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隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和干部人事制度改革的深化，干部人事制度改革進入到與社會主義市場經(jīng)濟體制相協(xié)調(diào)，整體推進，不斷深化的新階段。一些地區(qū)在實踐中積極探索干部人事制度改革的新途徑、新方式，以政府雇員的新形式，試行公務(wù)員雇傭制。這一舉措引起了社會的普遍關(guān)注，業(yè)內(nèi)人士不約而同地就這項制度的理論政策依據(jù)、現(xiàn)實意義進行深入研究，探討、爭論其利弊得失。作為組織人事干部，我們也試就公務(wù)員雇傭制及相關(guān)配套制度問題談一些粗淺的看法與設(shè)想。

一、概念的商定

公務(wù)員雇傭制是以政府雇員的形式實現(xiàn)的，由政府根據(jù)全局性工作的特殊需要，從社會上雇傭法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面的專業(yè)技術(shù)人才，在某一時期、某一特定項目中為政府工作，服務(wù)于社會利益的一種行政機制。公務(wù)員是指代表國家從事社會公共事務(wù)管理，行使國家行政權(quán)力，履行國家公務(wù)的人員。實施國家公務(wù)員制度的范圍包括：各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員；其他行使國家行政職能、從事行政管理活動的單位中除工勤人員以外的工作人員（包括參照、依照國家公務(wù)員制度管理人員）。據(jù)此，可以說政府雇員、國家公務(wù)員（含參照、依照管理人員）和事業(yè)單位職員是并行的獨立群體；公務(wù)員雇傭制是與公務(wù)員制度、事業(yè)單位職員制并行的人事管理制度。

公務(wù)員雇傭制作為一種嶄新的干部人事制度。與公務(wù)員制度相比較，主要區(qū)別應(yīng)是：（一）依據(jù)的法律規(guī)范不同。公務(wù)員與政府的權(quán)利和義務(wù)依據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)范，政府雇員是依照雇傭合同來規(guī)范政府和雇員雙方的權(quán)利和義務(wù)，在法律上一般是按照勞動法來約束雙方的行為；（二）用人方式不同。公務(wù)員制度都是剛性的，公務(wù)員除調(diào)離、辭職或被辭退外，一般來講是終身的；公務(wù)員雇傭制相對而言是柔性的，其用人模式與企業(yè)一樣，是市場化的，按照雇傭合同的約定，政府雇員有一定的時限；（三）日常管理方式同。政府對公務(wù)員的管理，如錄用、考核、獎懲等都有相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù)，而對政府雇員的管理則完全按照合同的約定進行，是一種企業(yè)化的管理模式；（四）薪酬待遇不同。公務(wù)員制度有一套完整的工資體系，學(xué)歷、工齡、職務(wù)、級別不同，享有的工資待遇也就不同，是剛性的薪酬體系，公務(wù)員雇傭制則是根據(jù)合同的約定，按崗定薪，同時應(yīng)參照人才市場行情和職業(yè)風(fēng)險程度上下浮動。（五）對外身份不同。政府雇員沒有通過法定程序取得公務(wù)員資格，不具有公務(wù)員身份，因而，在實際工作中，不擔(dān)任行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力。就目前各地試行的情況而言，公務(wù)員雇傭制最為引人注目的是“高薪”。

二、公務(wù)員雇傭制產(chǎn)生的原因條件

公務(wù)員雇傭制的產(chǎn)生，是適應(yīng)完善市場經(jīng)濟體制的需要，轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府機關(guān)工作效率，把市場機制和現(xiàn)代企業(yè)的用人模式引入干部人事制度改革過程中的產(chǎn)物。

