導語：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“十一五”期間農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力；加快農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，切實打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制；調(diào)整國民收入分配政策和國家財政支出結(jié)構(gòu)，建立對農(nóng)業(yè)的支持和保護體系，讓公共服務(wù)更多深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民；通過深化改革，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展增添新的動力和活力。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的三大機遇

1、食品需求將持續(xù)增長。從收入水平與食物消費關(guān)系的演進階段來看，當收入處于相對低水平時，為解決溫飽問題，消費以糧食為主；當收入跨越了這一階段后，谷物、薯類所減少的份額由畜產(chǎn)品替代，畜產(chǎn)品消費上升；第三階段恩格爾系數(shù)在30％左右時，畜產(chǎn)品消費穩(wěn)定、停滯或減少。2003年城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)為37．1％，農(nóng)村居民為45．6％。中國的食物消費正處在第二階段，即以畜產(chǎn)品為主的食物消費隨收入的增加而增加的時期。今后城市居民畜產(chǎn)品消費增長相對緩慢，農(nóng)村居民消費空間比較大，仍將保持較快的增長速度。

2、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決“三農(nóng)”問題提供難得的機遇。未來20年，我國將處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期。城鎮(zhèn)化是一個重大的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程，其核心表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程。若城鎮(zhèn)化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮(zhèn)化率將達到57％，城鎮(zhèn)總?cè)丝?．28億，比2002年增加3．26億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長0．37億）。這意味著從現(xiàn)在到2020年，將有2．89億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化。我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移數(shù)量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。未來二十年，如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，我國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決我國“三農(nóng)”問題提供難得的機遇。

3、我國已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，初步具備了對農(nóng)業(yè)進行支持和保護的能力和條件。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象，從國際上看，許多國家在工業(yè)化過程中都經(jīng)歷過由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程。許多國家的經(jīng)驗表明，當工業(yè)化、城市化進程加速，國民經(jīng)濟發(fā)展到工業(yè)對農(nóng)業(yè)反哺期時，如果及時加強農(nóng)業(yè)，反哺農(nóng)業(yè)，整個國民經(jīng)濟就會健康發(fā)展，順利實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化；如果繼續(xù)挖農(nóng)業(yè)，忽視農(nóng)業(yè)，就會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮，貧富懸殊，城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴大，社會矛盾加劇，甚至出現(xiàn)社會動蕩和倒退。

2003年中國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值按當前匯率計算，達到1000美元以上，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15：85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50：50，城鎮(zhèn)化水平為40．5％。綜合上述四項指標，目前中國已進入了工業(yè)化的中期階段。工業(yè)化進入中期階段后，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟增長的動力主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。借鑒已有的國際經(jīng)驗，我國現(xiàn)在總體上已到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，盡管我們還不可能像發(fā)達國家那樣通過大量補貼來解決農(nóng)民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村的實力。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的六大矛盾和問題

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著耕地面積繼續(xù)減少、生態(tài)環(huán)境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰(zhàn)?！叭嗽?、地減、水減”的趨勢仍會繼續(xù)，資源條件對農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束越發(fā)突出。

2、農(nóng)村勞動力供大于求，就業(yè)不充分，仍是制約農(nóng)民收入增長和整個經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。我國在現(xiàn)有生產(chǎn)水平下，農(nóng)業(yè)僅需要1．8億左右的常年勞動力。由此，農(nóng)村仍有1．2億左右的農(nóng)業(yè)富余勞動力。同時，隨著農(nóng)業(yè)的技術(shù)進步還會排出勞動力。

3、農(nóng)村資金供求矛盾突出。隨著主要商業(yè)銀行逐個退出農(nóng)村，農(nóng)村信用社成為了正規(guī)農(nóng)業(yè)貸款的主要渠道。盡管農(nóng)村信用社的網(wǎng)絡(luò)覆蓋了廣大農(nóng)村地區(qū)，但是農(nóng)戶得到的貸款仍然非常有限。

4、在法律和制度上對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護力度還不夠?，F(xiàn)行土地征用制度對農(nóng)民明顯不公，征地范圍過寬，存在濫用土地征用權(quán)的問題。土地征用對農(nóng)民的補償過低，農(nóng)民存在嚴重的利益損失。對失地農(nóng)民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。大量征地造成建設(shè)用地閑置，農(nóng)民生活無著落等問題日益嚴重。

