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實行法治的根本目標(biāo)是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化法治國家，這是一項偉大的社會系統(tǒng)工程。作為這一工程重要構(gòu)成，具有中國特色的普法依法治理工作，無疑是富于挑戰(zhàn)性的。

一、普法依法治理工作在法制建設(shè)中的法律地位

普法依法治理工作的由來和內(nèi)涵的不斷豐富。我國追求法治走過了一條漫長而艱辛的道路。從古代儒家的“禮治”與法家的“法治”之爭，到儒法合流，體現(xiàn)出了封建時代法制的基本特點是維護(hù)封建等級制度，公開規(guī)定不平等。晚清時代，我國開始有了憲法。至近代孫中山倡導(dǎo)民主共和，提出“民主、民生、民權(quán)”，是追求現(xiàn)代民主法治的初步探索。

我黨對中國民主法制建設(shè)道路的探索，始于奪取全國政權(quán)之前。建國后，法制建設(shè)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)是一個很薄弱的環(huán)節(jié)，探索和實踐民主和法制的過程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意識和習(xí)慣。黨的十一屆三中全會召開后，中國進(jìn)入了改革開放的新時期，民主法制建設(shè)揭開了新的歷史篇章。

1985年11月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，“一五”普法正式啟動，開始了全民的法制啟蒙教育。

從1991年到1995年開展的“二五”普法，其顯著特色是專業(yè)法的普及。憲法和兩百多部基本法、專業(yè)法的普及，使得“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會主義法制觀念逐漸深入人心。

1997年，黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”的治國方略，這是普法依法治理工作的一次歷史性升華和飛躍，更是我黨領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式和治國方略的重大進(jìn)步?！叭濉逼辗ǖ囊粋€重要突破就是向依法治理的延伸。

“四五”普法提出了“兩個轉(zhuǎn)變、兩個提高”的工作目標(biāo)，即努力實現(xiàn)提高全民法律意識向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)，實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠運用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，提高全社會法治化水平。這個目標(biāo)的提出是全民普法工作持續(xù)、健康發(fā)展的客觀需要，也是基于對法治規(guī)律的深刻認(rèn)識。

四個五年普法，總的趨勢是普法逐漸向縱深發(fā)展，向依法治理延伸，其內(nèi)涵不斷豐富，層次逐漸提高，領(lǐng)域不斷拓展，影響更加深遠(yuǎn)，推進(jìn)法治成為治國安邦的主要手段。雖然我們在理論上弄清了什么是法治，什么是法治國家，以及如何建設(shè)這樣一個國家，但在實踐中普及、提高與探索的道路仍會是曲折的。

如何理解普法依法治理工作的現(xiàn)實必要性和長期性呢？

《法治的淵源》一書中說：“法律的目的不是取消或限制自由，而是維護(hù)和擴(kuò)大自由。這是因為在所有能夠接受法律支配的人類的狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由?！弊杂芍挥蝎@得法律的有力保障才能真正實現(xiàn)，實行法治是現(xiàn)代化國家的重要特征。法治的過程是一個包含了人類的法律思想、行為乃其實踐各個領(lǐng)域的多方面進(jìn)程，實現(xiàn)法治的核心是人的現(xiàn)代化，人的法律觀念的現(xiàn)代化，這是一個國家法制現(xiàn)代化的必不可少的重要因素，它決不是實現(xiàn)法治過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是實現(xiàn)法治并使現(xiàn)代化法治長期發(fā)展的基本的先決條件。法律現(xiàn)代化的基本價值取向，就是要培養(yǎng)公民信任法律、尊重法律的思想意識，確立法律至上的現(xiàn)代法治觀念。

