界定；將部分預算外資金納入財政預算管理；嚴格控制行政事業(yè)收費和政府性基金規(guī)模；建立預算外資金收支預決算制度；嚴格規(guī)定預算外資金的適用范圍.這些規(guī)定都對中國預算外資金的管理和運用起到了重要的作用，促使中國預算外資金朝著規(guī)范化的方向邁進。雖然以上規(guī)定對預算外資金的管理和運行起到了一定的約束作用，但仍然不能從根本上解決這個問題。預算外資金的問題是不能僅僅從技術層面上就能夠得到解決的。因為預算外資金產(chǎn)生的根本性原因還在于地方與中央在財政權力方面的分權不足。由于中國的特殊國情，自古以來就有注重中央權威的傳統(tǒng)，在財政權力上更是如此，這就造成了中央權力的過度膨脹，而使地方的財政需求得不到滿足，出現(xiàn)了巨大的財政

缺口。尤其是自從1994年稅制改革以來，中央政府的財政權力得到了加強，中央政府在與地方分享的稅種中處于優(yōu)勢地位，拿走了大部分財政收入，因此地方政府在無法依靠稅收收入解決財政豁口的情況下，為了滿足其基本需要，采取了大量不合規(guī)定的做法，例如大量建立地方性國有企業(yè)，對中央與地方共享稅中減免征收，在企業(yè)所得稅方面給予地方企業(yè)優(yōu)厚的待遇，采取大量激勵減讓措施，或者通過地方投辦地方信托公司的方式來擴大財源，或者通過出售城市戶口、國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權等大量違法違規(guī)操作行為來獲得收入。這成為大量的亂攤派、亂集資、亂收費現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因，對地方政府的公信力和威望產(chǎn)生了不良的影響.雖然這些并不完全是稅制改革后才出現(xiàn)的，但究其根本原因，仍然是由于中央財政權力的過分膨脹而導致的地方財政支出不足而導致的矛盾。正因為地方的財政權力過小，中央政府在一定程度上也就默許了地方政府的征收一部分預算外資金的權力，以補貼其財政開支，同時這樣也減輕了中央財政補貼地方財政的壓力。同時對于預算外資金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一筆收入的來源，因此為地方政府濫收預算外資金創(chuàng)造了有利的條件，從而成為我國財政法治建設預算管理中的一道難題。因此，我認為，解決預算外資金的根本途徑，仍然是對中央和地方財政權力的進一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自主權和享受受益的權力，歸根結(jié)底，就是要逐步減少預算外收入在地方政府財政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通過法定形式的稅收來代替非法定特點的預算外收入，這也是財政法治原則和公開原則在預算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財政收支情況，做到心中有數(shù)，從而可以視地方政府的財政狀況予以區(qū)別對待，采取不同的方式對其給以支持，以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。對此采取的最基本的措施，仍然是在稅收權力上給予地方以優(yōu)惠，在中央與地方共享稅種種給地方以更大的優(yōu)惠。除此之外，對預算外資金的監(jiān)管可以采取的具體措施還可以有：嚴格賬戶資金管理機制；完善行政性收費票據(jù)管理，從源頭上控制預算外資金；完善公務員收入申報制度，防止灰色收入和黑色收入；收支兩條線，建立規(guī)范的內(nèi)部財政管理體制，防止內(nèi)部資金運作；規(guī)范政府行為，防止過多介入企業(yè)的信托、金融等投資領域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府嚴格樹立依法行政的觀念，增強廉潔自律意識，取消違規(guī)操作和內(nèi)部資金截留，從而建立一個通暢的資金運行機制。「參考資料」黃佩華：《中國地方財政問題研究》中國檢察出版社，1999年出版。劉劍文主編：《財稅法學》高等教育出版社，2004年出版。劉劍文主編：《財稅法輪從》法律出版社，2004年。王惠平：《中國預算外資金管理研究》北京大學學位論文，1996年。楊雷：：《中國財政分權過程中非正式財政收入的過度膨脹及對策》，北京大學學位論文室，2003年。

