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改革開放以來，各級黨組織在擴大黨內(nèi)基層民主方面進行了多角度、多層次的探索，通過從小到大擴大覆蓋，自下而上提升層次，由內(nèi)向外多方帶動，在公推直（公）選基層干部、黨代會常任制試點、黨委工作運行機制、黨務政務公開、保障和落實黨員主體地位等方面不斷突破，創(chuàng)造了黨內(nèi)民主的多種實現(xiàn)形式。認真總結(jié)黨內(nèi)基層民主的探索和實踐，探討其中出現(xiàn)的一些新情況新問題，把握需要改進和努力的方向，對于把黨內(nèi)民主向縱深推進，具有重要的現(xiàn)實意義。

實踐與經(jīng)驗

自下而上+自上而下。黨內(nèi)基層民主不斷擴大、不斷深入的發(fā)展歷程，總是離不開基層黨組織的積極創(chuàng)新和上級黨組織的有力指導，上下互動使黨內(nèi)基層民主在正確的方向下充滿活力地推進。對基層的創(chuàng)新，上級黨組織總是加強指導、及時規(guī)范、總結(jié)推廣。年的巴會議，不僅使公推直選村黨支部書記開始在全省推廣，更加快了公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部工作的推行。年新都會議，確定了30個黨內(nèi)基層民主試點縣，黨內(nèi)民主開始從擴大公推直選、實行社會評價、推行三聯(lián)制度、開放基層黨務、擴大全委會權(quán)力五個方面系統(tǒng)推進。年村（社區(qū)）黨組織換屆時，全省有幾十萬人報名參選，競爭空間激烈。正是廣大群眾的支持、參與、擁護，黨內(nèi)基層民主的發(fā)展才有了堅實的群眾基礎(chǔ)和良好的社會氛圍。

程序性民主+實體性民主。黨內(nèi)基層民主建設(shè)，既注重通過制度規(guī)定賦予黨員切實的民主權(quán)利，又注重通過程序設(shè)計確保這些民主權(quán)利的落實。如在干部選拔任用上，強調(diào)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，通過建立健全制度，從程序上保證了群眾公認原則在干部初始提名、考察談話、任前公示、票決任用等諸多環(huán)節(jié)的落實。為了拓展黨代表的行權(quán)空間，各地通過建立黨代會代表任期制，在保證黨員享有的權(quán)利外，賦予了黨代表審議權(quán)和表決權(quán)、視察權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評議權(quán)、建議權(quán)，并通過建立年會制度、視察制度、提案制度、評議制度、列席黨內(nèi)有關(guān)會議制度、情況通報和重大事項征求意見制度等，保證了黨代表真正享有和正確行使這些權(quán)利。

創(chuàng)新性+實用性。黨內(nèi)基層民主建設(shè)，既強調(diào)根據(jù)世情國情黨情的發(fā)展變化不斷改革創(chuàng)新，又強調(diào)必須有利于解決問題和推進工作。如公推直選基層黨組織書記，實現(xiàn)了選好人與選好的任期目標的有機結(jié)合，無疑是選拔基層干部的一種創(chuàng)新之舉。但在民族地區(qū)，由于考慮到宗教信仰等因素，公推直選一般是謹慎推行。再如，在干部民主推薦過程中，一方面強調(diào)擴大群眾參與面，另一方面又強調(diào)信息對稱，注意把參與推薦的群眾限定在知情者范圍內(nèi)，較好地避免了民主推薦的“失真”。

黨內(nèi)民主+人民民主。黨內(nèi)民主總是與人民民主相互借鑒、相互促進、相得益彰，既要借鑒人民民主的成功經(jīng)驗和模式來加快推進黨內(nèi)民主，又要把黨內(nèi)民主的一些新的探索運用到人民民主之中。如公推直選基層黨組織書記，就是同步推進黨內(nèi)民主與人民民主的模式之一，“公推”擴大的是黨外群眾的發(fā)言權(quán)，體現(xiàn)的是黨外群眾的參與；“直選”擴大的是黨員的選舉權(quán)利，體現(xiàn)的是黨內(nèi)的公認。擴大黨內(nèi)基層民主的探索，同樣也帶動和促進了基層人民民主實現(xiàn)形式的探索，如黨務政務公開的相融互動、同步推進，一些地方開展的公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表試點等。

問題與困境

改革基層民主選舉制度面臨的主要問題和困境。雖然各地在推進基層民主選舉上創(chuàng)造了不少模式，但是哪些是必不可少的法定程序，現(xiàn)在尚無法律、制度方面的明確規(guī)定。在基層干部公選、直選工作中，如何避免高分低能現(xiàn)象，不讓老實人吃虧，也是工作中的難點和焦點。一些地方重選用輕管理，不少公推直選產(chǎn)生的基層領(lǐng)導干部上任不久便被調(diào)離崗位，干部的教育、培訓等后續(xù)管理沒有及時跟上，同時對沒有選上的優(yōu)秀干部也沒有及時儲備、培養(yǎng)、使用，缺乏二次開發(fā)的機制。

推進黨務公開面臨的主要問題和困境。不少地方雖然已對黨務公開的內(nèi)容、形式、時限等作出了規(guī)定，但這些規(guī)定總體來看比較籠統(tǒng)、原則，操作過程中隨意性較大，存在公開事項不統(tǒng)一、內(nèi)容單一、黨員群眾真正關(guān)心的事項公開不夠等問題。一些地方和單位對黨務公開統(tǒng)籌考慮較少，缺乏一套行之有效的能夠從內(nèi)容、程序、辦法和效果等方面對黨務公開工作作出科學評價的機制。

