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所謂“非正常戶”，是指那些不依法履行稅務登記義務，不按規(guī)定辦理納稅申報事宜的納稅人。這些納稅人的納稅遵從度極差，總想以種種不正當?shù)氖址ㄌ颖芗{稅，給稅收工作帶來了不少嚴重問題。

非正常戶管理工作是稅收征管工作的重要組成部分，也是不斷提高稅收征管工作質量的基礎環(huán)節(jié)。立足國稅實際，把加強對非正常戶與稅源管理和稅收經(jīng)濟分析有機結合起來，把對宏觀稅收的分析，微觀行業(yè)的稅負分析和納稅人的評估，與稅源戶籍管理，納稅人生產(chǎn)經(jīng)營變化的情況結合起來，通過進一步完善信息技術平臺，真正把稅收管理員制度落到實處。目前，我分局非正常戶951戶占全部納稅戶13912戶的6.84%，比重較大，而且總量每年也在呈上升趨勢，這不僅不利于稅收經(jīng)濟秩序的良好發(fā)展，也給國稅隊伍的廉潔從稅帶來很大的危害，要引起各級領導特別是基層執(zhí)法人員的高度警惕。進一步加強非正常戶的管理工作，對提高稅收征管及組織收入工作將起到積極的推動作用。

一、非正常戶的形成原因及其危害

根據(jù)《稅務登記管理辦法》第四十條規(guī)定，已辦理稅務登記的納稅人未按照規(guī)定的期限申報納稅，在稅務機關責令其限期改正后，逾期不改正的，稅務機關應當派員實地檢查，查無下落并且無法強制其履行納稅義務的，由檢查人員制作非正常戶認定書，存入納稅人檔案，稅務機關暫停其稅務登記證件、發(fā)票領購簿和發(fā)票的使用。

（一）非正常戶的形成原因及表現(xiàn)形式主要有以下幾種

1、新開業(yè)戶。因對稅收政策不了解或對稅收政策理解錯誤，不辦理稅務登記，或者只辦理國稅或地稅一方面的稅務登記而不辦理另一方面的登記，從而形成“有人無戶”的非正?，F(xiàn)象。近年來，地方政府大力招商引資并推行行政審批一條龍服務，取得一定成效的同時也對稅務機關日常稅收管理帶來一定的困難。現(xiàn)在新辦的企業(yè)在工商管理窗口拿到營業(yè)執(zhí)照后，到稅務窗口即可辦理并拿到稅務登記證，這種發(fā)證在前，調查核實滯后程序上的顛倒，導致管理分局對新辦企業(yè)在稅收管理方面的失控，出現(xiàn)不少假注冊地址、假電話、虛構會計人員等假信息的“空頭戶”，成了基層管理分局的一個沉重的包袱。

2、變更戶。（1）經(jīng)營地址變更后，不向稅務機關辦理變更登記手續(xù)，使稅務機關在原地址找不到納稅人而形成非正常戶。（2）會計人員頻繁變動，前后手續(xù)不銜接，在納稅申報上出現(xiàn)斷裂，形成不正常納稅戶。（3）因管理人員變動，在征管區(qū)域范圍調整過程中征管資料遺失或移交差錯而形成的非正常納稅戶，這類納稅戶以個體戶為多。（4）改制企業(yè)常常形成非正常納稅戶。

3、經(jīng)營虧損戶。納稅人或因虧損或因遷移，突然停業(yè)，已經(jīng)解散、破產(chǎn)，但因怕麻煩等原因，既不辦理工商登記注銷手續(xù)，也不辦理稅務登記注銷手續(xù)，形成“名存實亡”的納稅戶；還有的是暫時停業(yè)，但不向稅務機關提交停業(yè)報告，也不申報納稅，形成非正常戶。

