2016年我縣收到省級流浪乞討專項資金9萬元，支出69130元，年末滾存結(jié)余786351.35元。所有資金全部已經(jīng)存入我局專項資金賬號里，符合資金管理相關(guān)規(guī)定。

我縣流浪乞討項目，主要用于流浪乞討人員的救助一類是“三無流浪人員”，主要是流浪兒童（包括有輕微違法活動的兒童）和成年流浪者，這部分人占流浪乞討人員的多數(shù)；第二類是乞討人員，其中分為職業(yè)乞丐、殘疾人乞丐、無返鄉(xiāng)能力的臨時性乞丐等。我縣擬在2017年救助230名流浪乞討人員。

2014年我縣收到流浪乞討專項資金35萬元（州級30萬元；縣級5萬元），支出407221.5元，年末滾存結(jié)余：571699.35元。：2015年我縣收到流浪乞討專項資金30萬元（州級25萬元；縣級5萬元），支出106218元，年末滾存結(jié)余：765481.35元。2016年我縣收到省級流浪乞討專項資金9萬元，支出69130元，年末滾存結(jié)余786351.35元。資金開支在流浪人員救助、無名尸體埋葬等工作上。支付依據(jù)合法合規(guī)，資金支付與預(yù)算相符。

我局組建流浪乞討項目領(lǐng)導小組，作為流浪乞討財務(wù)管理抓手。成立了由局長任組長、副局長、紀檢組長任副組長、各股室負責人為成員的流浪乞討財務(wù)管理規(guī)范領(lǐng)導小組。領(lǐng)導小組下設(shè)流浪乞討財務(wù)管理工作辦公室，其中財務(wù)室牽頭協(xié)調(diào)流浪乞討財務(wù)管理的建立與實施工作。財務(wù)室對照項目資金管理辦法，嚴格執(zhí)行財務(wù)管理制度，規(guī)范會計核算，及時財務(wù)處理。

截止2017年9月我縣流浪乞討項目對照項目計劃目標，按時完成了目標任務(wù)。

流浪乞討項目的實施，維護流浪乞討人員合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定作出了積極貢。充分體現(xiàn)黨和國家對流浪未成年人和流浪人員權(quán)益的重視獻。

為進一步做好對沿街流浪乞討人員的救助管理工作，加強城市管理，維護正常的社會秩序，根據(jù)國務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、民政部《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》、《**市流浪乞討人員救助管理辦法》（烏民發(fā)〔20〕141號），結(jié)合我市實際，制定國慶節(jié)前集中救助沿街流浪乞討人員實施方案。

一、集中救助時間

20**年7月1日至20**年10月10日。

二、組織機構(gòu)

由民政、公安、衛(wèi)生、行政執(zhí)法、市政市容等部門負責組建**市救助管理工作組（以下簡稱工作組）。

組長：左燕青市民政局副局長

作為一個古老而棘手的問題,乞討由來已久。于我國而言,最早可以追溯至奴隸社會。在奴隸及封建社會,災(zāi)荒、饑荒、就業(yè)門路窄、戰(zhàn)亂等原因造成了大量的“職業(yè)乞丐”,可謂“世界列邦皆有之,而我國為獨多”。建國后這類組織雖已土崩瓦解,但乞討作為貧困群體謀生的手段卻從未消失,并大有愈演愈烈之勢。目前,乞討者已經(jīng)不再只為解決生存危機,而開始轉(zhuǎn)向謀利,甚至為牟取暴利走向違法犯罪。如何對乞討加以調(diào)整和控制,歷來是社會治理中的一大難題。本文通過介紹中外乞討的現(xiàn)狀,以國外的法律規(guī)制為背景,在探究中國乞討存在的原因基礎(chǔ)上,重點闡述刑法對乞討的規(guī)制問題,以期對司法實踐有所助益。