中共中央將依法治國，寫入黨章，寫入憲法，明確提出：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！敝袊苏嬲_始法治的進(jìn)程是短暫的，沒有中國民眾法治觀念的增強，法律信仰的樹立，依法治國是不可能實現(xiàn)的。的確，法律不是可以普及的東西，但不應(yīng)作為不需要普法的塞責(zé)。普法并不要求把老百姓都培養(yǎng)成法律人，而僅僅是讓其具備基本的法律常識。在現(xiàn)實社會中，許多人連基本的法律常識都不具備，自己權(quán)利被侵犯時渾然不知，違法時當(dāng)頭一棒，這樣讓他們知法的成本太高。大力普法，提高民眾法律意識，仍是我們不容忽視的歷史任務(wù)，尤其要提高憲法觀念，讓民眾都了解自己的基本權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)人們都習(xí)慣于拿起法律武器保護(hù)自己的時候，法治的實現(xiàn)才是可期望的。

當(dāng)前，執(zhí)法的嚴(yán)肅性、司法的公正性，距離法律規(guī)范的客觀要求還有不小的差距，基層有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的事例還經(jīng)常有，包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，維護(hù)法制基礎(chǔ)上的社會公正成為化解現(xiàn)實社會矛盾和危機(jī)的重要手段。行政機(jī)關(guān)能否依法行政、司法機(jī)關(guān)能否公正司法，直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象，反映出法治文明水平的高低，關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)威，決定著民族的生死存亡。社會法治化水平如何在一定程度上取決于人的法制觀念和法律素質(zhì)。因此，普法的現(xiàn)實必要性是無庸置疑的。

普法依法治理工作是一項長期性的任務(wù)，主要的理由有：第一，中國有很長的封建社會歷史，缺少法治的人文傳統(tǒng)。兩千多年封建專制歷史和文化的積淀，使得專制觀念在人們的心底根深蒂固，人治的習(xí)慣勢力很大，改變這種傳統(tǒng)需要一個較長的歷史過程。第二，實現(xiàn)法治是一個過程，目標(biāo)不是固定的、靜止的，而是動態(tài)的，發(fā)展的。社會生活繁復(fù)萬變，法律隨之調(diào)整，需要經(jīng)常不斷的廢止修改；況且現(xiàn)代社會法律數(shù)量繁多，社會管理者和企業(yè)經(jīng)營者要依法管理經(jīng)營好，只有不斷學(xué)習(xí)，才能掌握并熟練運用。第三，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢帶來了更多的發(fā)展機(jī)會，也意味著更大的競爭風(fēng)險。如果我們不充分學(xué)習(xí)和運用法律武器參與到國際貿(mào)易的激烈競爭中去，國家的利益就會受到很大損害。

普法依法治理工作在法律制度中處于重要的法律地位。美國斯坦福大學(xué)法學(xué)院弗里德曼認(rèn)為法律制度由三塊構(gòu)成，一是法律結(jié)構(gòu)，是指法律中的硬件環(huán)境，比如一個國家的憲政架構(gòu)，法院的設(shè)置，法官的數(shù)量等等。第二個構(gòu)成要素是法律實體。實體內(nèi)容是立法規(guī)范和司法判決，即直接影響當(dāng)事人以及更廣泛的民眾權(quán)利和利益的那些規(guī)范。第三便是法律文化，即影響法律機(jī)制動作的各種因素，例如人們對法律的信仰和態(tài)度，對法院和其他法律機(jī)構(gòu)的評價，對糾紛解決模式的選擇傾向等等。應(yīng)該說法制宣傳教育在我國法律制度中承擔(dān)著法律文化建設(shè)的職能。

我們常說依法治理工作有六個環(huán)節(jié)，即立法、普法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)和法律監(jiān)督。立法是基礎(chǔ)，普法是前導(dǎo)，執(zhí)法、司法是關(guān)鍵，法律服務(wù)是重要環(huán)節(jié)，法律監(jiān)督是保障。被視為前導(dǎo)的普法，其重要性不言而喻。多年來，政府主導(dǎo)、全社會參與普法這一具有中國特色的做法取得了很大成效，但問題也很突出。至今全國各地普法依法治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不規(guī)范，立法滯后。這就需要從法理的基礎(chǔ)上對普法和依法治理工作明確定位，將其放到法制建設(shè)和國家體制改革特別是司法改革的總體格局中來研究。

