導(dǎo)語：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難調(diào)研報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“國家財(cái)政蒸蒸日上，省級財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財(cái)政搖搖晃晃，縣級財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財(cái)政精精光光?！边@是在社會上流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的窘境。這幾年中央和地方各級財(cái)政收入雖然逐年迅速增長，但基層財(cái)政仍然吃緊。盡管中央不斷加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，但是基層財(cái)政依然困難重重，在西部地區(qū)尤其突出。縣鄉(xiāng)財(cái)政如何走出困境，做大財(cái)政“蛋糕”，本文以覃塘區(qū)為例，對當(dāng)前我市縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的緩解之策作一些探討。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況

覃塘區(qū)成立于20**年，是一個縣級行政區(qū)。全區(qū)共轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?5萬，其中農(nóng)業(yè)人口52萬，是一個典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)。20**年，全區(qū)財(cái)政收入11331萬元，財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)9200多人，屬典型的“吃飯”財(cái)政。20**年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，覃塘區(qū)財(cái)政困難狀況日漸加劇。突出表現(xiàn)在：

1、基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放困難，一些津貼、補(bǔ)貼無法發(fā)放?；鶎诱\(yùn)轉(zhuǎn)艱難主要體現(xiàn)在公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。由于財(cái)力所限，“吃飯”都成了問題，許多基層全額預(yù)算管理單位的辦公經(jīng)費(fèi)在基層預(yù)算中被不斷削減，辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不斷降低；差額預(yù)算管理單位被逐步推向市場，只是保留了小部分財(cái)政撥款。20**年，覃塘區(qū)區(qū)直單位按平均每人每月200元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按平均每人每月150元的標(biāo)準(zhǔn)安排公用經(jīng)費(fèi)。在不允許拖欠工資的硬性規(guī)定下，干部職工工資基本上能夠按時足額發(fā)放。但是一些津貼、補(bǔ)貼無法發(fā)放，涉及干部職工福利的一些政策無法實(shí)施。如作為職工住房基本保障的住房公積金制度，覃塘區(qū)因?yàn)樨?cái)力困難，目前還無法實(shí)施。

2、基層財(cái)政赤字嚴(yán)重，財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難。目前，我市相當(dāng)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)赤字，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，整體賬面上雖然表現(xiàn)為結(jié)余，但實(shí)際上卻是赤字，主要是基于各方面的考慮，把一些實(shí)際已經(jīng)發(fā)生的支出作掛帳處理，不列入當(dāng)年支出，以求預(yù)算收支平衡。財(cái)政資金周轉(zhuǎn)基本上依賴上級財(cái)政調(diào)度資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，同時欠撥?？钶^嚴(yán)重，有時依靠借款維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、縣鄉(xiāng)政府負(fù)債問題嚴(yán)重，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。由于歷史原因，加上不能按期歸還債務(wù)，財(cái)政負(fù)債沉重。20**年末，覃塘區(qū)各級政府債務(wù)余額將近2億元，其中，解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款4269萬元，教育“兩基”欠款2596萬元，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債2000多萬元，這些沉重的債務(wù)，進(jìn)一步加劇了財(cái)政收支矛盾。

4、基層公共設(shè)施落后。醫(yī)療、教育、道路等條件城鄉(xiāng)反差較大，同時，農(nóng)村的水利設(shè)施、道路橋梁年久失修，已嚴(yán)重影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難成因

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的先天不足和后天發(fā)展的滯后是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因

欠發(fā)達(dá)地區(qū)多處在邊遠(yuǎn)山區(qū)，交通落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，能夠提供財(cái)政收入的財(cái)源不多，特別是缺乏支柱型財(cái)源。覃塘區(qū)是一個老、少、邊、山、窮地區(qū)，20**年全區(qū)財(cái)政收入只有11331萬元，財(cái)政收入規(guī)模少，缺乏穩(wěn)固的支柱財(cái)源。20**年提供稅收收入超1000萬元的企業(yè)只有1個，超100萬元的企業(yè)只有5個，其余稅源零星而分散。

（二）財(cái)政體制性缺陷是誘發(fā)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要原因

一是財(cái)政收入的劃分出現(xiàn)了層層集中的倒金字塔型分配模式。1994年的分稅制把稅收劃分為中央稅、地方稅或共享稅，2002年中央實(shí)行所得稅收入分享改革，2005年自治區(qū)實(shí)行增值稅、營業(yè)稅、所得稅省級財(cái)政分享改革，至此，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大部分成果已被中央、自治區(qū)集中，而留給地方的穩(wěn)定性收入規(guī)模小，增量少，主體稅收只剩下營業(yè)稅的60%、增值稅的17%，個人所得稅的25%、企業(yè)所得稅的30%和資源稅。