一、乞討行為的現(xiàn)狀及法律規(guī)制

所謂“乞討”,是指以身體動作、姿態(tài)或者語言訴求等“作為”或“不作為”方式,祈求公眾予以財物施舍的行為。一般表現(xiàn)為乞討者在公共場合明顯表現(xiàn)出困難的生存處境,在得到他人的同情后,接受其施舍的財物的過程。

1.乞討行為的現(xiàn)狀位于繁華路段“五步一崗,十步一哨”的乞丐隊伍,幾乎成為我國所有城市的通病。目前我國城市乞討人員的數(shù)量已經(jīng)相當可觀:根據(jù)北京市各救助管理站的調(diào)查,長期在京以流浪乞討為生的人員達2000人以上[1]。而這只是冰山一角。未成年人乞討的數(shù)量也急劇上升,西安作為全國流浪乞討人員重要的中轉(zhuǎn)地,2006年上半年已救助6000人次,其中流浪乞討兒童約為1000人次[2]。乞討人員構(gòu)成復雜,動機各異,其中不乏因生活困境走上乞討之路的,但更多的是將乞討作為一種收入不菲的職業(yè);更有甚者,拉幫結(jié)派,組織、脅迫、誘騙、利用他人乞討,牟取非法暴利。這些異化且多樣的乞討方式不僅嚴重擾亂城市社會秩序,成為社會治安的新隱患,而且極大地損害了被利用者的意志自由和身心健康。乞討作為一種世界性的社會歷史現(xiàn)象,并非中國獨有,其他國家也大量存在。相關(guān)資料顯示,最近幾年美國的乞丐大量激增[3],乞丐經(jīng)常出沒于自動取款機(ATM)、銀行、公園、繁忙的車站、停車場等地方,居民、商人與社區(qū)管理者經(jīng)常向警察抱怨乞丐的威脅等不良行為,由此產(chǎn)生了一系列的恐懼。2007年印度新德里社會福利部門的一份報告指出,流浪在新德里的乞討者已超過5萬人,并以每年8%的速度增長,他們的存在極大地影響了城市交通和市容[4]。對于乞討問題,各國政府都采取相應(yīng)措施,希冀乞討者盡早就業(yè)。但由于乞討原因的多樣化、政府資源的緊張以及乞討者的惰性和利益驅(qū)動,此舉收效甚微。政府繼而借助法律手段予以規(guī)范和調(diào)整,以期降低非正當乞討行為的社會危害。

2.對乞討行為的法律規(guī)制中外各國一直致力于對乞討問題的法律規(guī)制。西方多數(shù)國家,即使承認“乞討是一種生活方式”,仍以法律明令限制乞丐的活動:公共場所不得行乞;不得假裝殘疾人行乞;不能以令人厭惡或欺詐的方法行乞;不得指使、威逼、唆使未成年人或他人行乞等,違者將受到刑罰懲處。對于乞討方面的犯罪,外國刑事立法大致有兩種立法模式。一種是將組織乞討的犯罪包含在強制罪或脅迫罪之中。如《德國刑法典》第240條規(guī)定:“非法以暴力或明顯的惡意脅迫、強制他人為一定行為,容忍或不為一定行為的,處三年以下自由刑或罰金?！绷硪环N是對乞討犯罪單獨設(shè)立,而且一般規(guī)定教唆乞討的構(gòu)成犯罪。如《法國刑法典》第227-20條規(guī)定:“直接挑動未成年人行乞的,處二年監(jiān)禁并科45000歐元罰金;如被挑動之未成年人年齡在15歲以下,本條所指犯罪處三年監(jiān)禁并科75000歐元罰金?！睘榱硕糁平陙砣找娌钡倪`法乞討現(xiàn)象,我國《治安管理處罰法》第41條首次明確規(guī)定:脅迫、誘騙或者利用他人乞討的,處十日以上十五日以下拘留,可以并處一千元以下罰款。反復糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的,處五日以下拘留或者警告。然而現(xiàn)實中違法乞討的危害性遠非行政制裁即能控制,為了與此規(guī)定相銜接,立法機關(guān)又在2006年6月29日通過的《刑法修正案(六)》中(第17條)加入組織殘疾人、兒童乞討罪,規(guī)定以暴力、脅迫手段組織殘疾人或者不滿14周歲的未成年人乞討的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節(jié)嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金。此罪與治安管理處罰的規(guī)定有所銜接,從社會危害性的不同程度上對乞討的違法與犯罪行為進行規(guī)制,共同維護法秩序的穩(wěn)定。