二、普法依法治理工作法制化進(jìn)程中的幾個突出問題

當(dāng)前，普法依法治理工作要發(fā)展，法制化、規(guī)范化是首要的難題，立法和實踐中都有這個根本性的問題擺在前面，是許多現(xiàn)實困難的根源，需要我們?nèi)プ鞲嗟难芯俊?/p>

法制宣傳教育工作的執(zhí)法主體和機(jī)構(gòu)設(shè)置。這是法制宣傳教育工作立法要解決的首要問題。主要有以下幾種意見：一是認(rèn)為機(jī)構(gòu)都應(yīng)設(shè)在黨委部門，黨委宣傳部門在這方面應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，作為黨委宣傳部門的一項重要工作，認(rèn)為只有黨委部門，才能統(tǒng)率起這項涉及全社會、各部門的工作。二是認(rèn)為機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在政府部門，作為司法行政機(jī)關(guān)的一項職能。持這種意見的認(rèn)為，黨委不是行政執(zhí)法部門，黨委對法制宣傳教育工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)體現(xiàn)在宏觀方面，具體辦事機(jī)構(gòu)還是設(shè)在政府部門，賦予司法行政機(jī)關(guān)法制宣傳教育工作執(zhí)法主體的地位，行使法制宣傳教育工作部署、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查和考核的職能。政府作為執(zhí)法主體，要把法制宣傳教育作為一項重要工作任務(wù)，納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，實行目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)行考核獎懲。三是將法制宣傳教育工作機(jī)構(gòu)設(shè)在人大。目前大多數(shù)地方實行黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施的工作機(jī)制。

法制宣傳教育與依法治理的關(guān)系也是理論上要解決的問題。要正確地認(rèn)識兩者關(guān)系，必然要涉及到依法治理的定義；而要定義依法治理，就必然要涉及到依法治理與法治的聯(lián)系與區(qū)別。法治，是一個復(fù)雜的法律概念，它主要有三種含義：第一種，它是指一種治國的思想體系，它強調(diào)“依法治國”，“法律主治”。第二種，它是指一套治國的方式、原則和制度。第三種，它是指通過這種治國的方式、原則和制度的實現(xiàn)而產(chǎn)生的一種社會狀態(tài)。西方學(xué)者認(rèn)為法治國家應(yīng)具有五要素：一是法律至上；二是保護(hù)人權(quán)和公民權(quán)；三是政府必須依法行政并接受法律的制約；四是司法獨立；五是公民的權(quán)利受到侵犯應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦乃痉ň葷?jì)。中國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，有自己的特點。一般說來，應(yīng)該具備以下基本條件：一是完備的社會主義法律體系—前提條件；二是健全的民主制度和監(jiān)督制度—根本保證條件；三是嚴(yán)格的行政執(zhí)法和公正的司法制度—關(guān)鍵性條件；四是堅強的靠得住的執(zhí)法隊伍—組織條件；五是全民的崇高的法律意識—社會條件。

明確社會各部門在普法依法治理工作中的職責(zé)，對于推動工作至關(guān)重要。法制宣傳教育是一項涉及社會各方面的工作，只有全社會各方的參與，才能真正做好。

普法依法治理工作的制度化正在不斷取得進(jìn)展。首先領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法，提高了法律在國家生活中的地位和作用，推動了全社會的學(xué)法。其次公職人員學(xué)法和考試考核制度，有力地促進(jìn)了依法行政。三是干部提拔任用前的法律考試考核制度，保證和促進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的積極性和自覺性。四是推進(jìn)各部門單位的工作目標(biāo)責(zé)任制管理中，納入了依法行政、依法辦事的內(nèi)容。五是普法依法治理工作聯(lián)席會議制度的建立和不斷健全。將涉及面很寬的普法依法治理工作，推上了一個嶄新的臺階。

