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隨著我區(qū)經濟社會的持續(xù)發(fā)展和城市化進程的進一步加快,外來流動人口的規(guī)模不斷擴大，已成為城市建設中的一支不可或缺的重要力量。他們在為我區(qū)的經濟和社會發(fā)展起到積極作用的同時，也產生了一系列城市管理、社會治安、勞動就業(yè)、計劃生育等方面的問題。加強對外來流動人口的管理和服務已成為維護社會穩(wěn)定、建設平安*的重要任務。今年以來我們以法工委成員為主的調查組，分別到區(qū)公安分局和文暉、東新、石橋三個外來流動人口較集中的街道進行調研；對石橋街道石橋社區(qū)的賓館式管理工作進行了視察；召開由區(qū)綜治辦、教育、民政、司法、財政、勞動、計生、城管、行政執(zhí)法、文廣新等單位和北部外來人員集中的社區(qū)的相關負責人參加的座談會；走訪了部分社區(qū)警務室、外來流動人員黨員代表，對外來流動人口的管理服務有了較全面的了解，同時也針對外來流動人員管理和服務體制的問題進行了思考。

一、我區(qū)外來人口管理和服務工作的基本情況

杭州市是流動人口的主要流入地之一，*區(qū)作為中心城區(qū)，流動人口也為數不少，截止到20*年6月底，我區(qū)流動人口登記領證數達到184732人，創(chuàng)了歷年來的新高，按照實際增長數算，今年我區(qū)登記、領證的流動人口可達20萬人以上，呈逐年上升趨勢。

（一）我區(qū)流動人口主要特點

1、從居住分布來看，主要集中在北部地區(qū)。據統(tǒng)計，目前住所在我區(qū)北部的石橋、東新、文暉3個街道區(qū)域內的流動人口約為14.7萬，占了全區(qū)外來流動人口總數的79.35%。居住方式主要有以建筑工地為落腳點的群居方式、以農民出租房為落腳點的散居方式和以企業(yè)宿舍為落腳點的有序管理方式。而我區(qū)南邊的5個街道，外來流動人口約為3.7萬左右，多為零星分散租住在各個社區(qū)。

2、從流入地來看，流動人口大多來自貧困欠發(fā)達地區(qū)。近年來，流入我區(qū)的外來流動人口主要來自于河南、安徽、江西、四川、貴州、甘肅等經濟欠發(fā)達地區(qū)，這些人員整體素質偏低，從抽樣調查情況看，初中以下文化程度的占了90%以上。從所從事職業(yè)來看，大部分是在勞動密集型企業(yè)打工，還有一些是從事無證設攤、揀垃圾等階段性、季節(jié)性、無固定性的行當，因此，從業(yè)的不確定性和生活的無保障性十分突出。

3、從治安狀況看，流動人口既是違法犯罪的主要群體，又是治安案件中被侵害的主要對象。從近年來抓獲的刑事作案人員來看，流動人口作案所占比例一直在高位徘徊，流動人口犯罪已成為影響我區(qū)社會治安的主要因素。20*年1-5月份，全區(qū)公安機關共打處的394名人員中，其中外來人口占了85.1％。在全部刑事立案數中，約90%的案件系流動人口作案，其中侵財性案件基本上為外來人口作案。特別是嚴重影響群眾安全感的入室盜竊案件，20*年1-5月共發(fā)居民住宅入室盜竊案件178起，其中發(fā)生在出租房的盜竊案為135起，約占了76%。在北部三個街道，出租房入室盜竊案件更是占了80％以上。而此類案件，作案人員和被侵害對象基本以外來人口為主。究其原因，一方面是外來人員的防范意識不強，另一方面，和出租房東經濟利益，輕治安防范，出租房屋的安全防范設施不到也有關系。

4、從社會穩(wěn)定角度看，流動人口中地域性群體糾紛和勞資矛盾往往容易引發(fā)群體性事件。外來流動人口絕大部分通過血緣、地緣等關系連鎖互助，拉幫結伙流入城區(qū)，他們會因共同的習俗和利益而結抱成團。由于經營不善或利益驅動等原因，少數私營企業(yè)業(yè)主無視外來務工人員的經濟利益，利用外來人員法律意識淡薄，不簽訂勞動合工，非法用工，導致外來人員被拖欠工資時無法受到法律保護，容易引發(fā)群體性鬧事事件。

