人民法院

司法建議書

：

本院在審判一案中，發(fā)現(xiàn)。為此，

特建議：

以上建議請研究處理，并將處理結(jié)果函告本院。

人民法院

司法建議書

：

本院在審判一案中，發(fā)現(xiàn)。為此，

特建議：

以上建議請研究處理，并將處理結(jié)果函告本院。

人民法院

司法建議書

：

本院在審判一案中，發(fā)現(xiàn)。為此，

特建議：

以上建議請研究處理，并將處理結(jié)果函告本院。

摘要:隨著“能動司法”觀念的不斷深入，在行政訴訟領域，司法建議對于行政機關工作效率的提高，行政糾紛的順利解決發(fā)揮了很大作用，同時在實踐中，司法建議制度也面臨著司法建議發(fā)送范圍窄，司法建議書質(zhì)量不高等問題，本文將針對司法建議在實踐中存在的上述問題，提出幾點完善建議。

關鍵詞:行政訴訟;司法建議;完善

一、引言

新行政訴訟法的修訂，令司法建議的運用范圍更加明確，第66條和第96條分別規(guī)定了拒不執(zhí)行法院判決和行政首長拒不出庭應訴時，法院可以發(fā)送司法建議。這使得法院的司法建議權受到了更多的關注，在此背景之下，我們有必要去進一步探討司法建議在實踐中的發(fā)展現(xiàn)狀。

二、行政訴訟司法建議在實踐中存在的不足

(一)司法建議發(fā)送范圍過于狹窄。目前行政訴訟中群體性糾紛越發(fā)嚴重，這主要是由于土地征收、房屋拆遷等行為引起的，失去土地的農(nóng)民、拆遷戶為了自己的財產(chǎn)利益與政府進行激烈對抗，這往往會導致大量非理性訴訟和濫訴行為的出現(xiàn)，不利于司法秩序的維護。為解決這一難題有必要增加司法建議的發(fā)送對象，引入第三方建議。(二)司法建議的質(zhì)量有待提高。各地法院發(fā)出的司法建議書的格式和內(nèi)容都不統(tǒng)一，在格式上，有些法院的標題詳細注明“某省某市某區(qū)(縣)司法建議書”，在結(jié)尾寫明發(fā)送時間，要求回復的期限，法院接受回復人員的姓名、電話等。而有的法院的標題僅為“司法建議書”，結(jié)尾僅標注“以上建議請研究處理”①，這樣的司法建議工作將淪為一紙空談，不能及時監(jiān)督行政機關改正工作。在內(nèi)容上，由于各級法院的法官業(yè)務素質(zhì)和工作態(tài)度的差異，在制作司法建議書時有些法官在對個案逐一進行剖析的基礎上能夠形成對這一類行政行為的合理建議，不僅提高司法建議工作的效率，而且這樣高水平的司法建議對行政機關更具說服力，對改進相應的行政工作也大有幫助。而有些法官受自身業(yè)務能力的限制，不認真對待司法建議工作，這導致他們制作的司法建議書內(nèi)容空洞，僅從個案出發(fā)提一些抽象、宏觀且缺乏操作性的建議。(三)行政機關對司法建議的反饋不認真、不及時。行政機關司法建議反饋率低的原因是來自多個方面的，一是法院雖然有司法建議的權力，但這項權力卻沒強制力的保障，且缺少法律支撐，這導致行政機關對法院司法建議的價值產(chǎn)生質(zhì)疑。二是有些法官制作的司法建議書可操作性不強，建議書的內(nèi)容不足以說服行政機關。三是雖然行政機關對司法建議書進行了回復，但卻未將司法建議的內(nèi)容落到實處。

為了進一步推行、規(guī)范社區(qū)矯正執(zhí)法工作，推動建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的社區(qū)矯正執(zhí)法體制，全面推進社區(qū)矯正工作依法開展，根據(jù)社區(qū)矯正法律法規(guī)的相關規(guī)定，結(jié)合我縣實際，特制訂如下實施方案。

一、指導思想和基本目標

（一）指導思想。以十八大和十八屆三中全會精神為指導，樹立和落實科學發(fā)展觀，從立黨為公、執(zhí)法為民高度，結(jié)合黨的群眾路線教育，充分認識推行社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范活動的重要意義，嚴格按照法律規(guī)定和本實施方案的要求，梳理執(zhí)法依據(jù)，分解執(zhí)法職權，確定執(zhí)法責任，建立和健全社區(qū)矯正執(zhí)法評議考核制度和社區(qū)矯正執(zhí)法過錯追究制度，認真落實推行社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范活動的各項工作。