三、新時期普法依法治理工作形勢的試分析

受眾構(gòu)成分析：追求最大化的宣傳效益。改革開放后，經(jīng)濟(jì)大流動帶來人口大流動：一方面，城市居民自愿或不自愿地擺脫了對單位的依附，由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?；另一方面，民工潮形成了一個職業(yè)和空間流動性很大的龐大群體，人口大流動帶來的普法對象的新變化表現(xiàn)在：農(nóng)村實際人口減少，城鎮(zhèn)流動人口大量增加，是普法的難點和死角；勞動力適齡人口增加，就業(yè)壓力巨大，勞動力流動性大，社會的組織化程度降低，統(tǒng)一、有組織的普法十分困難；農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人是人口主體，恰恰對這部分人的普法是薄弱環(huán)節(jié)。

媒體傳播分析：追求全位性的宣傳效果。在當(dāng)今信息社會，根據(jù)青少年接受媒體的興趣的變化，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整法制宣傳的途徑和手段：更多地運用電視媒體開展普法宣傳；對農(nóng)民最有效的普法手段是，將普法內(nèi)容滲透進(jìn)農(nóng)民最感興趣的信息中，結(jié)合農(nóng)民的生產(chǎn)和娛樂需求來宣傳法律；運用多樣化的宣傳手段，可以擴(kuò)大覆蓋面，提高宣傳效果；改被動式灌輸為個性化、交互式法律服務(wù)，12348法律咨詢電話和網(wǎng)絡(luò)法律咨詢是最好的交互式服務(wù)方式；建設(shè)運用現(xiàn)代宣傳媒體的基礎(chǔ)設(shè)施，提高法制宣傳人員的素質(zhì)。

法治實踐分析：追求現(xiàn)實性的社會效果。開展普法依法治理工作，提高社會法治化程度，其總體目標(biāo)應(yīng)至少包括兩方面：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是維護(hù)社會公正。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了不等于實現(xiàn)了社會公正，但社會公正一般會提高勞動者積極性，這是由生產(chǎn)力三要素包括勞動資料、勞動對象和勞動力的理論決定的。公正的社會競爭環(huán)境形成了，可以激發(fā)勞動者的生產(chǎn)熱情，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，我們在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時，還應(yīng)該把努力實現(xiàn)社會公正作為工作目標(biāo)，兩者應(yīng)該是統(tǒng)一的，以保證按勞分配效益優(yōu)先、兼顧公平分配原則的實現(xiàn)。在依法治理實踐中，我們應(yīng)當(dāng)注意促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)公民權(quán)益的統(tǒng)一；注重社會弱勢群體的生活狀況和法律地位，向他們提供應(yīng)有的法律保障；法治至上的原則。依法治理不僅是依法統(tǒng)治，更要體現(xiàn)法治的原則，更多地保護(hù)普通公民的合法權(quán)益，更嚴(yán)厲地治“官”治“吏”。近些年，我們看到有的大學(xué)生不服學(xué)校勒令退學(xué)的處分，將學(xué)校告上法庭，最終重新取得了學(xué)籍；政府不作為，老百姓拿起法律武器與之對簿公堂等等。象這樣的“民告官”案件每年都有大幅度增長。對一些行使社會管理的權(quán)威部門，老百姓開始敢說“不”字，從以往的不敢告、不愿告到現(xiàn)在的勇敢地告，說明了通過多年法治實踐和普法，公民的法律意識和法治觀念在不斷增強。千百萬人民參與法治實踐，正有力地推動著現(xiàn)代化法治的進(jìn)程。

四、普法依法治理工作展望

中國走向法治的進(jìn)程已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，原因在于內(nèi)部的壓力和外部的挑戰(zhàn)。在內(nèi)部，品嘗到民主和法治帶來實惠的人民對進(jìn)一步實現(xiàn)法治的期望值很高，市場經(jīng)濟(jì)也只有在法治的環(huán)境中才能獲得可持續(xù)發(fā)展；在外部，舊的過于統(tǒng)制的經(jīng)濟(jì)模式經(jīng)不起走向法治的世界潮流的沖擊，國際環(huán)境的激烈競爭鞭策我們必須通過推進(jìn)法治來激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，以早日實現(xiàn)強國之夢。普法依法治理工作擔(dān)負(fù)著傳播現(xiàn)代法治文化、促進(jìn)現(xiàn)代化法治國家建設(shè)的重任，在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中占有重要的地位，必將得到進(jìn)一步的強化和發(fā)展。