5、農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革并沒有實質(zhì)性的進展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實際來源于上面的授予，缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，不利于基層民主的進一步發(fā)展。

6、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍未從根本上發(fā)生改變，特別是農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機會和社會地位方面仍然不平等，城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)和社會保障等方面的差距過大?！耙钥h為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制未能從根本上解決義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割問題。在醫(yī)療方面，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入太少，農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生條件亟需改善。目前，80％以上的農(nóng)民成為毫無保障的自費醫(yī)療群體，尤其在貧困農(nóng)村地區(qū)，許多貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環(huán)之中，農(nóng)民健康問題已經(jīng)成為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的瓶頸之一。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要確立的重大政策思路

“十一五”期間解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的各種矛盾和困難，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會全面進步，必須牢固樹立科學的發(fā)展觀，切實貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，堅持把解決“三農(nóng)”問題作為重中之重，堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，堅持依法保護農(nóng)民權(quán)益。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力；加快農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，切實打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制；調(diào)整國民收入分配政策和國家財政支出結(jié)構(gòu)，建立對農(nóng)業(yè)的支持和保護體系，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民；通過深化改革，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展增添新的動力和活力。

（一）確保國家糧食安全，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力

1、提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保糧食供求平衡。根據(jù)我們的預測，在2020年以前，我國糧食產(chǎn)量增長在總體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產(chǎn)銷自給率將會下降。中國作為一個人口大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。一是要切實保護和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力。要優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局，加強國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持，建立對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償機制。二是要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規(guī)模。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，目前中央儲備糧的規(guī)模過大，要逐步降低。三是適度利用國際市場。今后應(yīng)把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。要統(tǒng)一協(xié)調(diào)糧食內(nèi)外貿(mào)政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內(nèi)的供需實際嚴重脫節(jié)，減少“逆向調(diào)節(jié)”。

2、繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整結(jié)合起來，推動農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；蛯I(yè)化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，仍是“十一五”和今后更長一個時期內(nèi)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主線。應(yīng)在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時，加快林業(yè)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其在大農(nóng)業(yè)中的比重。加快推進農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)，全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。大力優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，形成優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。加大對初級農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代流通方式，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。按照“發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)市場多元化”的戰(zhàn)略思路，農(nóng)產(chǎn)品出口實現(xiàn)5年達到300億美元、10年突破400億美元的目標，成為世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易強國之一。要實施一攬子政策支持農(nóng)產(chǎn)品出口。

（二）加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，切實改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制

1、繼續(xù)支持農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和以縣城為重點的小城鎮(zhèn)發(fā)展，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，拓展農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的渠道。要挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)容量，進一步拓展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間。要著力解決縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙，逐步試點推進省縣直轄，加快改革市管縣體制。財力分配適當向縣市傾斜，加大對縣級財政一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，提高政策性資金用于縣鄉(xiāng)的比例，提高省、市專項資金用于縣市的比例。要培育有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)，促進工業(yè)集聚發(fā)展。大力發(fā)展民營經(jīng)濟，增強縣域經(jīng)濟內(nèi)在活力和潛力。

2、為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會，為農(nóng)民進得來、留得住創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。一是對現(xiàn)行的一些政策措施進行清理，清除農(nóng)民進城的障礙，降低農(nóng)民進城的“門檻”，疏通農(nóng)民進城的渠道。二是依法保護進城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民的就業(yè)能力。應(yīng)當把進城務(wù)工農(nóng)民納入《勞動法》實施范圍，制定相應(yīng)的《勞動法》實施細則，在法律上規(guī)范勞動關(guān)系，加強對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護。要高度重視加強農(nóng)村勞動力培訓，通過培訓幫助進城務(wù)工農(nóng)民適應(yīng)新的生活和工作環(huán)境，增強農(nóng)民進城的能力。要將農(nóng)村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，增加各級政府用于勞動力培訓的投入。要有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學校的重點放到農(nóng)村去。三是積極探索多種形式，解決城市農(nóng)民工的社會保障問題。四是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域給民工市民待遇。五是調(diào)整城市建設(shè)的思路，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居的條件。城市的財政支出和各種公共服務(wù)不能僅考慮城市戶籍人口的需要，應(yīng)該有效服務(wù)于全社會。城市政府應(yīng)把在城市有固定工作和住所的進城農(nóng)民視同常住人口對待，應(yīng)把外來人口對住房、就學、醫(yī)療等設(shè)施的需求納入城市建設(shè)規(guī)劃。要進一步放寬農(nóng)民進入大中城市就業(yè)和定居的條件。