（二）基本目標。進一步明確執(zhí)法職權和執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督，基本建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督體制，做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信，努力實現(xiàn)“一強化兩提高”目標。一強化，即：強化對社區(qū)矯正人員的嚴格監(jiān)管，使得社區(qū)矯正人員合法權益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁。兩提高，即：執(zhí)法監(jiān)督機制基本完善，執(zhí)法監(jiān)督效能大幅提高；執(zhí)法人員依法執(zhí)法觀念得到增強，執(zhí)法能力明顯提高。

二、組織領導和工作機構(gòu)職責

（一）組織領導。建立司法局社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范活動年工作領導小組，實行行政首長負責制。領導小組由局長任組長，分管社區(qū)矯正和法制工作的局領導任副組長，辦公室、社區(qū)矯正辦負責人任成員。領導小組下設辦公室，辦公室設在社區(qū)矯正辦。

司法建議是指人民法院審理案件時發(fā)現(xiàn)有關單位、部門、組織在制度管理上存在漏洞和問題，不屬于人民法院處理，針對這些問題向其提出相應的健全措施或改進工作方式，供其參考采納的建議。實踐證明，人民法院積極開展司法建議工作，不僅有利于有關單位和部門及時有效地堵塞工作中的漏洞，彌補工作過失，健全各項規(guī)章制度，預防和減少各種違法犯罪及各種糾紛的發(fā)生；而且有利于引導單位和個人更好地知法、懂法、守法，在客觀上起到法制宣傳的作用，真正達到審理一案、教育一片的目的。 司法建議具有以下幾個特點：1、司法建議必須是法院通過審理某一案或某一類案件活動中發(fā)現(xiàn)的問題，如果是從其它單位或從其它途徑(如新聞媒體)獲悉而提出的建議就不是司法建議。2、司法建議中的問題不屬于人民法院主管處理，但它與人民法院審理的案件有種種聯(lián)系，如不及時解決，將來還可能會出現(xiàn)類似的糾紛，達不到審判的社會效果。3、司法建議只是人民法院提供的參考性的建議，不具有強制性。司法建議的提出可以在人民法院審理案件的任何階段，不受訴訟程序和有關法律時效的限制。如從受理立案到判決結(jié)束，從當事人上訴到終審執(zhí)行的任何環(huán)節(jié)都可以提出建議。

為了進一步提高司法建議的質(zhì)量和效果，我們對近三年來的司法統(tǒng)計的基本情況、特點、存在問題和原因進行分析，進而提出了應當采取的建議和對策。

一、基本情況

近年來，我院在加強審判工作的同時，十分注重辦案的法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，把開展司法建議活動作為服務社會的一項重要手段，積極開展司法建議活動，延伸審判職能作用和審判效果，在辦案中著眼大局，加強調(diào)查研究，積極為發(fā)展大局獻計獻策，就審判和執(zhí)行當中所發(fā)現(xiàn)的問題通過司法建議的形式及時對有關單位、部門和企業(yè)進行提醒、幫助，取得了較好的效果。2001年到2003年，我院共發(fā)出司法建議56份，分別為14份、18份、24份，呈不斷增長趨勢。

