導(dǎo)語：談建設(shè)控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷的有關(guān)問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公路兩側(cè)建設(shè)控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷是不同于城市房屋拆遷、征地拆遷的另一拆遷類型。由于立法的滯后和現(xiàn)行法律法規(guī)的不完備，各級人民政府在處理開發(fā)建設(shè)與保障私權(quán)關(guān)系上顯得無所適從，難以兼顧，導(dǎo)致糾紛頻發(fā)甚至矛盾激化。因此，以案說法，加強(qiáng)對建筑控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷問題的理論探討具有重大的現(xiàn)實意義。

一、案情概述

2003年4月份，某縣人民政府按照上級決定對新輝公路進(jìn)行拓寬改造，了對新輝公路建設(shè)進(jìn)行拆遷的通告，政府因臨時建設(shè)而組建的公路建設(shè)指揮部按照通告的規(guī)定了關(guān)于新輝公路改造拆遷的實施辦法，并對被拆遷戶送達(dá)了拆遷通知書。此次拆遷共涉及該縣某鎮(zhèn)10個村莊141戶，房屋面積達(dá)35000平方米。其中44戶對拆遷通告、辦法、拆遷通知書不服，向市中級人民法院提起行政訴訟（以下簡稱HM拆遷案）。訴訟期間，政府與被拆遷戶達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議，交付了補(bǔ)償款物，批劃了宅基地，提供了其它優(yōu)惠條件，并對少數(shù)領(lǐng)取了補(bǔ)償款而未自行拆遷的被拆遷戶的房屋進(jìn)行了強(qiáng)制拆除。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：44個被拆遷戶對縣政府的拆遷行為具有訴權(quán)，但其房屋均位于省道兩側(cè)建筑控制線以內(nèi)，屬于違章建筑。因房屋補(bǔ)償問題已達(dá)成協(xié)議，故對其要求撤銷通知、辦法和拆遷通知書以及要求賠償?shù)脑V訟請求不予支持，遂判決駁回了44個被拆遷戶的訴訟請求。其中25個被拆遷戶不服，向省高級人民法院提起上訴。

二審法院審理認(rèn)為：公路建設(shè)者需要在集體土地上進(jìn)行公路建設(shè)，應(yīng)當(dāng)先行征地，將集體土地國有化后進(jìn)行建設(shè)?？h政府在沒有征地手續(xù)的情況下，給上訴人下發(fā)拆遷通知書，組織強(qiáng)制拆除，屬程序違法，應(yīng)確認(rèn)違法。其中4戶因其不能提供建房的合法手續(xù)，賠償請求不予支持，上訴被駁回；另外21戶的房屋因系有關(guān)部門批準(zhǔn)后所建，縣政府應(yīng)參照該市國家建設(shè)征用土地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，扣除已交付的補(bǔ)償款物價格后在接到判決之日起30日內(nèi)予以賠償。依照終審判決，縣政府應(yīng)對勝訴的21個被拆遷戶支付93萬余元賠償款。

需要說明的是，縣政府對新輝公路的拓寬改造，實質(zhì)上是對公路兩側(cè)建筑控制區(qū)進(jìn)行的規(guī)范治理，公路邊溝以內(nèi)的公路本身并非進(jìn)行再建設(shè)，公路邊溝也并非向外拓展，公路的寬度依舊保持1992年拓寬時的寬度。

二、公路兩側(cè)建筑控制區(qū)房屋內(nèi)的拆遷不應(yīng)等同于公路建設(shè)征用土地上的拆遷，土地征用不是控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷的前置程序。

拆遷案發(fā)生在全省公路建設(shè)期間，但該案的拆遷屬于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)房屋的拆遷，而非公路建設(shè)征用土地上的拆遷。新輝公路建設(shè)早已完成，“公路用地”僅指公路兩側(cè)邊溝及邊溝以外不少于一米范圍的土地，這些土地早在公路建設(shè)之前已征為國有，并未發(fā)生爭議?！敖ㄖ刂茀^(qū)”系為保障公路暢通和出行安全而被依法劃定的限制建筑的區(qū)域，其目的是為了限制建筑以保障安全，且為日后的公路拓寬備用土地。至今沒有法律規(guī)定也沒有必要將其征為國有，改變土地性質(zhì)。因為一則國家沒有足夠的公路建設(shè)資金將控制區(qū)內(nèi)的土地征為國有；二則征為國有予以閑置是對土地資源的浪費(fèi)；三則控制區(qū)土地的集體所有性質(zhì)有利于發(fā)揮土地的最大價值，如可以種植莊稼、樹木等增加農(nóng)民收入。當(dāng)然，控制區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)的行使是不完全的，表現(xiàn)在其合法建筑的翻建、改建、擴(kuò)建受限，且有被責(zé)令撤除的風(fēng)險。因此，對公路兩側(cè)建筑控制區(qū)房屋的拆遷，依據(jù)的是公路法、公路管理條例以及省市政府關(guān)于路政管理的有關(guān)規(guī)范性文件，而不同于公路建設(shè)征用土地上拆遷的依據(jù)，該類拆遷依據(jù)的是土地法等法律法規(guī)，因而土地征用不是控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷的前置程序，二審法院以土地未征用為由確認(rèn)拆遷程序違法屬事實不清、定性不準(zhǔn)、適用法律錯誤。

三、被拆遷人房屋均位于公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)，被拆遷人理應(yīng)在限定的期限內(nèi)自行拆除，縣政府拆遷行為具有合法依據(jù)。