加快普法依法治理工作的立法進(jìn)程。盡快實現(xiàn)普法依法治理工作有法可依，有法必依，是推動這項工作繼續(xù)發(fā)展的極其重要的基礎(chǔ)。經(jīng)過多年實踐，全國各地在開展普法依法治理工作方面積累了豐富的經(jīng)驗，有的已經(jīng)上升到法律高度，全國已有多個省市制定了法制宣傳教育條例，司法部也有推進(jìn)法制宣傳教育工作立法的設(shè)想?？梢灶A(yù)期，法制宣傳教育工作的法制化進(jìn)程將會加快。

依法構(gòu)建普法依法治理工作的新格局。法制宣傳教育工作一旦實現(xiàn)國家立法，地方立法也就一片坦途。多年來我們期望的工作機(jī)構(gòu)實體化、工作內(nèi)容法定化、工作程序規(guī)范化、工作制度完備化的目標(biāo)有望實現(xiàn)。在國家法制建設(shè)總體格局中獲得應(yīng)有地位的法制宣傳教育工作，將會建立起健康的運行機(jī)制，創(chuàng)新的管理機(jī)制，可靠的保障機(jī)制，有力的監(jiān)督機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)將在組織開展普法依法治理工作中，進(jìn)一步健全網(wǎng)絡(luò)，強化職能，擴(kuò)大影響，通過推進(jìn)普法依法治理工作，在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中扮演更加重要的角色。

拓展宣傳范圍，改革宣傳方式，建設(shè)嶄新的現(xiàn)代法治文化。經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展呼喚著法制宣傳教育工作的革新。向公民的生產(chǎn)生活提供個性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務(wù)，為各種經(jīng)濟(jì)實體提供多樣化、專業(yè)化、高層次的法制宣傳和法律服務(wù)，是新時期法制宣傳教育工作努力的方向。法制宣傳教育工作要開創(chuàng)新的局面，必須做到：資源要整合，受眾要廣泛，內(nèi)容要拓展，形式要創(chuàng)新，層次要提高。當(dāng)前在法制宣傳實踐中，一是要關(guān)注弱勢群體，維護(hù)社會正義，促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是要創(chuàng)新宣傳形式，通過新的媒體渠道，努力為公民提供個性化、交互性、全方位的法制宣傳和法律服務(wù)（電視、書報刊、網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為影響力最廣泛的三個宣傳渠道），參與法制實踐對領(lǐng)導(dǎo)干部而言也是一種有效的普法方式；三是要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來，提高法制宣傳教育的層次，把提高公民的法律素質(zhì)、建設(shè)現(xiàn)代法治文化作為我們的長期任務(wù)。

推進(jìn)各行各業(yè)的依法治理，提高全社會的法治化水平。依法治理正在迅速地滲透到各部門、單位的管理和工作實踐中，成為各行各業(yè)發(fā)揮職能、加強管理、推進(jìn)工作的重要方式。專業(yè)法宣傳正在受到各部門的高度重視，通過培訓(xùn)考試考核取得執(zhí)法上崗資格證制度是實現(xiàn)依法行政的重要手段，這是法治觀念深入人心、融進(jìn)我們的日常生活的突出表現(xiàn)。

中國走向現(xiàn)代化法治社會的進(jìn)程依然漫長，這決定了普法依法治理工作的任務(wù)依然很艱巨。在現(xiàn)實社會中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法行政、司法不公的事件還多有發(fā)生。推進(jìn)依法治理，在立法、普法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)和法律監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)厲行法治；在法治的原則下，更廣泛地開展法制宣傳教育，深化各行各業(yè)的依法治理，最廣泛地動員和組織人民群眾參與依法管理國家和社會事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，在實現(xiàn)社會公平公正的基礎(chǔ)上，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)民富國強，正是我們的希望所在，也是普法依法治理工作者艱巨而光榮的歷史使命。