二、存在的問題

通過與有關庭室人員座談等形式進行調(diào)查，分析司法建議的開展情況，認為我院的司法建議工作還存在的相當多的問題和不足，大致有4個方面比較突出：

一、行政訴訟中的司法建議概述

（一）行政訴訟司法建議的含義與特征。1.行政訴訟司法建議的含義。通說觀點認為，所謂司法建議是司法機關在辦案過程中，遇到損害國家利益、公共利益和他人合法權益的情形，但不屬于自己的權限范圍時，向有關單位和個人提出應當采取某種措施的具體建議。然而，普遍接受的司法建議定義是林莉紅教授的觀點，即司法建議是指人民法院行使審判權時，對于與案件有關但不屬于人民法院審判工作所能解決的一些問題，向有關單位和個人提出的合理化建議，目的在于堵塞漏洞、改進工作，完善制度，消除不利因素。此外，根據(jù)我國《民事訴訟法》第114條第二款規(guī)定：“有義務協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位拒不協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的，法院可以對其主要負責人或者直接責任人予以罰款；對仍不履行協(xié)助義務的，可以予以拘留；并可以向監(jiān)察機關或者有關機關予以紀律處分的司法建議?！?014年修訂的《行政訴訟法》第96條第四項規(guī)定：“行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：……（四）向監(jiān)察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據(jù)有關規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院”。該法第66條第二款規(guī)定：“人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議?！备鶕?jù)上述定義和法律規(guī)定，我國行政訴訟司法建議是指人民法院對在行政審判活動中發(fā)現(xiàn)不屬于行政審判權限范圍內(nèi)的問題，但卻有解決必要，向需要改進的行政機關或者行政機關的負責人提出合理化建議，其目的在于提高行政機關的管理水平、完善制度、消除不利因素。2.行政訴訟司法建議的特征。行政訴訟中的司法建議表現(xiàn)出以下特征：（1）行政訴訟中司法建議的做出主體是法院。行政訴訟司法建議應當由審理行政案件的法院行政庭做出，除法院外的其他機關無權做出司法建議，即便這些機關做出了建議，也不是司法建議。（2）行政訴訟中司法建議的內(nèi)容具有補充性。人民法院審理行政案件，僅對行政行為的合法性進行審查，這是行政訴訟和行政復議的重要區(qū)別之一。我國行政訴訟長期受到嵌入式因素和選擇式因素影響，以及行政程序的一些不合理瑕疵不屬于法院管轄，通過裁判不能窮盡法官的全部意見，因此司法建議通?？梢匝a充判決的不足，使行政訴訟更加公平正義。（3）行政訴訟中司法建議具有能動性。行政訴訟司法建議是法院積極主動地向被訴行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權組織提出建議，突破了司法“不告不理”的傳統(tǒng)觀念，解決了個案背后的行政機關的管理問題，是積極回應社會需求的主動型司法。（二）行政訴訟中司法建議的類型。學者從不同的角度對行政訴訟中的司法建議進行分類研究，理論界常見的分類方式主要有兩種：1.溝通協(xié)調(diào)型、改錯糾正型、預防教育型和宏觀綜合型。該分類的標準在于行政訴訟司法建議的制作和內(nèi)容。溝通協(xié)調(diào)類司法建議是指法院在審理案件中或者案件審理完畢后，建議被訴機關參與，積極配合法院解決行政糾紛化解矛盾；改錯糾正型司法建議又稱裁判執(zhí)行型司法建議是指法院在執(zhí)行判決文書過程中，及時指出被執(zhí)行的單位存在的工作疏漏或者違反了法律法規(guī)的規(guī)定，以及對拒絕配合法院執(zhí)行的個人予以提醒；預防教育型主要指法院總結(jié)研究一段時間的審判執(zhí)行工作，以便預見未來涉及的糾紛矛盾，提前發(fā)出預警解決糾紛的建議；宏觀綜合型主要是指從宏觀的角度對政府的一些全局性工作提出建議。這四類中，改錯糾正型和預防教育型通常都會反映出一些緊急而又突出的問題，需要行政機關的及時反饋，因此需要對這兩類限定期限，敦促行政機關回復，因此這兩類必須賦予法律效力。而溝通協(xié)調(diào)型的重點在“協(xié)調(diào)”上，表明被建議機關沒有法定義務及時回復，宏觀綜合型的司法建議又主要是一些關乎宏旨的事項難以在短時間作出答復，因此這兩類司法建議可不賦予及時回復的法律效力。2.裁判引導型、裁判補充型、糾紛預防型和裁判執(zhí)行型。有學者從功能主義的角度出發(fā)，將行政訴訟中司法建議進行分類。裁判引導型，是指在行政裁判作出之前發(fā)揮著引導法院作出行政裁判作用的司法建議用，該類司法建議有助于促成原被告雙方達成和解，更有可能促成原告自愿撤訴化解矛盾,但該類司法建議在適用中也存在著弊端，正是由于法院介入引導，才有可能導致法院與被告行政機關共謀壓迫原告相對人撤訴，存在架空行政訴訟的風險，因此必須要規(guī)制；裁判補充型，對于一些行政判決書書中無法表述但確與案件有關，對解決糾紛起到幫助的內(nèi)容，在做出行政裁判的同時提出司法建議，作為有益補充；糾紛預防型，該類司法建議的目的在于亡羊補牢，預防類似行政糾紛的再次發(fā)生；裁判執(zhí)行型，這種司法建議就是我國法律中規(guī)定的，該類司法建議就是為了解決行政判決書“執(zhí)行難”的問題。但是，該類司法建議雖然法律早有規(guī)定，但規(guī)定都過于籠統(tǒng)，平時的落實難度較大。