二、中國乞討存在的原因探究

第一條根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）的規(guī)定，制定本實施細則。

第二條《救助管理辦法》規(guī)定的“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。

雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。

第三條流浪乞討人員向救助站求助時，應(yīng)當如實提供本人的下列情況：

（一）姓名、年齡、性別、居民身份證或者能夠證明身份的其他證件、本人戶口所在地、住所地；

（二）是否享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng);

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）實施以來，救助管理工作總體進展順利，但也遇到了一些新的情況和問題。其中突出的問題是，受助人員中沒有自主返鄉(xiāng)能力的殘疾人、未成年人和其他行動不便者等特殊困難救助對象，由于一些流出地遲遲不予接回，導致其長期滯留在流入地救助管理站內(nèi)，不能得到及時返鄉(xiāng)安置，影響了救助管理工作的開展。為保障救助管理工作順利進行，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、落實責任，加強管理。各地要嚴格按照《救助管理辦法》和《實施細則》的有關(guān)規(guī)定，積極采取措施，完善救助管理制度，切實履行跨省接回特殊困難救助對象的責任。

流入地救助管理站要在查明特殊困難救助對象戶口所在地、住所地同時，通知其親屬、單位接回；在其親屬、單位不肯將其接回的情況下，將他們送到本省承擔特殊困難救助對象跨省返鄉(xiāng)工作的救助管理站（以下稱跨省救助管理站），并由省級民政部門通知流出地省級民政部門將其接回。

流出地省級民政部門在接到流入地省級民政部門的通知后，要盡快通知本省相關(guān)跨省救助管理站將特殊困難救助對象從流入地的跨省救助管理站接回，時間一般不超過7天。因特殊情況需要延長時間的，流出省跨省救助管理站應(yīng)報省級民政部門批準。

民政部通過建立全國救助管理信息系統(tǒng)，溝通各地救助工作及救助對象情況信息，促進各地特殊困難救助對象能夠順利、及時跨省返鄉(xiāng)。民政部將加強對特殊困難救助對象跨省返鄉(xiāng)工作的檢查、監(jiān)督和指導，對不按規(guī)定履行職責做好特殊困難救助對象返鄉(xiāng)工作的部門和單位，予以通報批評。

二、加強流出地和流入地之間工作協(xié)調(diào)配合。做好特殊困難救助對象及時順利返鄉(xiāng)工作是流出地和流入地共同的責任，各方要認真履行職責，加強溝通、協(xié)調(diào)、配合，要互相體諒困難并互相予以支持幫助。對流出地因特殊原因不能接回的，流出地、流入地省級民政部門就其返鄉(xiāng)方式和經(jīng)費問題進行協(xié)商，可采取協(xié)議的方式，由流入省護送返鄉(xiāng)。

為進一步做好我市流浪乞討人員救助管理工作，維護正常的社會秩序，根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（國務(wù)院令第381號）、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（民政部令第24號）、《關(guān)于加強城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告》（烏政通〔20**〕15號）、《**市流浪乞討人員救助管理辦法》（烏民發(fā)〔20**〕141號），結(jié)合我市實際，制定本實施方案。