二是共享收入返還補(bǔ)助計(jì)算體系設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理。共享收入中央、自治區(qū)均按照分享改革前一年地方收入作為基數(shù)核算返還補(bǔ)助額，保證既得利益的體制設(shè)計(jì)使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層財(cái)政在改革初期因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政收入基數(shù)低，既得利益極為有限，而增量大部分歸中央財(cái)政所有的做法，使基層財(cái)政在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中所得到的財(cái)力性收入增量受到制約。如覃塘區(qū)20**年增值稅收入比2005年收入增加2494萬元，地方所得財(cái)力增加495萬元，即在每年的增值稅收入增量中，每增加100元的收入基層財(cái)政所得到的財(cái)力性收入僅為20元。而所得稅、營業(yè)稅只是按原核定的基數(shù)補(bǔ)助。

三是事權(quán)與財(cái)力極不相稱。各級政府層層向上集中資金，但基本事權(quán)卻不斷下移，即將部分應(yīng)由上級財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給基層政府，縣鄉(xiāng)政府事實(shí)上承擔(dān)著許多本該上級政府承擔(dān)的職能，從而加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)政府一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共物品，同時還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且其承擔(dān)事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長快，無法壓縮。

四是財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)的紊亂肢解了財(cái)政，配套政策使縣鄉(xiāng)財(cái)政不堪重負(fù)。一般意義認(rèn)為，上級對地方的專項(xiàng)補(bǔ)助是地方的一種實(shí)質(zhì)性的財(cái)力凈流入，但上級現(xiàn)行的操作辦法是在對地方給予一定補(bǔ)助的同時，往往要求地方必須給予一定比例的配套資金投入，有些?？顒t采取“釣魚”的辦法，即凡是地方相應(yīng)給予配套承諾的，上級給予一定的補(bǔ)助，這種做法對地方財(cái)政安排來說，不僅沒有形成實(shí)質(zhì)性的凈“財(cái)力流入”，反而成了一種“財(cái)力流出”。20**年覃塘區(qū)在農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中小學(xué)校舍維修、政法等項(xiàng)目配套方面共支出400多萬元。另外，每次提高工資上級轉(zhuǎn)移支付都留有大量的缺口給地方彌補(bǔ)，如2002年實(shí)施的十三個月工資，覃塘區(qū)共需600多萬元，上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助只有214萬元，而且直到20**年也還只是214萬元，而20**年覃塘區(qū)行政事業(yè)單位十三個月工資需求是1100萬元。

（三）縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)化滯后，機(jī)構(gòu)人員不夠精簡，政府負(fù)債過高是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的直接原因

一是政府債務(wù)過高沖擊財(cái)政運(yùn)行情況。近年來，上級財(cái)政對世行貸款、清理金融機(jī)構(gòu)再貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)欠款等通過上下級財(cái)政結(jié)算扣付，使債務(wù)償還直接轉(zhuǎn)化為財(cái)政支出，成為財(cái)政的現(xiàn)實(shí)壓力。近幾年來，覃塘區(qū)因無法償還欠款被上級財(cái)政部門通過財(cái)政結(jié)算扣款達(dá)到3085萬元，巨額負(fù)債直接給縣鄉(xiāng)各項(xiàng)工作造成很大的影響，影響了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理不嚴(yán)，財(cái)政供養(yǎng)人員增長過快。覃塘區(qū)1997年財(cái)政供養(yǎng)人員是8234人，20**年是9284人，十年間增加了1050人。目前供養(yǎng)的人太多是多年累積形成的，這與我們在縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和編制管理上的失控密不可分。由于對編制控制不嚴(yán)，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)的隊(duì)伍日趨膨脹。

三、解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難對策

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我們要因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步實(shí)施，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培植和壯大財(cái)源，做大財(cái)政蛋糕，從根本上緩解縣級財(cái)政困難。就覃塘區(qū)來說，一是要利用自己的區(qū)域、資源優(yōu)勢，通過招商引資，大力發(fā)展建材業(yè)。目前，華潤集團(tuán)、臺泥集團(tuán)已進(jìn)駐覃塘，其中年產(chǎn)400萬噸水泥的華潤（貴港）水泥有限公司已投產(chǎn)，預(yù)計(jì)2007年該企業(yè)提供的稅收可達(dá)到5000萬元；年產(chǎn)900萬噸水泥的臺泥企業(yè)將于2008年3月陸續(xù)投產(chǎn)，屆時，兩大水泥企業(yè)將成為覃塘區(qū)穩(wěn)固的支柱型財(cái)源，成為覃塘區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的“增長極”，并帶動其他行業(yè)的發(fā)展。二是要努力拉長建材工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。擴(kuò)大華寧耐磨材料有限公司、南方混凝土有限公司等企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，加快建設(shè)福盛橡膠有限公司，爭取上馬水泥制品、水泥包裝材料生產(chǎn)項(xiàng)目，以及為水泥生產(chǎn)配套服務(wù)的交通運(yùn)輸業(yè)。三是要加快工業(yè)集中區(qū)建設(shè)。重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)石卡工業(yè)集中區(qū)、甘化工業(yè)聚集區(qū)和覃塘林產(chǎn)品加工區(qū)，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移建好平臺，培育更好的稅收增長點(diǎn)。在加強(qiáng)招商引資的同時，要避免盲目引進(jìn)項(xiàng)目，造成高成本、高浪費(fèi)、高污染、高能耗和效益低、品位低、質(zhì)量差、貢獻(xiàn)少等問題，特別是要避免由于招商引資造成巨額的財(cái)政債務(wù)包袱。