隨著經(jīng)濟體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會分配關系的調(diào)整，預算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關注。本文就如何加強對它的管理和監(jiān)督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。一些職權部門權力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經(jīng)濟實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因。一些部門和單位還把收費當作本部門唯一的或主要的目標，而忽視了政府管理服務職能的發(fā)揮，使得政府行為扭曲。收費部門有了充足的收入來源，花錢大手大腳，各項經(jīng)費支出標準超出國家規(guī)定，各種裝備設施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財政撥款過日子的部門，加劇了收入分配不公，產(chǎn)生了部門之間權力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監(jiān)管。收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。財政部門對劃撥回收費單位的經(jīng)費又不及時追蹤其支出情況，等于體現(xiàn)政府職能的財政性資金長期在體外循環(huán)，這就很不利于集中財力支持基礎產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展，削弱了財政分配的主導地位，影響了財政宏觀調(diào)控能力。預算外資金脫離了財政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹。由于缺乏政策引導、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：一是用于項目建設和非生產(chǎn)性建設，地方地府一般立足于本地利益，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性，造成盲目建設、重復建設、非生產(chǎn)性建設比重過高，建設使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費開支，為職工發(fā)獎金、搞福利，擴大了個人消費基金，破壞了國家的分配政策和分配秩序，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價值的行政事業(yè)人員收入遠高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

編者按：本文主要從預算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)；加強和完善預算外資金管理的措施進行講述。其中，主要包括：預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破、國家已明確規(guī)定應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，致使財政的宏觀調(diào)控能力減弱、監(jiān)督檢查機制不健全，約束軟化，財政監(jiān)督流于形式、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學，導致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制、相關政策和配套措施缺位，影響了國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡管理系統(tǒng)，徹底改革預算外資金收繳制度、切實完善配套措施和法規(guī)建設，努力提高預算外資金的管理效率等，具體材料請詳見：

預算外資金，是指不納入預算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政性資金。我國預算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟體制建立以來，政府職能和社會分配格局發(fā)生了巨大變化，預算外資金迅速增長，而對預算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國家財力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運行機制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認識并解決預算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待待解決的問題。

一、預算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

(一)預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

根據(jù)財政部《預算外資金管理實施辦法》，各單位應按照財政部門的規(guī)定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經(jīng)費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規(guī)范的匯總預算，只是粗略地按基數(shù)增加增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清;支出時由于沒有明確的定額標準，資金使用仍處于“以收定支”階段。預算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機。

(二)國家已明確規(guī)定應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，致使財政的宏觀調(diào)控能力減弱

根據(jù)黨的對推進財政國庫管理制度改革提出的要求和市人民政府印發(fā)的《市財政國庫管理制度改革方案》（滬府）的精神，為進一步加強本區(qū)預算外資金收繳管理，實行規(guī)范化的“收支兩條線”制度，按照市財政局、市監(jiān)察委員會印發(fā)的《預算外資金收繳管理制度改革方案》，結(jié)合本區(qū)實際，制定本實施方案。

一、改革的總體目標和基本原則

改革的總體目標是：按照社會主義市場經(jīng)濟條件下政府職能轉(zhuǎn)變和健全公共財政體制的要求，在已建立“收支兩條線”管理制度的基礎上，進一步深化改革和規(guī)范預算外資金收繳管理制度，有計劃、分步驟地在本區(qū)內(nèi)建立以計算機網(wǎng)絡為依托的“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的管理體制，實施預算外資金收繳分離改革，從機制和制度上確保預算外資金收繳管理的法制化、規(guī)范化。

預算外資金收繳管理制度改革，作為財政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容，應與財政國庫管理制度改革同步進行，嚴格遵循“總體規(guī)劃、規(guī)范管理、加強監(jiān)督、完善服務、分步實施”的原則。

二、改革的主要內(nèi)容

財政國庫管理制度改革主要包括建立國庫單一賬戶體系、規(guī)范收入收繳程序、規(guī)范支出撥付程序等三個方面。預算外資金收繳管理制度改革是整個財政國庫管理制度改革的重要組成部分，主要是改革現(xiàn)行的預算外資金分散收繳管理制度，推行收繳分離，其改革的主要內(nèi)容是：財政部門設立預算外資金財政專戶（以下簡稱財政專戶），取消主管部門和執(zhí)收單位設立的收入過渡性賬戶；規(guī)范收入收繳程序；健全票據(jù)管理體系；充分運用現(xiàn)代信息技術，加強對預算外資金收繳的監(jiān)督管理。