二、行政訴訟中司法建議的價值與功能

（一）行政訴訟中司法建議制度的價值分析。1.行政訴訟中的司法建議制度是能動司法的內(nèi)在要求。上世紀中葉以來，司法能動主義誕生于美國，并且作為一種司法方法趨于成熟。與司法的能動性相反的概念就是司法的被動性，司法被動性要求法官只能去解決當事人主動置于法院的糾紛，也就是司法的謙抑性。然而，實現(xiàn)司法公正，司法能動性也是必不可少的方面，能動司法賦予了法官對事實的判斷和適用法律方面一定的權限，從而實現(xiàn)社會的公平正義。2009年8月時任我國最高院院長王勝俊提出了“能動司法”的要求后，能動司法的理念正式進入了我國的各級法院中，指導著法院的各項審判活動，司法建議制度是貫徹能動司法理念的一項重要措施，它的出現(xiàn)也表明我國已經(jīng)將能動司法從理念變成了具體的制度。正如學者所言，除了傳統(tǒng)的爭端解決功能外，現(xiàn)代法院還具有權力制約、參與制定公共政策等多項延伸性功能。在行政審判中，能動司法的興起不僅激活了司法建議制度，而且還在司法與行政之間搭起了一座橋梁，使司法能夠制約和指導行政，防止行政機關濫用行政權力，維護行政相對人的合法權益。2.行政訴訟中的司法建議制度是監(jiān)督行政權的新形式。傳統(tǒng)的行政訴訟往往都是采納“封閉對抗”的模式，1989年《行政訴訟法》頒行表明了立法者迫切需要從司法的層面約束行政權的愿望。然而，《行政訴訟法》的運行效果并不是十分理想，“強行政，弱司法”依舊是社會的格局，法院審理行政案件面臨“三大難”問題。我們一味地依賴于“封閉對抗”模式，導致的結(jié)果就是司法缺乏權威，社會問題突出，矛盾加劇，行政審判處境尷尬，人民法院在政府的利益和民眾的利益難以權衡。近幾年，通過運用司法建議，法院逐漸地打破了這樣尷尬的局面，由于行政案件在法院中的數(shù)量要遠少于民事案件，所以法院有充分的時間去考慮并提出各種司法建議，這些司法建議有的是為了建議政府加強對其職能部門的管理、為政府獻計獻策，有的是向公眾提供司法幫助，維護他們的合法權利不受侵犯，有的是為了教育警示其他行政機關或者是公眾，行政審判更加貼近現(xiàn)實生活，各方利益訴求得到回應?？偠灾?，司法機關對行政權的監(jiān)督并不總是意味著對立和對抗，通過這種柔性的手段，搭建起溝通的橋梁，對于行政機關的部分不合理的行為，柔性的司法建議更加合適。（二）行政訴訟中司法建議制度的功能分析。1.減少司法成本。在行政審判過程中，法院難免會發(fā)現(xiàn)被訴行政機關存在被訴行政行為以外的程序瑕疵，但由于法院秉持著“不告不理”的原則，法院無法對這些程序瑕疵問題進行一并處理，而這些瑕疵將可能導致其他同類訴訟，由此可以預見“程序瑕疵———起訴———判決撤銷行為”的過程不可避免，這樣就會增加訴訟成本。通過司法建議制度，程序瑕疵可以得到改正，可以阻卻上述預見的發(fā)生，節(jié)約司法成本。2.提高行政機關的管理水平。前文已述說，我國《行政訴訟法》明確規(guī)定了“合法性審查原則”，法院在審理行政案件過程中，僅對被訴的行政行為的合法性作出裁斷。然而，對行政機關的行政行為做出是否合法的認定，甚至判決撤銷該行為也未必能夠?qū)π姓C關產(chǎn)生指導作用。但司法建議的運用，可以直接將司法建議轉(zhuǎn)換成行政機關改進行政管理的具體措施，從而提高行政管理水平。3.維護行政相對人合法權益。行政訴訟中司法建議能夠起到維護行政相對人合法權益的作用是不言而喻，通過司法建議，法院對行政機關行使行政權進行監(jiān)督，積極及時地糾正行政機關的不當行為和督促行政機關履行相應的義務，提高行政效率，維護相對人利益。