第一是推廣現(xiàn)代信息技術(shù)在政府管理工作中運用的需要。隨著信息技術(shù)在政府管理中運用的迅速推廣，政府部門中需要相應(yīng)的技術(shù)支持的工作日益增多，而現(xiàn)行的公務(wù)員體制又產(chǎn)生不出能夠勝任這些工作的專業(yè)技術(shù)人才。首先，從現(xiàn)有公務(wù)員的來源看，絕大多數(shù)是由原來計劃體制下大中專院校畢業(yè)分配后，在實行公務(wù)員制度時過渡而來的，少部分是近年來通過公開考錄從基礎(chǔ)人員中考選進來的。這兩個來源渠道，決定了公務(wù)員隊伍內(nèi)部基本上不可能產(chǎn)生高技術(shù)人員。其次，從現(xiàn)有公務(wù)員的專業(yè)技術(shù)能力看，一般公務(wù)員工作幾年后，專業(yè)技術(shù)水準實際上是下降了，公務(wù)員的專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)能力和工齡不成正比例，因而導(dǎo)致當政府工作中出現(xiàn)需技術(shù)支持的工作時，現(xiàn)有的公務(wù)員難以完成。再次，在市場經(jīng)濟條件下，政府與企業(yè)一樣，也是人才市場的主體之一，是作為地位平等的需求方而存在的，但由于用人體制和薪酬待遇等多方面的原因，在專業(yè)技術(shù)人才的競爭中，政府處于劣勢。因此，為給一些特殊的政府事務(wù)找到合適的人選，解決現(xiàn)行的公務(wù)員制度一時解決不了的政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的需求問題，一些地方在引進人才時，創(chuàng)造性地選擇了公務(wù)員雇傭制。所以，公務(wù)員雇傭制的出現(xiàn)是政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中，重視并為引進專業(yè)技術(shù)人才而尋找到的一種新的做法。是政府部門創(chuàng)新機制、引進急需專業(yè)技術(shù)人才的一種新舉措。

第二是創(chuàng)造性地貫徹黨的十六屆四中全會精神，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，建立高效政府的需要。四中全會決定指出，政府要“加快轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革，真正實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開，主要運用經(jīng)濟和法律手段管理經(jīng)濟活動，集中精力抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”；“改革和完善決策機制，推進決策的科學(xué)化、民主化”，“對專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估”；“實施人才強國戰(zhàn)略，貫徹黨管人才原則，堅持黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才和專業(yè)技術(shù)人才三支隊伍一起抓，把個方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國家的各項事業(yè)中來”。落實上述精神，特別是建立高效政府、切實抓好社會管理和公共服務(wù)、確保政府決策的科學(xué)化、全面抓好“三支隊伍”建設(shè)，都離不開專業(yè)技術(shù)人才。試行公務(wù)員雇傭制，正是貫徹落實四種全會精神的創(chuàng)造性舉措。

公務(wù)員雇傭制產(chǎn)生的另一個必要條件，是專業(yè)技術(shù)人才有進入政府部門工作的主觀愿望。把市場用人機制引入政府機關(guān)，推動公務(wù)員制度的改革和完善，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，供需雙方有機結(jié)合，促成了公務(wù)員雇傭制的形成。

三、公務(wù)員雇傭制的現(xiàn)實意義

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，管理社會和提供公共服務(wù)越來越成為技術(shù)含量較高的復(fù)雜系統(tǒng)工程，以公務(wù)員為主體的參與社會管理和提供公共服務(wù)的政府工作人員中，必須有一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員。推出公務(wù)員雇傭制，通過政府雇員的形式，把社會上優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才聘請到政府工作中來，滿足政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的需求，具有重要的現(xiàn)實意義。

第一公務(wù)員雇傭制是一種嶄新的干部人事制度

政府工作中一些專業(yè)性很強的任務(wù)或者項目是現(xiàn)有公務(wù)員難以完成的。雇用專業(yè)技術(shù)人才，可以緩和現(xiàn)有公務(wù)員隊伍人才結(jié)構(gòu)的矛盾。采用政府雇員的方式，利用市場的手段，是將高端技術(shù)人才引入政府管理工作的一個重要渠道。公務(wù)員這支穩(wěn)定的、終身制的隊伍不應(yīng)太龐大，而公務(wù)員雇傭制是以雇用合同管理為依據(jù)的、因事設(shè)崗的人事管理體制，有利于政府工作人員隊伍的精簡。這既符合精兵簡政的原則精神，又可以吸引一流人才為政府工作。因此，公務(wù)員雇傭制最主要的意義在于可以對政府部門工作提供技術(shù)支持，滿足政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的急需。從管理對象而言，如果說現(xiàn)行的公務(wù)員制度管理的是政府工作人員中的一般性工作人員，那么，公務(wù)員雇傭制可以看做是管理參與政府工作的專業(yè)技術(shù)人才，是人事管理制度的創(chuàng)新，是與公務(wù)員制度并行的一種嶄新的干部人事制度。