根據(jù)《區(qū)區(qū)級預算審查監(jiān)督辦法》規(guī)定，市區(qū)第六屆人民代表大會常務委員會第9次會議對本區(qū)預算外資金管理使用情況進行了審議。會議聽取了區(qū)財政局局長方建華代表區(qū)政府所作的《關于年財政預算外資金收支情況和年財政預算外資金收支計劃情況的報告》,審閱了《關于本區(qū)年國資經(jīng)營預算執(zhí)行情況及年國資經(jīng)營預算編制情況的報告》和《關于年度政府投資項目執(zhí)行情況和年度政府投資項目計劃安排情況的報告》書面材料，同時聽取了區(qū)人大常委會財經(jīng)工委《關于本區(qū)部分預算外資金年管理使用情況和年收支計劃情況的調(diào)查報告》，并進行了審議。

會議認為，區(qū)政府在年的工作中，基本落實了區(qū)六屆人大常委會第3次會議有關預算外資金管理使用情況的審議意見，不斷加強預算外資金管理，積極推進預算外資金納入預算內(nèi)統(tǒng)一管理。通過嚴格行政事業(yè)性收費管理，實行預算內(nèi)外綜合平衡的部門預算制度，推進土地出讓資金的預算管理等工作，基本實現(xiàn)了我區(qū)預算外資金管理和使用的公開透明。提高了預算外資金管理和使用的有序性與規(guī)范性。

會議要求區(qū)政府在今后的財政工作中繼續(xù)加強制度建設，朝著建立公共財政的目標要求，努力解決我區(qū)預算外資金管理和使用中還存在的問題。建議：

（一）進一步理順預算外資金管理機制。

要重點研究財政一般預算外資金與國有資產(chǎn)經(jīng)營收益資金的管理關系，逐步把國有資產(chǎn)收益資金納入財政管理，并由財政部門向區(qū)人大常委會一并報告財政預算外資金和國有資產(chǎn)經(jīng)營收益資金的使用情況。同時對財政部門管理使用的預算外資金作進一步的梳理，弄清總量，盤活存量，提高資金的使用效率。通過研究制定符合實際的財政資金管理辦法，加強對自收自支行政事業(yè)單位預算外資金的管理，確保國家資金安全完整。

（二）進一步落實土地出讓金預決算制度。

隨著經(jīng)濟體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會分配關系的調(diào)整，預算外資金得到了快速的增長。公務員之家，全國公務員公同的天地它雖然對緩解財政支出壓力、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預算外資金項目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關注。本文就如何加強對它的管理和監(jiān)督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關法律效力的規(guī)章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。一些職權部門權力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經(jīng)濟實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現(xiàn)象屢禁不止的一個重要原因。一些部門和單位還把收費當作本部門唯一的或主要的目標，而忽視了政府管理服務職能的發(fā)揮，使得政府行為扭曲。收費部門有了充足的收入來源，花錢大手大腳，各項經(jīng)費支出標準超出國家規(guī)定，各種裝備設施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財政撥款過日子的部門，加劇了收入分配不公，產(chǎn)生了部門之間權力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監(jiān)管。收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經(jīng)收支兩條線的合法資金。財政部門對劃撥回收費單位的經(jīng)費又不及時追蹤其支出情況，等于體現(xiàn)政府職能的財政性資金長期在體外循環(huán)，這就很不利于集中財力支持基礎產(chǎn)業(yè)等方面的發(fā)展，削弱了財政分配的主導地位，影響了財政宏觀調(diào)控能力。預算外資金脫離了財政監(jiān)督管理，收支隨意性大，自主性強．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費基金雙膨脹。由于缺乏政策引導、制度約束和必要的監(jiān)督管理，預算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：一是用于項目建設和非生產(chǎn)性建設，地方地府一般立足于本地利益，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性，造成盲目建設、重復建設、非生產(chǎn)性建設比重過高，建設使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長的經(jīng)費開支，為職工發(fā)獎金、搞福利，擴大了個人消費基金，破壞了國家的分配政策和分配秩序，出現(xiàn)非工資性收入高于工資性收入，不直接創(chuàng)造價值的行政事業(yè)人員收入遠高于產(chǎn)業(yè)工人收入的不合理現(xiàn)象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