三、我國行政訴訟司法建議制度之現(xiàn)狀分析

（一）我國行政訴訟司法建議法律地位的變遷。行政訴訟司法建議制度最早在我國1989年頒行的《行政訴訟法》中出現(xiàn)，由于規(guī)定在該法的第八章執(zhí)行中，因此最初將行政訴訟司法建議視為敦促行政機關及時履行行政判決書的執(zhí)行措施，但因為法條用詞含糊不清，司法建議的法律地位并不明確，法院對司法建議的執(zhí)行監(jiān)督無從監(jiān)管，因此司法建議在行政審判中通常被忽略。行政訴訟司法建議制度第二次被明確規(guī)定是在2000年3月最高院的最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中，該《解釋》第59條規(guī)定，法院在作出撤銷違法被訴具體行政行為將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，法院在做出撤銷判決的同時可以向被訴機關和有關機關提出司法建議。該解釋不僅建立了司法與行政的直接對話，還將司法建議的適用范圍擴大到了判決時。隨著2007年最高院《通知》的，司法建議的地位更加突出。2009年9月最高院出臺了《關于當前形勢下做好行政審判工作若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》的第四條規(guī)定了各級法院要高度重視司法建議的工作，在審理行政案件的過程中，發(fā)現(xiàn)法學研究◎行政執(zhí)法方面的問題，及時向行政機關提出建議，對于政府行政管理中存在的問題，書面報送當?shù)貑挝弧⒄腿舜?，為改進工作提供參考。2014年修訂的《行政訴訟法》中，司法建議的適用范圍進一步明確。新增的第66條第二款已明確賦予了法院在被訴行政機關無正當理由拒不到庭或者中途退庭時，有可以向監(jiān)察機關或者被告的上一級機關提出司法建議的權利，第96條第四項規(guī)定行政機關拒不履行判決書等行政裁判文書時，法院有權向監(jiān)察機關或被告的上一級機關提出司法建議，相信在不久的將來，司法建議的法律地位將會有進一步的提高。（二）我國行政審判司法建議的現(xiàn)狀與問題。雖然我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中早有了關于司法建議的規(guī)定，但是早些年一直被法院忽略。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，社會矛盾日益增多，群體性事件頻發(fā)，我國法院也逐漸意識到“防患于未然”的重要性，因此法院開始重視司法建議，一些地方的法院在行政審判的過程中甚至大量使用司法建議。然而，由于對司法建議的立法并不完善，司法建議在實踐中也存在著許多問題。1.對司法建議的重要性沒有統(tǒng)一的認識最高人民法院曾在2007年的《通知》中強調(diào)了司法建議的作用：“司法建議作為化解矛盾糾紛、提高社會管理水平的司法服務手段，是法院審判職能的延伸，對于促進社會安定和和諧，增強社會的法律意識，建設法治社會，發(fā)揮了重要作用。”同時《通知》還指出了我國各地區(qū)對司法建議的重視情況各不相同，有的地區(qū)對司法建議并不重視，一年之內(nèi)幾乎沒有發(fā)過司法建議，而有的地區(qū)在一年內(nèi)所發(fā)的司法建議多達數(shù)百條，甚至上千條。據(jù)報道，浙江省法院2008年以來一共發(fā)出司法建議多達2347份，年均增幅21％。江蘇省徐州市法院系統(tǒng)司法建議調(diào)查報告中顯示，截止2010年9月底，全市法院發(fā)出司法建議199份，其中中院10份，其余的189份全都由各基層法院發(fā)出。但阜陽市潁東區(qū)法院在2007年———2009年中只發(fā)出了7份司法建議，其中在2009年只有3份，①這個數(shù)據(jù)與該法院每年審結(jié)案件的數(shù)量是不均衡的。部分西部和北部省份報道司法建議的篇幅較少，而且大多都比較宏觀，缺乏案例的支撐。