（二）改革體制機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付制度。

進(jìn)一步加大中央、自治區(qū)財(cái)政對縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在進(jìn)一步規(guī)范政府間分配關(guān)系的前提下，改進(jìn)現(xiàn)行的稅收返還、定額補(bǔ)助及專項(xiàng)撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付辦法，并使決策過程公開、透明，建立健全規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一要簡化測算指標(biāo)，以各縣市區(qū)可用財(cái)力和標(biāo)準(zhǔn)支出為依據(jù)，凡可用財(cái)力低于標(biāo)準(zhǔn)支出的，均納入轉(zhuǎn)移支付范圍。二要清理專項(xiàng)撥款，改進(jìn)撥款方法，逐步將其納入規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。三要加大轉(zhuǎn)移支付力度，用增加新型的體制關(guān)系，均衡地區(qū)財(cái)力分配和公共服務(wù)水平。

（三）高度關(guān)注歷史遺留問題，加大還債減員力度。

一要審慎解決地方債務(wù)問題，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。國家應(yīng)盡快出臺處理地方財(cái)政債務(wù)的相關(guān)政策，對縣鄉(xiāng)債務(wù)化解適當(dāng)給予創(chuàng)新空間，將化解債務(wù)列入財(cái)政部“三獎一補(bǔ)”為核心內(nèi)容的緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一系列綜合政策措施，提高縣鄉(xiāng)政府的積極性。對因上級政府轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)或因“上級出政策、下級出資金”而形成的債務(wù)，從上級財(cái)政當(dāng)年增收部分逐年預(yù)算安排解決?？h鄉(xiāng)要根據(jù)“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、逐年消化”的原則，積極開展清理化解債務(wù)工作，認(rèn)真研究化解債務(wù)的途徑和方法。要嚴(yán)格實(shí)行新債責(zé)任追究制度和主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，防止新增債務(wù)。還可以通過拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源，用債權(quán)債務(wù)置換等方式，消化部分縣鄉(xiāng)債務(wù)。同時，我們認(rèn)為“三獎一補(bǔ)”的激勵政策應(yīng)該涵蓋到財(cái)政困難的市轄區(qū)，對財(cái)政貢獻(xiàn)大的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)給予重獎。

二要加快制定出臺有利于縣鄉(xiāng)精簡機(jī)構(gòu)和人員的各項(xiàng)政策。上級財(cái)政要增加“三獎一補(bǔ)”系列政策的補(bǔ)助資金，加大力度鼓勵縣鄉(xiāng)分流超編人員，破解人員分流的難題。采取各種措施，促進(jìn)縣鄉(xiāng)減員、減事、減支，降低政府運(yùn)行成本。要嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，確定“能進(jìn)能出”機(jī)制，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，促使縣鄉(xiāng)政府供養(yǎng)人員走上良性發(fā)展軌道。

（四）加強(qiáng)財(cái)政管理，確?；鶎诱?quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放。

縣鄉(xiāng)財(cái)政必須堅(jiān)持發(fā)展是第一要務(wù)的思想，立足于自身，通過體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、思路創(chuàng)新、方式創(chuàng)新深化財(cái)政改革，加強(qiáng)財(cái)政管理，提高理財(cái)水平，在生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)方面千方百計(jì)做大做實(shí)財(cái)政蛋糕，最大限度地解決本地的財(cái)政困難。財(cái)政資金首先用于保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資、社會保障待遇發(fā)放和基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要。為此，必須堅(jiān)持以下原則：一是要加強(qiáng)各項(xiàng)財(cái)政收入征收管理；二是要創(chuàng)新支出管理模式，有效地節(jié)約財(cái)政支出；三是要提高部門預(yù)算編制質(zhì)量，合理使用財(cái)政性資金，提高資金使用效益；四是要硬化縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算約束，杜絕各種勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”；五是要清理和化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，嚴(yán)格制止新增債務(wù)，逐步化解陳年債務(wù)。

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難已到非解決不可的地步了，否則將會造成不良的政治影響。其程度反映在財(cái)政收支上，但根子絕不僅限于財(cái)政。只有從體制創(chuàng)新入手，科學(xué)調(diào)整規(guī)范政府間分配關(guān)系，根本扭轉(zhuǎn)不正確的政績觀，打破城鄉(xiāng)分治，按市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向合理安排農(nóng)村區(qū)域和基層政府生產(chǎn)要素的流動，加快干部人事制度改革等各方面著手，多管齊下，上下聯(lián)動，標(biāo)本兼治，重在治本，才能真正創(chuàng)造一個良好而寬松的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，讓縣鄉(xiāng)財(cái)政真正走出困境。