公路法、公路管理條例、省公路管理條例、省公路路政管理規(guī)定、省政府關(guān)于加強(qiáng)公路路政管理的通告以及市政府關(guān)于加強(qiáng)公路兩側(cè)建筑控制區(qū)管理緊急通知等一系列法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件對不同類型的公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)范圍進(jìn)行了明確界定。新輝公路是省道三元線的一段公路，屬省二級公路。依照規(guī)定，新輝公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)為公路邊溝外緣以外十五米。HM拆遷案中被拆遷人的房屋均位于建筑控制區(qū)內(nèi)，這一基本事實得到了一審法院的認(rèn)定。

省人民政府為加強(qiáng)公路路政管理，于1992年7月23日發(fā)出了通告，通告不僅明確了公路兩側(cè)建筑控制線的范圍，而且對不同時期的合法建筑和違章建筑進(jìn)行了定性，并作出了具體要求。其中規(guī)定：“凡一九八八年一月一日至本通告之日止，經(jīng)土地管理、城建部門批準(zhǔn)在公路控制線范圍以內(nèi)的占地和建成的建筑物，均視為臨時用地和臨時建筑，要在限期內(nèi)搬遷出公路建筑控制線以外”。市政府在貫徹落實省政府通告的實施意見中對上述時間段經(jīng)批準(zhǔn)的占地和建（筑）構(gòu)物規(guī)定：“仍視為違章用地和違章建筑，必須在1993年1月31日前拆除完畢”。HM拆遷案中被拆遷的房屋由于縣政府1988年7月頒發(fā)了有關(guān)證件（被拆遷人上訴狀中稱），因而符合省、市規(guī)定的上述情形，依省政府規(guī)定屬臨時建筑，依市政府規(guī)定屬違章建筑。

雖然省、市政府對位于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)的該種情形下房屋的定性不同，但均作出了限期拆除的規(guī)定。市政府實施意見中要求必須在1993年1月3日前拆除完畢，在其后即2000年5月17日的關(guān)于加強(qiáng)公路兩側(cè)建筑控制區(qū)管理的緊急通知中再次限定了自行拆除的期限，并規(guī)定了逾期的后果。這一切表明被拆遷人的房屋理應(yīng)在限定時間內(nèi)自行拆除，否則將被強(qiáng)制拆除，以保障公路通暢和出行安全?？h政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和省市政府規(guī)范性文件的規(guī)定，組織力量拆除本應(yīng)自行拆除但逾期不予以自行拆除的建筑物是履行管理職責(zé)的體現(xiàn)，具有合法性。

四、縣政府與被拆遷人之間的補(bǔ)償協(xié)議基于雙方自愿，合法有效，且在訴訟過程中自行達(dá)成，人民法院予以確認(rèn)具有法理基礎(chǔ)。

省、市政府對本案拆遷房屋的定性不同，臨時建筑意味著補(bǔ)償，違章建筑意味著無條件拆除。縣政府從實際出發(fā)，從群眾利益出發(fā)協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，體現(xiàn)了對被拆遷人的關(guān)愛。在44個被拆遷戶認(rèn)為通知、方法及拆遷通知書等具體行政行為違法訴至法院后，縣政府沒有放棄就拆遷補(bǔ)償問題的協(xié)商解決，派出工作人員走訪座談，終于與被拆遷戶達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議，并且兌付了補(bǔ)償款。這是出于自覺自愿的協(xié)議，是雙方真實的意思表示。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府考慮到自身的財力和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，當(dāng)然政府對此數(shù)額也并非無所作為，僅此而已，而是采取力所能及的諸如批劃宅基地、提供建筑材料、籌建新村、硬化新村路面、架設(shè)新村路燈等方法予以非金錢利益的補(bǔ)償，這一切都得到了被拆遷戶的理解和接受。這樣的補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)該說是合情合理，真實有效。

政府與被拆遷人簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，發(fā)生于訴訟過程中，且在此過程中，被拆遷戶實際領(lǐng)取了補(bǔ)償款物，享受了政府提供的優(yōu)惠便利。這些表明雙方當(dāng)事人就拆遷問題達(dá)成了和解協(xié)議且已實際履行，雙方對民事權(quán)利的行使和處分具有正當(dāng)性與合法性。依據(jù)行政訴訟法第六十九條賠償訴訟可以適用調(diào)解的規(guī)定，以及最高法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第四條的規(guī)定精神，對此應(yīng)予確認(rèn)。人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定自2004年11月1日起施行，而本案在此前已經(jīng)受理，該規(guī)定施行后尚未審結(jié)，因而該規(guī)定對本案具有拘束力和指導(dǎo)性。二審法院否認(rèn)協(xié)議效力，并以國家建設(shè)征用土地上附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)判賠被拆遷人是顯失公平的，屬適用法律錯誤。

綜上所述，公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)房屋拆遷不同于城市房屋拆遷和國家建設(shè)征用土地的拆遷，主要區(qū)別在于拆遷房屋所在的土地權(quán)屬性質(zhì)不同、法律依據(jù)不同和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同；省市政府對路政管理的規(guī)定是具有法律約束力的規(guī)范性文件，是行使行政管理權(quán)的表現(xiàn)，縣政府貫徹執(zhí)行上級政府規(guī)定的行為，是依法履行工作職責(zé)，具有合法性；拆遷過程中被拆遷房屋的補(bǔ)償、安置等屬于被拆遷人的私權(quán)范圍，其與拆遷人的協(xié)議屬于民事權(quán)利的行使和處分，無違背國家法律法規(guī)禁止性規(guī)定的情形，且在訴訟過程中自行達(dá)成的，人民法院應(yīng)予以確認(rèn)。