（二）我區(qū)流動人口服務和管理工作現狀

近年來，區(qū)政府及有關部門圍繞我區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，堅持管理與服務并重，打擊與防范并舉，積極推進外來流動人員的管理服務工作，通過積極探索、創(chuàng)新、完善，取得了較好的效果。近年來，我區(qū)主要做了下列工作:一是健全組織，加大組織協調和綜合管理力度。20*年，*區(qū)就成立了區(qū)流動人口綜合管理領導小組及辦公室，作為非常設機構，設在區(qū)綜治辦，對全區(qū)流動人口管理進行了統(tǒng)一籌劃，建立了以區(qū)委副書記、政法委書記任組長，區(qū)委常委、區(qū)政府常務副區(qū)長，區(qū)委常委、區(qū)公安分局局長，區(qū)委政法委副書記為副組長，區(qū)各有關職能部門為成員的*區(qū)流動人口管理和服務工作領導小組，加強對全區(qū)流動人口管理服務的組織指導和協調工作，以逐步實現管理方式從單一管理型向綜合服務型轉變。二是完善機制，提高流動人口服務管理實效。積極推進流動人口服務管理的制度化、規(guī)范化和信息化建設，各街道依托出租房屋賓館式管理，在各社區(qū)建立了流動人口中心和社區(qū)綜治工作站，出臺了流動人口服務和管理實施意見的工作細則，不斷完善流動人口服務管理的各項制度。如20*年，針對外來人口流動性強，動態(tài)管理難度大的特點，我區(qū)率先在全市開展了出租房賓館式管理，將現代賓館業(yè)的管理服務理念引入出租房管理，積極探索實踐“以出租房為單位，辦證服務大廳為總臺，專管員為服務員，嚴把外來人口入住關、居住關和出口關”的外來流動人口管理服務新模式。同時，各社區(qū)還按要求專門配備了流動人口協管員，并制定健全了管理考核辦法。三是抓好隊伍，加大流動人口服務管理力度。目前，全區(qū)流動人口管理服務人員主要由社區(qū)民警、戶口協管員（按照500：1的比例，編制215人，人員由區(qū)里統(tǒng)一招聘，工資福利由市、區(qū)兩級財政按比例承擔）和北部三個街道的流動人口專管員隊伍。（為了彌補管理力量的不足，東新、文暉和石橋的11個撤村建居的社區(qū)又專門招聘了流動人口專管員76名，人員由各街道、社區(qū)根據需要自行招聘，其工資福利分別由街道、社區(qū)和經合社按比例承擔）。除了社區(qū)民警外，戶口協管員和流動人口專管員的主要職責是協助公安機關辦理流動人口登記、領證、信息采集、錄入，開展日常檢查、宣傳工作以及為流動人口提供服務。四是加強服務，改善流動人口就業(yè)和生活環(huán)境。區(qū)委、區(qū)政府及關部門相繼出臺相關規(guī)定，做好流動人口就業(yè)、子女入學、醫(yī)療等方面工作。如組織招聘會，免費對流動人口進行職業(yè)介紹、職業(yè)培訓；實行同城待遇，幫助解決流動人員子女入學困難，據統(tǒng)計，我區(qū)20*年小學招生生源中外來人員子女占了40.5%；石橋等街道還建立了流動人口維權服務站，聘請專門律師，為外來務工人員辦理維權案件；建立民工愛心醫(yī)院，為流動人員解決就醫(yī)困難。最近區(qū)委辦作出了《關于進一步深化全區(qū)流動人口服務管理工作的實施意見》，提出“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則,完善了流動人口服務管理組織體系,明確各職能部門的工作職責,對我區(qū)流動人口服務管理工作打下了較好的基礎。