編者按：本文主要從預算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)；加強和完善預算外資金管理的措施進行講述。其中，主要包括：預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破、國家已明確規(guī)定應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，致使財政的宏觀調(diào)控能力減弱、監(jiān)督檢查機制不健全，約束軟化，財政監(jiān)督流于形式、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學，導致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制、相關政策和配套措施缺位，影響了國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡管理系統(tǒng)，徹底改革預算外資金收繳制度、切實完善配套措施和法規(guī)建設，努力提高預算外資金的管理效率等，具體材料請詳見：

預算外資金，是指不納入預算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政性資金。我國預算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟體制建立以來，政府職能和社會分配格局發(fā)生了巨大變化，預算外資金迅速增長，而對預算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)

，分散了國家財力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運行機制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認識并解決預算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待待解決的問題。

一、預算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

(一)預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

根據(jù)財政部《預算外資金管理實施辦法》，各單位應按照財政部門的規(guī)定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經(jīng)費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規(guī)范的匯總預算，只是粗略地按基數(shù)增加增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清;支出時由于沒有明確的定額標準，資金使用仍處于“以收定支”階段。預算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機。

「摘要」預算外資金是指在國家正規(guī)財政收支計劃以外而存在的資金，其特點是來源分散，監(jiān)管困難，數(shù)目難以準確估算，并且很容易滋生財政腐敗，對國家的財政收支狀況有著重大影響。自從20世紀九十年代以來，預算外資金所導致的問題愈發(fā)嚴重，從本質(zhì)上講，這是中央和地方在財政利益上的沖突反映，本文將簡單介紹中國目前預算外資金的特點、產(chǎn)生原因以及對現(xiàn)有財政預算管理制度的沖擊，并提出可能解決的方式。

「關鍵詞」財政預算制度分權預算外資金「正文」

預算外資金，顧名思義，就是在國家和政府財政預算之外而存在的收支計劃資金，它是相對于預算內(nèi)資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財政部門和由預算撥款的行政事業(yè)單位根據(jù)國家法律、行政法規(guī)和財政規(guī)章制度規(guī)定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國家預算的一種財政性資金.

在西方財政民主發(fā)達的國家，預算外資金是一個不可被理解的概念，因為政府的所有收入和支出都是完全被納入規(guī)范的政府預算的，在國家的財政預算計劃之外，是不可能存在其他收支計劃的.而在中國，人們形象地將那些數(shù)目龐大的預算外資金稱為“小金庫”，并且很多地方行預算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。

預算外資金相對于預算內(nèi)資金的最大特點就是其來源的廣泛性與任意性。與正式列入國家財政預算制度的資金不同，預算外資金的來源十分廣泛，比較常見的有以政府及其各級機關的名義征收的各種費用，例如目前大量存在的以針對為城市外來人員辦理城鎮(zhèn)戶口而征收的戶口費。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個城鎮(zhèn)戶口，共計收入9000萬，貴州安順則辦理500個城鎮(zhèn)戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個城鎮(zhèn)戶口，總收入達到250億元，這并不是一個小數(shù)字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財政的腰包.大量的不規(guī)范的預算外資金的存在，對我國預算制度的法治建設產(chǎn)生了巨大的阻礙。

預算外資金的另一個重要特點是其在監(jiān)管中的困難。由于預算外資金不像預算內(nèi)資金那樣規(guī)范，因而是游離于現(xiàn)有的財政監(jiān)管制度的控制之外的。這樣就給審計機關的審計和管理帶來了很大的困難。在中國大量存在的小金庫現(xiàn)象之所以屢禁不止，在其資金管理監(jiān)督中的困難是一個重要原因。注意到這一現(xiàn)象，自從1985年起，全國開展了“財政物價大檢查”行動，并從1989年起，國務院又著重開展了對各級行政機關、企事業(yè)單位的“小金庫”進行查處，對各級行政機關、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進行了清理，這項檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀資金2044億元，上繳1331億元.即使是這樣，中國預算外資金的現(xiàn)實狀況也還未真正露出水面，審計機關所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預算外資金更廣泛地是落入個人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進行了分流，因此審計機關是無法對這些進行詳細地審查的，也就不可能對之進行有效的監(jiān)管。