第二公務(wù)員雇傭制是政府用人制度的創(chuàng)新嘗試

公務(wù)員雇傭制的出現(xiàn)從某種意義上表明，政府用人制度正從一元化的公務(wù)員制度向多元化的公共管理方向發(fā)展，最終形成高效、靈活、柔性管理的政府用人制度。它打破了政府傳統(tǒng)的人員錄用辦法，引入了市場化、契約化的概念和做法，有利于現(xiàn)行公務(wù)員制度下“人員能進不能出、職務(wù)能上不能下、待遇能高不能低”問題的逐步解決，是對現(xiàn)行行政管理體制的有益充實，是黨政機關(guān)用人制度深入改革的有益嘗試，通過人才資源的市場化配置，激活政府用人機制，吸引各方面的優(yōu)秀人才參與到政府工作的各個方面，使人力資源的配置更趨合理，避免公務(wù)員隊伍的固化與沉淀，增強公務(wù)員隊伍的生機與活力，促進政府行政效率的提高。

第三、公務(wù)員雇傭制有利于推動公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)和政府管理水平的提高

公務(wù)員雇傭制不僅可以滿足政府工作對專業(yè)技術(shù)人才的特殊需要，而且對于消除現(xiàn)存的體制弊端、改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生積極而深刻的影響。隨著政府雇員的出現(xiàn)，市場機制被引入政府管理，政府雇員將直接影響與他們共事的公務(wù)員，能使現(xiàn)有的公務(wù)員認識到，正是由于自己完成不了或完成不好那些需技術(shù)支持的工作，政府才雇用他人，使其產(chǎn)生緊迫感、危機感，抓緊自身能力、素質(zhì)的提高，激活了競爭機制，促進公務(wù)員隊伍活力的增加和整體素質(zhì)的提高。專業(yè)化的工作方式，便于政府雇員在工作中以參謀、顧問的形式參與政府專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大決策，客觀公正地發(fā)表自己的意見、看法，有利于推動政府管理水平的不斷提高。

第四、公務(wù)員雇傭制有利于政府與社會各界的溝通

現(xiàn)行的“凡進必考”的公務(wù)員錄用方式，不能隨時從社會上吸收思維方式多樣、專業(yè)知識豐富的優(yōu)秀人才，很容易形成僵化的思維定式，而來自各個方面的被雇用者本身就是某領(lǐng)域、某行業(yè)的優(yōu)秀人才，他們對原來所處的環(huán)境、領(lǐng)域有著很深切的了解，在進入政府工作的同時，也會把大量的社會信息和各種“活情況”帶進政府決策的過程，成為政府溝通社會各界的新的橋梁和紐帶。另一方面，由于政府雇員實行的是聘期制，到期自動解聘，這有利于實現(xiàn)人才隊伍的合理流動。所以公務(wù)員雇傭制的實行，會使公務(wù)員隊伍與社會之間的“能量交換”成為可能，使政府人員隊伍結(jié)構(gòu)處在合理的變化之中。

四、以制度建設(shè)為核心，構(gòu)建公務(wù)員雇傭制的幾點思考

建立健全與公務(wù)員雇傭制配套的相關(guān)制度，是規(guī)范實行公務(wù)員雇傭制的重要條件。建立公務(wù)員雇傭制的相關(guān)配套制度，我們認為應(yīng)從以下幾個方面著手。