二、流動人口服務和管理工作機制上存在的主要問題

（一）合力不足，齊抓共管作用尚未充分發(fā)揮。流動人口服務管理工作是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，涉及公安、勞動、計生、民政、城管、教育等多個政府部門，需要加強領導，定期溝通，協調一致，但現狀是：雖然在區(qū)綜治辦設立了流動人口綜合管理辦公室，形式上有機構、有人員、有明確的工作分工，但據了解實際上既沒有正式機構，也沒有專職編制、人員和專項經費，（現招聘2名專職工作人員待遇參照戶口協管員）很難發(fā)揮牽頭協調、組織管理和領導指導的功能。各政府職能部門之間各自為政，多頭管理、整體合力難以發(fā)揮，流動人口服務管理工作信息各條線自行收集，難以整合，既造成了資源浪費，也無法給黨委、政府決策提供及時準確的流動人口資料。影響了整體管理服務效能的發(fā)揮?？上驳氖沁@次區(qū)委非常重視，承諾具體工作機構待省、市明確后做進一步調整落實，完善了完善了流動人口服務管理組織體系。

（二）管理滯后，影響管理服務工作實效。外來人口具有流動性強、季節(jié)性強、分布在各行各業(yè)、人員復雜等特點，管理難度本來就很大。而現有的管理體制條塊分割，也缺乏細化的工作制度和監(jiān)督考核機制，直接導致管理措施滯后、信息滯后，難以做到超前性、預見性與系統(tǒng)性。就拿辦證登記來說，因派出所警力不足，只能集中一個點辦理外來人口暫住證，這種登記方式有利有弊：利是集中統(tǒng)一；弊是不方便。這次調查中基層反映，一些外來人員不愿意社區(qū)協管員上門辦證，原因之一是不愿意支付36元衛(wèi)生費，到派出所辦證只需5元工本費，但又怕費事，拖著、等著，有的就干脆不辦了；原因之二是沒有把暫住證和外來人員的權益聯系掛鉤，也就是暫住證沒有“含金量”，導致辦暫住證既麻煩又要付錢，也沒什么好處，給登記辦證造成困難，使派出所難以準確掌握外來人口的基本情況。原因之三就是房東配合意識不強，不能及時督促外來人口辦證。

（三）行政機關法律手段不足，制約了流動人口管理和服務。流動人口專兼職協管員上門檢查和登記辦證等工作職責由于沒有相關法律和地方規(guī)章制度予以明確，在工作中經常受到一些外來人員的抵制，必須由社區(qū)民警等執(zhí)法人員出面才能處理。近年來，為維護流動人口合法權益，廢除了收容遣送、租賃房屋行政許可等強制性的規(guī)定，但新的規(guī)定剛性不足、可操作性不強，對房屋出租人不按規(guī)定登記或租給無有效證件人員、不按規(guī)定為暫住人員申報暫住登記的，要責令限期補辦、逾期補辦的，只能處較低罰款。加上由于公安辦案程序復雜、處理力度又不大，造成對房東及外來人員威懾力、制約力不強。

（四）經費上的問題，導致協管員配備不足，影響信息的及時性和全面性。我區(qū)由市、區(qū)兩級財政開支的戶口協管員的編制為215名，在專項經費增人不增資的情況下，現只能招聘戶口協管員190名。今年我區(qū)應登記、領證的流動人口可達18萬人以上，離500：1的配備還有較大的差距。從全市流動人口辦證登記情況看，只有我區(qū)同比下降。分局對北部三個地區(qū)進行了抽查，流動人口辦證率與市局要求的90%，差距較大，適應不了流動人口動態(tài)管理的需要，導致出現“登記的不犯罪，犯罪的不登記”的局面。按照20*年流動人口總數15%的遞增計算，今年我區(qū)應有登記、領證的流動人口20萬人以上，同比測算我區(qū)應配備400名流動人口協管員，差額為134名，配備比例為750：1。同時，流動人口協管員收入較低，導致隊伍不穩(wěn)定，隊員工作責任心不強。市、區(qū)兩級財政保障的流動人口協管員的年收入實際拿到手只有15600元/年。而社區(qū)自行招聘的流動人口專管員收入更低，如石橋街道石橋社區(qū)流動人口專管員每月收入只有850元（包括保險），由于收入低，工作量大，一般人員都不愿從事該項工作，只能從40-50人員、企業(yè)退休人員中招收，年齡結構大，個體素質較低，工作責任性不強。

（五）流動人口社會保障不健全。在解決流動人口社會保障問題上，省政府有明確要求，而在實施過程中，部分企業(yè)主為降低成本，在新《勞動法》出臺后，鉆法律空子，通過外省勞務公司的形式招聘民工，逃避為民工投保；另一方面，由于社會統(tǒng)籌還沒有實現全國統(tǒng)籌，外省民工如果回老家，就拿不到保險，導致一些外來務工人員不愿意參保。同時，由于流動人口多從事臟、累、差、危等職業(yè)，一旦傷病甚至死亡，后續(xù)保障難以跟上。