開展黨代會常任制試點面臨的主要問題和困境。實行黨代會常任制后，黨代會閉會期間對黨代會和黨委全委會這兩個領(lǐng)導機關(guān)的職能怎樣區(qū)分，在實際工作中怎樣處理好二者關(guān)系？應盡快予以規(guī)范。增加黨代會年會后，客觀上會造成與全委會對同一問題重復決策的現(xiàn)象。一方面，黨代會與人代會、政協(xié)會形式上基本相同；另一方面，從代表結(jié)構(gòu)來看，一些代表同時身兼“雙職”，存在決策內(nèi)容、代表身份、提案議案和活動內(nèi)容交叉重復等現(xiàn)象，在一定程度上影響了決策效率和工作效率。

規(guī)范地方黨委工作運行機制面臨的主要問題和困境。地方領(lǐng)導班子配備改革后，對班子成員能力素質(zhì)提出更高要求，黨委“一把手”直接面對的工作面更寬、量更大，擔子也更重，要求具有更高的綜合素質(zhì)。有的常委個人素質(zhì)還不適應，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)能力不強，工作指導不到位，影響分管工作的開展，給全局工作帶來被動；有的常委不能自覺地堅持民主集中制，出現(xiàn)各行其是、各自為政的現(xiàn)象。如何在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對重合的情況下，著力在運行機制上對書記和常委進行工作監(jiān)督，落實“向授權(quán)者負責”的原則，形成黨的地方各級代表大會監(jiān)督全委會、全委會監(jiān)督常委會的黨內(nèi)監(jiān)督鏈條，防止監(jiān)督失位、缺位、虛位的現(xiàn)象，需要進一步在實踐中探索解決。思路與方向

科學規(guī)劃，統(tǒng)籌部署。要在系統(tǒng)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出臺黨內(nèi)基層民主建設(shè)規(guī)劃，明確著重點、關(guān)鍵點和突破點，進一步探索黨內(nèi)基層民主的多種實現(xiàn)形式。要將黨內(nèi)基層民主的帶動模式由當前的以公推直選、黨代會常任制帶動型為主，拓展到黨務公開、黨員主體地位保障、黨委工作運行機制等多種帶動模式并重，不斷拓寬新渠道、開辟新路徑、實現(xiàn)新突破，在更廣領(lǐng)域、更深程度上體現(xiàn)和保障黨員群眾的民主權(quán)利，確保黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正落實。要構(gòu)建自上而下的規(guī)范指導與自下而上的逐步開展的聯(lián)動機制，堅持點面結(jié)合、整體聯(lián)動，注重合理布點、統(tǒng)籌推進，切實擴大黨內(nèi)基層民主建設(shè)的覆蓋面、影響面。

突出重點，找準突破。要深入推進黨務公開，著力規(guī)范黨務公開的內(nèi)容、形式和程序，健全黨務公開的領(lǐng)導體制、工作機制和考核制度。要進一步改革基層民主選舉制度，著力擴大基層黨組織領(lǐng)導班子公推直選范圍，改革和完善候選人的推薦方式、介紹方式，明確劃分違規(guī)拉票與正常爭取民意的界限，擴大提名、推薦和競選環(huán)節(jié)的差額比例，完善干部屆期任職管理和競選承諾目標兌現(xiàn)制度。要不斷健全地方黨委工作運行機制，著力落實常委分工負責制，建立議事決策、分工協(xié)作、考核評價、教育培訓等制度。要繼續(xù)深化黨代會常任制試點，著力理順黨代會、全委會、黨委會關(guān)系和職能。要全面推行黨代表任期制，著力發(fā)揮黨代會閉會期間黨代表的積極作用。要尊重黨員的主體地位，著力完善基層黨組織內(nèi)部的議事規(guī)則和決策程序，推行黨員旁聽制、黨員評議制等，確保黨員民主權(quán)利落實。

結(jié)合實際，務求實效。要堅持從實際出發(fā)，有什么樣的經(jīng)濟發(fā)展水平，就采取什么樣的民主建設(shè)模式與之相適應、相匹配、相協(xié)調(diào)。要把促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展、實現(xiàn)人民群眾幸福安康作為檢驗標準，在擴大民主中集中民智、凝聚民力、贏得民心，使推進黨內(nèi)基層民主的過程成為促進發(fā)展、構(gòu)建和諧、改善民生、造福群眾的過程，不斷提高群眾對擴大黨內(nèi)民主的支持度、參與度和滿意度。要自覺適應廣大黨員民主意識普遍增強、了解和參與黨內(nèi)事務的愿望日益迫切的新情況，加快黨內(nèi)基層民主建設(shè)進程，同時要考慮基層黨員的民主素養(yǎng)和民主權(quán)利行為能力現(xiàn)狀，加強教育培訓和宣傳引導，使黨員群眾有序參與黨內(nèi)基層民主建設(shè)。要構(gòu)建黨內(nèi)基層民主的物質(zhì)保障機制，保證黨內(nèi)基層民主建設(shè)必要的經(jīng)常性投入，同時也要重視民主的成本考量，注意實際操作的簡便易行和資源的整合利用，降低運行成本，提高民主效能。