（一）建立政府雇員崗位審批制度，科學(xué)劃分公務(wù)員和政府雇員崗位界限

實行公務(wù)員雇傭制的前提是政府根據(jù)全局性工作的特殊需求，明確界定哪些工作是政府現(xiàn)有公務(wù)員無力完成，而需要政府雇員來完成并且成本較低的。建立嚴格的政府雇員崗位審批制度，在核定的編制數(shù)額內(nèi)，確定合理的政府雇員崗位，避免財政供養(yǎng)人員的膨脹。政府雇員的崗位范圍應(yīng)是現(xiàn)有公務(wù)員難以完成的技術(shù)支持類工作和決策咨詢工作，包括信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全等高技術(shù)人才和事關(guān)全局的重大項目等所需的人才。

（二）建立嚴格的報批制度，嚴防擴大編制和行政成本升高

要在明確政府雇員范圍的前提下，科學(xué)確定政府雇員的數(shù)量。嚴把計劃審批關(guān)，嚴防通過推行政府雇員制來變相擴大政府機關(guān)人員編制。建立嚴格的報批制度，按照確定的政府雇員崗位，根據(jù)所需政府雇員應(yīng)具備的條件，由人事管理部門根據(jù)用人單位提出的需求，擬訂雇用計劃，其中包括雇用理由、雇用人數(shù)、雇員需具備的專業(yè)和條件、工作安排以及雇員的薪酬待遇等。嚴格控制用人成本，如果政府高薪雇用的“人才”所從事的工作其他公務(wù)員也能完成，就會出現(xiàn)“閑著媳婦請保姆”的現(xiàn)象，導(dǎo)致機構(gòu)臃腫和財政浪費，這是要堅決避免的。

（三）建立合理的薪酬待遇制度，堅持“一流人才，一流待遇”

由于政府雇員的薪金是用人單位與擬雇用人員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則通過簽定雇用合同來確定的。因此，在不同的地區(qū)、單位政府雇員的薪金標準可能存在明顯的差異，最終會形成政府雇員薪金待遇上“各自為政”的局面，這種薪金標準的無序性，將導(dǎo)致地區(qū)之間對人才的無序爭搶——有的地區(qū)為了招攬到優(yōu)秀雇員，可能通過無度地加高薪金待遇來顯示拼搶實力，而經(jīng)濟相對貧困的地區(qū)，就會因?qū)嵙Ρ∪醵y以引進急需的專業(yè)技術(shù)人才。因此，要建立合理的薪酬待遇制度，規(guī)范政府雇員薪酬待遇標準，以確保政府雇用人才在“有序、公平、合理”的平臺上競爭。

設(shè)置政府雇員薪酬標準，要進行充分的市場調(diào)查，根據(jù)崗位的性質(zhì)、責(zé)任和難易程度進行分類，因事設(shè)崗，因崗用人，根據(jù)人才市場價格的實際情況確定其薪酬水平。堅持“一流人才、一流工作、一流報酬”，確保急需的專業(yè)技術(shù)人才不因薪酬待遇問題而流失。薪酬標準確定之后，還要根據(jù)市場變化及時調(diào)整。防止政府雇員薪酬虛高。要以制度來保障政府雇員的薪酬待遇、養(yǎng)老保險費和失業(yè)、醫(yī)療保險以及《勞動法》規(guī)定的應(yīng)享受的其他待遇的具體落實。

（四）建立科學(xué)的聘用制度，保證雇用工作的公平、公正和公開

首先，要參照《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》，明確政府雇員應(yīng)具備的基本條件。主要包括：遵守中華人民共和國憲法、法律、法規(guī)；品行端正；愿意履行政府雇員義務(wù)；具備規(guī)定的資格條件等。