4、有問題戶。一些非正常納稅戶是故意偷稅逃稅，長期躲避稅收征管與稽查，不斷變更名稱、地址，使稅務機關無法征管。

另外，不排除由于個別稅務干部管理敷衍塞責，征管不夠精細，巡查不夠到位，在實地檢查時，怕麻煩，不夠深入細致。有時明知納稅人或被轉移的商品貨物下落也不去查找。有欠稅的，強制執(zhí)行措施未實施到位。如未扣押其商品貨物,未查詢、凍結其銀行存款或扣繳稅款；對失蹤納稅人做非正常戶處理后，缺乏后續(xù)管理。失蹤納稅人重新辦理營業(yè)執(zhí)照和稅務登記時，對其以前的稅收違法行為不做處理或追究。也對一些非正常戶的出現(xiàn)產(chǎn)生了一定的影響。

（二）非正常戶給日常的稅收征管工作造成了極大的危害

一方面是擾亂了日常稅收征管秩序。有些企業(yè)開業(yè)之初納稅相當正常，可是后來連續(xù)幾個月發(fā)生零申報，不久就在未辦理任何手續(xù)情況下莫名其妙的不再申報了；有的企業(yè)申請注銷后怕被清算補稅罰款，先變成長期零申報，進而就自動停止納稅申報，“關門歇業(yè)，人去樓空，了無蹤影。”這種多變現(xiàn)象，視國家法律法規(guī)為兒戲，破壞了正常的納稅秩序，使征管人員花費不少精力忙于應對和查詢，增加了許多無效勞動。

另一方面是造成稅款大量流失。部分納稅人利用非正常戶管理的漏洞進行逃稅、偷稅，有些納稅人在實現(xiàn)銷售后，連續(xù)數(shù)月不申報納稅，繼而被轉為非正常戶后其應納的稅款也無法追回，偷逃了國家的稅款。更有甚者，有些失蹤了的企業(yè)，不僅逃避了納稅義務，而且?guī)ё吡税l(fā)票。這就給不法之徒實施虛開發(fā)票、偷逃稅款的違法行為提供了條件，后果不堪設想。由此可見，加強非正常戶的稅收管理，是堅持依法治稅，嚴密征收管理，防范和遏制稅收流失的迫切需要，應該列為當前基層稅收管理中的一項重點工作來抓。

二、加強非正常戶管理的重要性

隨著稅收管理機制和稅收執(zhí)法過錯追究制的不斷完善，漏征漏管戶得到了有效根治，稅務登記管理的質量得到了很大提高，然而，在非正常戶認定管理方面存在的問題卻嚴重影響著稅源管理的質量。不少納稅人為逃避稅收管理、稅收處理或法律責任，化注銷戶為非正常戶，違法逃避稅法查處的現(xiàn)象正越來越普遍，亟須稅務機關從政策上和管理上盡快加以強化和完善。

現(xiàn)行稅務登記管理辦法明確規(guī)定，非正常戶是指已辦理稅務登記的納稅人未按照規(guī)定的期限申報納稅，在稅務機關責令其限期改正后，逾期不改正的，稅務機關經(jīng)派員實地核查，查無下落且無法強制其履行納稅義務的，按規(guī)定作非正常戶認定處理。辦法的出臺明確規(guī)定了非正常戶認定的對象、程序、權限等，嚴格了非正常戶認定管理。同時，隨著各地對注銷環(huán)節(jié)清算力度的加大，進一步加大了對惡意注銷戶的查處力度。

但是當前存在的一些異?，F(xiàn)象亟待引起稅務部門的警惕：一是不少惡意注銷戶往往在欠稅、偷騙稅、發(fā)票等方面存在較大問題，但懾于稅務機關注銷檢查的嚴格規(guī)范，便轉而想方?jīng)]法蓄意不申報納稅，故意轉移注冊地址，有意靠上非正常戶條件，通過被認定為非正常戶而變相被注銷。二是由于現(xiàn)行申報入庫率等稅收征管質量指標的考核力度不斷加大，不少稅務人員出于應付考核等自身利益考慮而弄虛作假，或與不法納稅人串通，故意違反規(guī)定將長期停歇業(yè)戶、有問題戶、負案在查戶、破產(chǎn)清算戶等根本不符合非正常戶認定條件的納稅人認定為非正常戶，一方面虛抬了稅收征管考核指標，另一方面卻滿足了不法納稅人變相注銷的僥幸目的，損害了稅法的嚴肅性、權威性。