（三）加大公共財政支農(nóng)力度，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民

1、“以稅惠農(nóng)”，讓農(nóng)民長期休養(yǎng)生息。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，不要急于對農(nóng)民開征新的稅種。我國農(nóng)民收入水平低，長期以來農(nóng)民負擔重，應(yīng)該給農(nóng)民一個長期休養(yǎng)生息的機會。“以稅惠農(nóng)”應(yīng)該成為今后國家財政對農(nóng)民支持的一項重要政策。

2、形成支農(nóng)資金的穩(wěn)定投入渠道。財政支農(nóng)支出的增長幅度要繼續(xù)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度。政府新增財力的使用要大幅度向“三農(nóng)”傾斜。按照建立公共財政體制的要求，要調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農(nóng)民收入的直接補貼制度。充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓等方面的投入。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，要將農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范疇。在切實加強民主決策和民主管理的前提下，要引導農(nóng)民自覺自愿對直接受益的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投工投勞，在實踐中把握好有關(guān)政策界限，嚴格控制標準、嚴格規(guī)范，防止重新加重農(nóng)民負擔。

3、加快實行免費九年制義務(wù)教育制度。從國際比較看，義務(wù)教育在各國都是作為公共財政最優(yōu)先的項目之一。實行免費義務(wù)教育已經(jīng)成為全球的共同趨勢。發(fā)達國家從早期的6年義務(wù)免費教育制度，逐步提高到8年、10年，最終實現(xiàn)包括大學和幼兒園在內(nèi)的廣義免費教育制度。在發(fā)展中國家，免費義務(wù)教育也十分普遍。以我國現(xiàn)今的經(jīng)濟發(fā)展階段和國家整體財力狀況而論，應(yīng)該在“十一五”期間加快實行免費九年義務(wù)教育制度。

4、進一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在注重大病醫(yī)療保障的同時，也應(yīng)該包括補償部分門診費用和免費預防及衛(wèi)生教育服務(wù)，滿足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要。要進一步加大各級政府對醫(yī)療救助的支持力度，近期內(nèi)，建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度，應(yīng)以加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)為重點，對于確實貧困的農(nóng)民，政府應(yīng)減免他們每年上繳的大病統(tǒng)籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。當前，私人醫(yī)療機構(gòu)是農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的主要提供者，村級醫(yī)療服務(wù)的一個大問題是醫(yī)生的文化素質(zhì)低，技術(shù)水平低，服務(wù)設(shè)施差，政府要對村級醫(yī)生實行免費培訓，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。國家安排專項資金幫助改造農(nóng)村衛(wèi)生所（站），購買一些最基本的醫(yī)療設(shè)備和設(shè)施。中央和地方政府進一步增加對農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的投入，重點用于預防性措施，確保合作醫(yī)療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查和常規(guī)體檢等服務(wù)。

5、完善對農(nóng)村困難群體的救助體系，逐步提高農(nóng)村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。要完善農(nóng)村“五保戶”和重病重殘人群的供養(yǎng)、救助制度，逐步提高供養(yǎng)、救助標準，完善救助方式。在具備條件的地區(qū)，要加快建立農(nóng)村最低生活保障制度。在養(yǎng)老保障方面，在有條件的地區(qū)，將家庭養(yǎng)老、土地保障和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

（四）深化農(nóng)村改革，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展增添新的動力和活力

1、從體制和法律上建立保護農(nóng)民土地權(quán)益的長效機制。在農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶未取得穩(wěn)定的就業(yè)、收入保障以前，要保留這部分農(nóng)民的土地承包權(quán)，防止大量的無地農(nóng)民集中于城市，產(chǎn)生嚴重的社會問題。要明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。完善有關(guān)法律，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補償不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。修改相應(yīng)的法律法規(guī)，在強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。要改變一次性貨幣安置為主的做法，為失地農(nóng)民提供社會保障。