三、完善外來人口管理和服務體制的對策和建議

針對外來流動人員管理與服務工作的問題與原因，我們認為，政府要在機制保障、管理服務上研究探索新路子。要把抓外來流動人員的服務管理工作，作為政府履行社會管理和提供公共服務的重要職責，要形成以“黨委政府領導、職能部門參與，保障有力、綜合治理”的外來流動人員管理工作新格局。

（一）要從各部門分散管理為主向政府綜合管理轉變。流動人口的管理已從過去的僅局限于治安問題轉變?yōu)樯婕吧鐣椒矫婷娴木C合性問題，與之相適應的政府管理職能也要隨之轉變。健全全區(qū)外來人口社會化管理機制，實行統(tǒng)一管理。建議對已經建立的管理機構，真正做到機構、編制、人員、經費的落實，并制定切實有效的制度，使各部門真正落實責任，形成合力，擔負起對外來人口事務工作的組織、協調、指導和綜合管理職能。

（二）要從限制型管理向服務型管理轉變。要關注民生、服務優(yōu)先，不斷提升對流動人口的公共服務水平，1、要整合力量，建議公安、勞動、計生等部門可實行“一站式”登記辦證服務，確保信息全面和及時。為外來人員提供方便，逐步實現由治安為主的防范式管理走向服務型管理。2、把辦證登記和外來流動人員的就業(yè)、子女就學、醫(yī)療等聯系掛鉤，不斷完善統(tǒng)一規(guī)范的房屋租賃管理和外來人口服務管理。3、大力開辦流動人口民工學校，開展各項技能培訓。4、進一步規(guī)范企業(yè)勞動用工制度，以保障和強化對企業(yè)用工，尤其是流動人口用工的管理和監(jiān)督。5、暢通流動人口的利益訴求渠道，無償為流動人口提供法律咨詢和法律援助，引領社會形成關愛和善待流動人員的良好氛圍。

（三）要從簡單粗放管理向規(guī)范文明管理轉變。按照“以房管人”和“誰出租、誰負責”的要求，抓住房東源頭，加強房東教育，規(guī)范房屋出租。根據不同的情況，采用賓館式、旅業(yè)式、小區(qū)式、散居分片式、庭院式、封閉式、居住中心式等分類分層次出租房管理模式，以達到管理規(guī)范、服務到位、案件下降、辦證上升的目的。企業(yè)對外來員工，要按“管好自已的人、看好自已的門”的要求，與街道簽訂落實綜治、安全、消防等目標責任書，強化責任意識，切實改善地區(qū)治安環(huán)境。積極探索新形勢下外來人口管理的新路子，如有條件的地方要建立流動人員黨組織，切實發(fā)揮流動人口自我管理的作用，研究與探索外來人口管理和服務工作的方法與措施。

（四）要從加強宣傳教育，強化防控力度，配強隊伍來完善綜合治理工作。1、要加強對外來人口的宣傳教育，通過協管員上門入戶和依托服務窗口、社區(qū)宣傳欄及采取培訓、講座等各種活動載體，定期宣傳和提供與流動人口工作、生活、學習等方面的各類政策和信息。特別是運用各種喜聞樂見的形式，加強防火、防盜竊、防詐騙等各類自我防范技能及預警信息宣傳，提高提高外來人員的法律意識和基本素質。2、公安機關要從保障民生的角度出發(fā)，切實保障流動人口生命財產安全。結合監(jiān)控系統(tǒng)的建設規(guī)劃，加強出租房屋密集區(qū)監(jiān)控建設，加強重點部位的動態(tài)控制，有效提高打擊力和震懾力。推進出租房屋的技防、物防設施建設。加強流動人口聚集區(qū)的巡邏防控。3、切實按照流動人口戶口協管員隊伍應按要求的比例配置，將協管員隊伍的人數配備到位，并保證經費的落實。要關心協管員的工作和生活，使他們安心工作，同時加強考核獎懲和督察，提高信息采集的質量，使信息采集更及時、全面、準確。