2.各地法院司法建議的格式和內(nèi)容參差不齊最高院的《通知》中已經(jīng)明確地指出了當前的司法建議不僅格式不規(guī)范，而且內(nèi)容不夠全面。這表明在實踐中，各級法院的行政審判庭所做出的司法建議在格式和內(nèi)容上參差不齊。格式方面，常見的行政訴訟司法建議文書的標題通常是“某省某市人民法院司法建議書”的字樣，而有的地區(qū)化為“某市（某縣）人民法院司法建議書”，更有甚者，只有“司法建議書”的字樣。在建議書的結(jié)尾部分，有的規(guī)定了告知期限、反饋時間，注明了聯(lián)系人、聯(lián)系方式、反饋方式等，有的幾乎全無，僅在尾部附上“以上建議請研究處理”，這樣難以督促行政機關及時糾正。內(nèi)容方面，有的法院在做出司法建議時本著徹底解決矛盾糾紛以及提醒行政機關改變工作態(tài)度的目的，在制作司法建議時都是仔細地研究司法建議的內(nèi)容，做到司法建議的內(nèi)容詳細，程序完備，便于行政機關接受和回復，可操作性強。然而，有的法院所做出的司法建議的內(nèi)容十分粗糙，即使行政機關收到了司法建議文書，也不知道如何糾正，可操作性差。有的法院所做出的司法建議基本上都是一些關乎宏旨的內(nèi)容，而有的法院的司法建議都是從個案的角度向行政機關提出一些工作建議。3.各地區(qū)行政訴訟司法建議反饋情況差距較大在徐州市各法院2009年共發(fā)出的199份司法建議文書中，收到的回復函只有20份，其中中院1份、基層各法院19份，回復率僅為13％。許多司法建議都因為行政機關的“傲慢與偏見”而石沉大海，杳無音訊。相比于上級機關的“紅頭文件”，來自法院的司法建議毫無威懾力可言。但在上海，情形卻截然不同。自2008年以來，上海市法院的司法建議的采納以及回復率就一直呈上升趨勢：2008年共收到反饋意見59份，反饋率為46％，2009年共收到反饋意見233份，反饋率為70.6％，2010年共收到反饋意見350份，反饋率為68.6％。具體的到行政訴訟司法建議中，2008年受到反饋18份，反饋率在75％，到了2009年的反饋率就已經(jīng)達到了90％，2010年的反饋率更是已經(jīng)達到了92.4％的歷史新高。行政訴訟司法建議在上海法院不但沒有石沉大海，反而受到了當?shù)匦姓C關的支持與配合。4.行政訴訟司法建議的適用范圍不統(tǒng)一1989年的《行政訴訟法》中首次在“執(zhí)行”這一章節(jié)規(guī)定了司法建議制度，近年來，能動司法的理念已經(jīng)越來越流行，最高院也通過出臺司法解釋的方式擴大了司法建議的適用范圍，目前《行政訴訟法》中只規(guī)定了拒不執(zhí)行判決和拒不到庭的司法建議，但實踐遠不止如此。實踐中，行政訴訟司法建議的內(nèi)容十分廣泛，主要包括了：（1）行政機關瑕疵行政行為的糾正；（2）對不合理行政行為的有益補充；（3）指導行政立法行為等。以下兩個典型案例可表明司法建議在行政審判活動中的適用范圍已經(jīng)超越了法條的規(guī)定。在Z訴U市公安局交警巡邏支隊行政處罰一案中，②判決書后附帶的司法建議書中主要有兩點建議內(nèi)容：“一、交警在處理交通違法行為時，應當聽取被處罰人的合理申辯，進行分析，采取人性化的執(zhí)法方式；二、交通信號標示應當滿足清晰、醒目、完好的標準?！睆谋景杆痉ńㄗh的內(nèi)容上分析，U市法院已通過司法建議指出了被訴行政機關的行政執(zhí)法程序的不足，突破了法律明確規(guī)定的適用范圍。在G市B區(qū)的一起執(zhí)行房屋搬遷的糾紛案件中，③B區(qū)法施辦法》的修改，法院建議加強城鄉(xiāng)低收入、低等級殘疾人群等特殊困難人群的住房保障等寫入《辦法》中，保護了弱勢群體的司法建議。通過實例分析，我國各地區(qū)法院司法建議的適用范圍已經(jīng)大大超過了法律明確規(guī)定的事項，法律難以覆蓋司法建議的適用范圍，法外司法建議已經(jīng)屢見不鮮，可是立法卻未明確統(tǒng)一適用范圍，導致司法建議實際難以發(fā)揮重要作用。