三、加強非正常戶管理的幾點建議

（一）堅持不懈地進行宣傳與培訓，提高稅務干部的業(yè)務素質及納稅人的納稅意識

要把《稅收征管法》及其《實施細則》的宣傳與培訓作為一項長期的經(jīng)常性工作來抓，通過舉辦培訓班，利用報刊雜志進行疑難問題解答等形式，進一步提高稅務干部對法律的全面綜合理解和運用能力，保證法律賦予的征管手段與措施的準確充分運用，不斷提高業(yè)務能力與執(zhí)法水平。要注重增強全體稅務干部特別是領導干部的法制觀念，正確處理堅持依法治稅與支持經(jīng)濟發(fā)展的關系，樹立正確的稅收法治觀，堅決杜絕以支持發(fā)展為名不執(zhí)行各項稅法和政策的現(xiàn)象發(fā)生，更不得越權減免稅、違規(guī)批準延期納稅。要加強隊伍作風建設，進一步完善執(zhí)法管理和監(jiān)督約束機制，依法接受社會監(jiān)督，切實解決干部工作作風漂浮，敷衍馬虎，搞花架子做表面文章，甚至失職瀆職的問題。

加大對納稅人稅收宣傳的力度。目前，有相當一部分非正常納稅戶是由于不了解稅收政策或理解不正確而形成的，因此，提高企業(yè)人員，特別是法人代表和財會辦稅人員的稅法意識仍然很有必要，也很重要。這幾年，稅務機關在稅收宣傳上雖花了很大精力，但還缺乏深度和廣度。今后，除了講究稅收宣傳的形式外，更需要講究稅收宣傳的內容，讓納稅人全面了解稅收業(yè)務。宣傳時還要區(qū)分不同對象，選準宣傳著力點。既要廣泛宣傳誠信納稅典型，促進依法誠信納稅社會風氣的形成；又要適時曝光案值高、影響大的涉稅違法案件，以教育納稅人，震懾違法分子。

（二）堅持“科技+管理”原則，進一步強化管理手段提升管理水平

1、嚴格稅務登記制度，加強戶籍管理

戶籍管理不但要嚴格稅務登記管理制度，全面掌握所轄納稅人稅務登記的各項登記事項，加強登記環(huán)節(jié)的管理，還要及時了解和掌握與戶籍管理相關的各類動態(tài)情況。包括：納稅人生產(chǎn)經(jīng)營及其財務核算情況；各稅種的核定及其有關資格認定、各類征收方式核定、多元化申報和繳款方式的核準情況；各稅種的申報納稅、稅款滯納及其補繳情況；稅務檢查及其處理、享受減免稅政策及其執(zhí)行情況；納稅人發(fā)票領購資格、品種、數(shù)量情況；納稅戶關、停、并、轉、歇業(yè)以及委托稅務情況等。要及時歸納、整理和分析戶籍管理的各類信息，從中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，強化和細化管理。要健全戶籍管理檔案，并通過信息化實現(xiàn)納稅人戶籍資料的“一戶式”存儲管理。

要充分發(fā)揮稅收管理員在戶籍管理中的重要作用。稅收管理員要通過所掌握的戶籍管理信息對管戶進行實地核查，核實登記事項的真實性。要有計劃地對轄區(qū)進行巡察，及時發(fā)現(xiàn)未辦理稅務登記戶，防止漏征漏管。征管工作科學化、精細化管理。

嚴把信息采集關，確保稅務登記信息的準確，掌握最新的第一手稅源資料。要與其他相關部門，特別是工商、銀行等部門建立信息交換制度，清理漏征漏管戶，做到“有戶必登記，登記必管理，管理必精細”。