一、指導思想

以“三個代表”重要思想為指導，以人民群眾根本利益為出發(fā)點和落腳點，不斷完善社會保障體系，建立民政部門主導，各區(qū)（縣）人民政府和各有關(guān)部門、單位相互配合，社會各界和廣大市民積極參與的聯(lián)動機制，加強對流浪乞討人員的社會管理和公共服務(wù)，為促進社會穩(wěn)定做出積極貢獻。

二、組織機構(gòu)

為加強對流浪乞討人員救助管理工作的領(lǐng)導,成立流浪乞討人員救助管理工作組（以下簡稱“工作組”），成員如下：

工作組職責：及時研究解決救助管理工作中的重大問題；制定相關(guān)配套政策措施，保障流浪乞討人員的合法權(quán)益；組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門和單位開展救助管理工作。

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、民政廳(局)、編辦，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局、民政局、編辦：

為貫徹執(zhí)行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(國務(wù)院第381號令)，切實保障城市生活無著的流浪、乞討人員(以下簡稱流浪乞討人員)救助管理工作的順利開展，現(xiàn)就有關(guān)機構(gòu)編制和經(jīng)費問題通知如下：

一、流浪乞討人員救助管理工作，是城市社會救濟工作的重要組成部分。各級地方財政、民政部門和機構(gòu)編制管理部門要明確職責，各地救助站要認真甄別救助對象，積極采取措施對符合救助條件的流浪乞討人員給予及時救助。

二、縣級以上城市人民政府根據(jù)需要設(shè)立由民政部門主管的流浪乞討人員救助站(以下簡稱救助站)，應(yīng)按照合理布局的原則，由省級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃。各地原有的收容遣送站應(yīng)通過調(diào)整轉(zhuǎn)為救助站。需要新建的救助站，由縣以上城市人民政府民政部門提出方案，報同級人民政府批準。各級機構(gòu)編制管理部門要做好救助站設(shè)立(變更)、人員編制核定和登記管理工作。

三、救助站為財政補助事業(yè)單位，所需救助管理經(jīng)費由同級地方財政部門列入財政預(yù)算，予以保障。救助站同級財政部門要根據(jù)當年實際救助情況，安排調(diào)整救助站經(jīng)費預(yù)算。對救助任務(wù)重，同級財政部門安排經(jīng)費有困難的，由省級財政部門給予適當補助。未設(shè)立救助站的城市，同級財政部門要安排城市臨時救濟資金，用于救助符合救助條件的流浪乞討人員。

四、救助站開支的救助管理經(jīng)費包括機構(gòu)經(jīng)費和專項救助經(jīng)費。機構(gòu)經(jīng)費主要用于救助站開展正常工作和大型設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施維修改造等支出。各級地方財政部門應(yīng)根據(jù)救助站工作實際情況，參照同級同類事業(yè)單位定員定額標準核定基本支出，保障救助站工作人員按國家政策規(guī)定應(yīng)享受的工資、獎金和各項福利待遇以及救助站日常公用經(jīng)費支出；救助站的大型設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施維修改造等專項，按照項目預(yù)算管理要求和程序報批。專項救助經(jīng)費主要用于救助站為救助對象提供基本生活保障、站內(nèi)突發(fā)急病救治費和幫助其返家等必需的支出。各級地方財政、民政部門要本著既保障救助對象基本生活權(quán)益，又有利于克服救助對象依賴政府救助思想的原則，在科學合理地測算救助對象基本生活定量定額標準基礎(chǔ)上，結(jié)合站內(nèi)常年救助人數(shù)等情況核定專項救助經(jīng)費。

第一條為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。

第二條縣級以上城市人民政府應(yīng)當根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站。救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施。

第三條縣級以上城市人民政府應(yīng)當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應(yīng)當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障。

國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員。

第四條縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導、監(jiān)督。

公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當在各自的職責范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。

為認真貫徹國務(wù)院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和國家民政部制定的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》的規(guī)定和要求，執(zhí)行好國家19部委《關(guān)于加強流浪未成年人工作的意見》，落實省民政廳《關(guān)于加強城市流浪乞討人員管理和救助工作的意見》的精神,進一步健全和完善社會保障體系，維護生活無著的流浪乞討人員的合法權(quán)益，促進社會和諧與穩(wěn)定，結(jié)合實際，提出以下實施意見：