其次，要規(guī)范雇用程序。在雇用政府雇員計劃批準后，由人事管理部門按計劃提出雇用人選意見。政府雇員人選可以面向社會公開招聘，可以由有關(guān)專家或者社會中介組織推薦，也可以個人推薦。公開招聘的，要經(jīng)過報名、資格審查、筆試、面試、考察、體檢、錄取和聘用等程序；推薦招聘的，推薦人應(yīng)向政府提供翔實的書面推薦材料，介紹被推薦人的政治表現(xiàn)、專業(yè)特長、專業(yè)能力和主要工作業(yè)績，經(jīng)人事管理部門會同有關(guān)部門考核后確定為擬用人選。經(jīng)考試、考察或?qū)ν扑]人選審查，人事管理部門對政府雇員擬用人選提出具體意見，報經(jīng)審批機關(guān)審定后，在一定的范圍進行一定時間的公示，對經(jīng)公示無異議的，辦理雇用手續(xù)。用人單位與政府雇員簽訂雇用合同書，主要明確工作內(nèi)容、工作要求、薪金待遇、聘用期限、權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任和其他需約定的內(nèi)容等，并經(jīng)有關(guān)部門對合同進行簽證，然后發(fā)給《政府雇員證書》。

（五）建立科學(xué)的績效考核制度，保證雇員崗位工作質(zhì)量

實行公務(wù)員雇傭制，無疑要增加政府財政負擔(dān)。這部分財政支出是否“物有所值”，就要看政府管理社會的能力是否增強了、公共服務(wù)水平和政府工作效率是否提高了，最主要的是工作完成的怎么樣，老百姓是否滿意了。這就涉及如何評價政府雇員的業(yè)績問題。可以進行量化評估的工作，要堅持以量化指標來考核，對難以用量化指標來考核的工作，既不能憑感性評估，更不能由領(lǐng)導(dǎo)個人進行評價，要充分發(fā)揚民主，廣泛征求服務(wù)對象意見，通過專家組或中介組織，對其進行科學(xué)化、社會化、專業(yè)化考核評價。

對政府雇員的工作實績進行考核評價，要堅持客觀公正的原則。要建立以雇用合同為基礎(chǔ)，以試用期考核、年度考核和雇用期考核相結(jié)合的考核制度。考核工作交由人事管理部門會同其雇用單位進行。考核等次應(yīng)參照公務(wù)員考核制度，分優(yōu)秀、合格和不合格三個等次。要把年度考核和雇用期考核結(jié)果，作為雇員續(xù)聘、獎懲的主要依據(jù)。雇員試用期考核不合格的，解除雇用合同。對做出突出貢獻的給與一定的獎勵。

（六）建立解雇、續(xù)雇制度，保障雇傭工作有序規(guī)范

雇員在合同期間違反了合同規(guī)定或合同期滿時，應(yīng)及時解雇。解除雇用關(guān)系的雇員，政府不負責(zé)安排工作，相關(guān)待遇依據(jù)合同約定辦理。如果工作需要，可依據(jù)考核結(jié)果，對雇員進行續(xù)雇或者另雇。在確定續(xù)雇和解雇人員時，仍需履行審核、報批手續(xù)。不適合雇員崗位工作的，要堅決解雇。在合同期限內(nèi)完成雇員崗位工作的，雇用單位不得以其他理由繼續(xù)雇用。有關(guān)部門要加強對解雇、續(xù)雇工作的監(jiān)督檢查，防止人力、財力資源的浪費。

（七）建立自由的人才流動機制和完善的社會保障機制，解除政府雇員的后顧之憂

建立覆蓋全社會的自由的人才流動機制和完善的社會保障機制，緩解政府雇員合同期滿或因故被解雇后面臨的再就業(yè)壓力，解除政府雇員的后顧之憂。完善人才市場功能，建立人才信息庫。將政府雇員納入人才信息庫，并將其相關(guān)信息向社會，為其提供擇業(yè)信息。在國家政策框架內(nèi)，結(jié)合地區(qū)實際，制定一些優(yōu)惠政策，努力為他們自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)營造一個良好的外部環(huán)境，減少再就業(yè)風(fēng)險，降低再就業(yè)的難度。

（八）、規(guī)范人事爭議處理機制，保障雇傭雙方的合法權(quán)益

要充分體現(xiàn)依法管理原則，依法保護雇用雙方的合法權(quán)益。雇用雙方要嚴格遵守、全面履行雇用合同所約定的權(quán)利和義務(wù)。雇用雙方如解雇或履行雇用合同中發(fā)生爭議，要按照有關(guān)法律規(guī)定予以仲裁。仲裁結(jié)果對雙方具有約束力。