2、加強稅源動態(tài)監(jiān)控

嚴格加強稅務登記管理，加強對納稅人戶籍的動態(tài)監(jiān)控，從生產(chǎn)到流通各個環(huán)節(jié)強化稅源管理。

稅源管理部門要加強對轄區(qū)內納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、財務核算、申報納稅、代扣代繳、綜合經(jīng)濟指標、行業(yè)稅負以及稅務檢查處理等各類動態(tài)情況的分析監(jiān)控。及時對照上級稅務機關同行業(yè)稅負及其預警標準，比較各部門上報統(tǒng)計部門的指標，結合各級協(xié)稅護稅、部門配合等各類相關統(tǒng)計分析信息，運用信息化手段進行綜合分析和稅源的動態(tài)監(jiān)控和精細管理。

稅收管理員要定期到納稅人生產(chǎn)經(jīng)營場所實地了解情況，掌握其產(chǎn)品、原料、庫存、能耗、物耗等生產(chǎn)經(jīng)營基本狀況和銷售、成本、價格、增加值利潤等財務情況，及時取得動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)，找出影響稅負變化的主要因素。通過對納稅人當期涉稅指標與歷史指標的縱向比對、同行業(yè)納稅人涉稅指標的橫向比對、實物庫存及流轉情況與賬面記錄情況的賬實比對，分析稅負變化趨勢，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控。

全面實行屬地管轄原則。甲地經(jīng)營，甲地登記，甲地管轄，可以有效地克服因經(jīng)營、登記及管轄不一致而形成的不正常申報現(xiàn)象。為此，我們必須改變當前條管與塊管并存問題，實行統(tǒng)一的屬地管轄，凡在哪個地點經(jīng)營的，即由所在地稅務機關征管，以消除納稅人利用稅務管轄不協(xié)調引發(fā)的非正常納稅。

（三）加強協(xié)調配合，健全社會信息共享制度

要密切與有關部門的協(xié)調配合，建立健全部門協(xié)作機制，全面掌握基礎稅源信息。目前，工商、國稅、地稅、公安、財政、商務、海關、銀行、勞動、社保、城建、交通、外匯管理、技術監(jiān)督等部門間缺乏必要的、有效的信息交換也是導致非正常戶頻繁產(chǎn)生的一個重要原因。因此，要減少和避免非正常戶的出現(xiàn)，必須加強這些部門的協(xié)作，互通信息，加快信息網(wǎng)絡建設，提高信息化管理的檔次和層面，加快建立與有關部門的信息交互制度，共享利用資源，形成強大的非正常戶的監(jiān)控、追查網(wǎng)絡，使那些企圖偷稅者無處可藏，無空可鉆，這樣，監(jiān)管工作面貌定會煥然一新。

（四）落實稅收管理員制度，注重實地巡查

要健全稅收管理員制度，建立以稅收管理員為中心的稅源管理機制。要通過加強欠稅公告、稅款追繳、稅收保全和強制等征管措施，進一步規(guī)范稅收執(zhí)法行為，夯實征管基礎。要狠抓制度落實，責任到崗，崗責明確。

1、建立巡查機制，及時了解納稅人生產(chǎn)經(jīng)營和登記信息事項的變化情況，從源頭上避免出現(xiàn)假非正常戶；稅收管理員應注重實地巡查，了解納稅戶增減變化，加大對漏管戶、走逃戶、虛假停歇業(yè)戶的清查力度。稅源管理部門要對稅收管理員巡查面、巡查次數(shù)等指標定期進行考核。

2、嚴把非正常戶認定關口，與有關部門加強聯(lián)系，查找法人身份證地址，深入實地調查核實，對純所得稅納稅人與地稅進行溝通，決不輕易認定。

3、利用省局監(jiān)控網(wǎng)絡，定期比對區(qū)內非正常戶，篩選出法人相同的有非正常戶現(xiàn)象又重新開業(yè)登記的納稅人，進行定期清理，杜絕管理漏洞；定期對納稅人的戶籍信息、稅源構成和相關納稅信息開展調查，分析稅源變化，掌握稅源的發(fā)展趨勢，及時發(fā)現(xiàn)“漏管戶”，堵塞戶籍管理漏洞。不斷提高責任區(qū)稅收管理員戶籍管理的水平，采取有效措施加強非正常戶管理。