一、組織領(lǐng)導

為切實做好城市流浪乞討人員的救助管理工作，市人民政府成立流浪乞討人員救助管理工作領(lǐng)導小組。

領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室,辦公室設(shè)在市民政局，辦公室主任由同志兼任。

二、救助管理對象

符合《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（國務(wù)院第381號令）和國家民政部《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（民政部第24號部令）規(guī)定的救助對象。

流浪乞討人員的大量涌現(xiàn)是近年來一個比較引人關(guān)注的問題，為了更好的實現(xiàn)對流浪乞討人員的管理，各地政府先后制定了相關(guān)的規(guī)章，同時也采用了一些救助管理的辦法。筆者試圖從整體上對流浪乞討人員相關(guān)管理問題的分析，提出了幾點初步的救助與管理的對策。為了進一步健全和完善社會保障體系，保障城市生活無著的流浪乞討人員的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定，2003年8月1日，在全國實施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實施二十多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自愿救助代替了強制性收容遣送，體現(xiàn)了社會進步和人文關(guān)懷。如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進行社會救助和關(guān)懷，同時確保城市公共秩序及城市環(huán)境不受影響，已成為政府部門關(guān)注的重點。

一、城市生活無著流浪乞討人員問題

自人類文明開始以來，乞丐就一直存在著，所不同的是，他們隨著歷史的變遷也在不斷發(fā)生改變。建國初期為了醫(yī)治戰(zhàn)爭和舊社會留下的創(chuàng)傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺。而其作為一項正式的法律制度則始于1982年國務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡稱《收容遣送辦法》）。到20世紀90年代，收容遣送的人員在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了變化。。2003年6月公布并于當年8月1日生效的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》使新的社會救助制度代替了在中國歷史上沿用長達二十多年的收容遣送制度。這一過程實際上體現(xiàn)了國家對基本人權(quán)的保障和穩(wěn)定社會秩序這兩種價值的選擇或者權(quán)衡。然而，新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》由于強調(diào)被救助的自愿原則，使流浪乞討人員可以選擇接受救助也可以拒絕救助，因而，新的管理辦法頒布后，出現(xiàn)了流浪乞討人員大量增加，特別是一些特殊的癡、呆、傻人員，城市管理難度加大等一系列新問題。并有90％以上的流浪乞討人員不愿接受救助。類似的情況在我市各縣地區(qū)都普遍存在。一時間，如何對處于弱勢地位的流浪乞討人員進行社會救助和關(guān)懷，成為大眾關(guān)注的焦點。

二、我縣流浪乞討人員的基本狀況調(diào)查

我縣屬于西北地區(qū)交通要道，位于咸陽市西部，312國道和福銀高速公路穿境而過，乾扶旅游專線穿城而過，交通便利，東接西安、咸陽，西鄰寶雞、北靠甘肅平?jīng)龅貐^(qū)，流動人口多，人員復雜，接受救助的對象也比較多。

根據(jù)民政部對流浪乞討人員的定義，將那些在某市無固定居所、無合法經(jīng)濟來源、無正當職業(yè)的外來人員界定為“流浪者”，把以沿街乞討的方式獲取錢物的人員界定為“乞討者”。根據(jù)上述界定，我縣的流浪乞討人員可分為兩大類：一類是“三無流浪人員”，主要分為流浪兒童（包括有輕微違法活動的兒童）和成年流浪者，這部分人占流浪乞討人員的多數(shù)，據(jù)公安機關(guān)提供的資料顯示，其中相當比例的人涉嫌違法活動；第二類是乞討人員，其中分為職業(yè)乞丐、殘疾人乞丐、無返鄉(xiāng)能力的臨時性乞丐等。