司法建議是指人民法院審理案件時發(fā)現(xiàn)有關單位、部門、組織在制度管理上存在漏洞和問題，不屬于人民法院處理，針對這些問題向其提出相應的健全措施或改進工作方式，供其參考采納的建議。實踐證明，人民法院積極開展司法建議工作，不僅有利于有關單位和部門及時有效地堵塞工作中的漏洞，彌補工作過失，健全各項規(guī)章制度，預防和減少各種違法犯罪及各種糾紛的發(fā)生；而且有利于引導單位和個人更好地知法、懂法、守法，在客觀上起到法制宣傳的作用，真正達到審理一案、教育一片的目的。 司法建議具有以下幾個特點：1、司法建議必須是法院通過審理某一案或某一類案件活動中發(fā)現(xiàn)的問題，如果是從其它單位或從其它途徑(如新聞媒體)獲悉而提出的建議就不是司法建議。2、司法建議中的問題不屬于人民法院主管處理，但它與人民法院審理的案件有種種聯(lián)系，如不及時解決，將來還可能會出現(xiàn)類似的糾紛，達不到審判的社會效果。3、司法建議只是人民法院提供的參考性的建議，不具有強制性。司法建議的提出可以在人民法院審理案件的任何階段，不受訴訟程序和有關法律時效的限制。如從受理立案到判決結(jié)束，從當事人上訴到終審執(zhí)行的任何環(huán)節(jié)都可以提出建議。

為了進一步提高司法建議的質(zhì)量和效果，我們對近三年來的司法統(tǒng)計的基本情況、特點、存在問題和原因進行分析，進而提出了應當采取的建議和對策。

一、基本情況

近年來，我院在加強審判工作的同時，十分注重辦案的法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，把開展司法建議活動作為服務社會的一項重要手段，積極開展司法建議活動，延伸審判職能作用和審判效果，在辦案中著眼大局，加強調(diào)查研究，積極為發(fā)展大局獻計獻策，就審判和執(zhí)行當中所發(fā)現(xiàn)的問題通過司法建議的形式及時對有關單位、部門和企業(yè)進行提醒、幫助，取得了較好的效果。2001年到2003年，我院共發(fā)出司法建議56份，分別為14份、18份、24份，呈不斷增長趨勢。

二、存在的問題

通過與有關庭室人員座談等形式進行調(diào)查，分析司法建議的開展情況，認為我院的司法建議工作還存在的相當多的問題和不足，大致有4個方面比較突出：

第一章總則

第一條為進一步加強本區(qū)公、檢、法、司等部門在社區(qū)矯正工作中的銜接與配合，切實發(fā)揮各自的職能作用，促進社區(qū)矯正工作依法、規(guī)范、有效地開展，確保刑罰的正確實施，依據(jù)有關法律、法規(guī)和兩高兩部《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》精神，結(jié)合本區(qū)社區(qū)矯正工作的實際情況，特制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定適用于居住在本轄區(qū)內(nèi)的，被宣告緩刑、被判處管制、被剝奪政治權利、被裁定假釋、被暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員。

第二章審判機關

第三條區(qū)法院在審理刑事案件過程中，根據(jù)案件情況，對本區(qū)被羈押的被告人有可能適用緩刑、管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行的，應向被告人居住地街道（鎮(zhèn)）司法科發(fā)放《關于是否具備適用非監(jiān)禁刑條件意見征詢表》（以下簡稱《意見征詢表》），聽取意見。

街道（鎮(zhèn)）司法科收到區(qū)法院發(fā)放的《意見征詢表》后，通過走訪公安派出所、居委會、原單位、家庭、學校等了解情況，聽取意見，填寫《意見征詢表》。

為不斷增強我區(qū)社區(qū)矯正工作的針對性、有效性和科學性，體現(xiàn)刑罰執(zhí)行的嚴肅性，根據(jù)我國《刑法》、《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，司法部《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》和市司法局《關于社區(qū)服刑人員日常行為獎懲的規(guī)定》等文件精神，對本區(qū)違反社區(qū)矯正規(guī)定的社區(qū)服刑人員予以處置，作出如下規(guī)定：

一、日常行為處分

社區(qū)服刑人員在矯正期內(nèi)，違反社區(qū)矯正規(guī)定，經(jīng)教育不改，尚未構(gòu)成違法犯罪的，分別予以處分。

（一）社區(qū)服刑人員有下列情形之一的，予以警告處分：

1、連續(xù)2次無故不接受個別教育的；

2、無故不參加集中教育學習并不愿補課的；