2、鼓勵發(fā)展各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。盡快制定農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法，在法律上應(yīng)明確其財產(chǎn)關(guān)系和責任形式，明確其與政府的關(guān)系，明確政府對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的扶持政策。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織既有社會團體法人公益性的屬性，也有企業(yè)法人經(jīng)營和營利的屬性，不可按現(xiàn)行法律強制其削足適履，阻礙其生存和發(fā)展，應(yīng)當賦予農(nóng)民合作組織獨立的合作社法人的法律地位。為了使合作社能在經(jīng)濟上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。一是稅收優(yōu)惠。在其發(fā)展初期，應(yīng)當對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織免征所得稅和營業(yè)稅，以推進它的發(fā)展。二是財政補助。對專業(yè)合作經(jīng)濟組織及其成員的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)引進、人員培訓、農(nóng)產(chǎn)品促銷等，財政給予一定補貼。三是金融支持。應(yīng)建立對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的貼息貸款機制，通過貼息等措施，鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供貸款，為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的資金融通提供更多的便利。

3、加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，以培育競爭性的農(nóng)村金融市場，形成合理的農(nóng)村金融機構(gòu)體系為目標，推行農(nóng)村金融體制的整體改革。

一是積極推進和完善農(nóng)村信用社改革試點。評價信用社改革是否成功，首先要看改革后農(nóng)民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農(nóng)村金融服務(wù)是否有顯著改善，信用社對農(nóng)戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高；其次要看信用社所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問題是否真正解決了。在改革試點中，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區(qū)普遍存在要求職工入股的做法。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，根本目的應(yīng)該是真正改變信用社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產(chǎn)權(quán)關(guān)系和內(nèi)部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內(nèi)部人控制”問題。

二是扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行近年來出現(xiàn)的“離農(nóng)”傾向，切實加大中國農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的支持力度。農(nóng)業(yè)銀行要辦成全面支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的綜合性銀行，使其為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供綜合性金融服務(wù)。農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村吸收的存款必須拿出一定的比例用于農(nóng)業(yè)信貸。國家應(yīng)通過稅收等政策引導商業(yè)銀行把一定比例的資金用于農(nóng)業(yè)。

三是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)該重新定位，真正發(fā)揮政策性銀行的作用。國家應(yīng)整合對農(nóng)村的資金投入，區(qū)分國家必需的財政投入和國家予以補償?shù)呢斦度?。對農(nóng)村的公共道路、重大的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)科學研究建設(shè)等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應(yīng)列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從單純的“糧食銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品進出口的綜合型政策性銀行。

四是鼓勵、支持農(nóng)村小額信貸機構(gòu)發(fā)展，賦予非政府小額信貸機構(gòu)合法地位，充分發(fā)揮小額金融的作用。

五是適當降低農(nóng)村金融市場的準入門檻，發(fā)育、培養(yǎng)民間金融機構(gòu)，放寬民間資金進入金融業(yè)的限制。

六是建立郵政儲蓄資金回流機制?？梢圆扇娭凄]政儲蓄購買農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行債券、中央銀行將郵政儲蓄上存資金以再貸款方式轉(zhuǎn)借給信用社使用、讓郵政儲蓄業(yè)務(wù)成為信用社或農(nóng)業(yè)銀行的代辦點等方式，使郵政儲蓄在農(nóng)村地區(qū)吸收的資金留在農(nóng)村，從而實現(xiàn)農(nóng)村資金的體內(nèi)良性循環(huán)。

七是建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，分擔農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款風險。將農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)和保護的一項政策措施，運用政府和市場相結(jié)合的方式，政府決定農(nóng)業(yè)保險供給的方向和數(shù)量，制訂統(tǒng)一的制度框架，各種被批準的組織機構(gòu)在這個框架中經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險和再保險，同時政府對規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品根據(jù)可能給予相應(yīng)的財政支持和其他支持。

4、加快農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革。從根本上鞏固稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈，必須推進農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革。改革過程中應(yīng)該把握好以下四個問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的改革不能削弱對農(nóng)民的公共服務(wù)的提供，改革過程中需要加大上級政府的財政支持。二是農(nóng)村事業(yè)單位的改革不能簡單市場化，應(yīng)該充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的性質(zhì)進行分類改革。三是必須將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革與調(diào)整政府的行政構(gòu)架進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。四是擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織改革的根本方向。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中，除了要繼續(xù)推廣和做好政務(wù)公開、發(fā)揚基層黨內(nèi)民主并加強鄉(xiāng)人大的監(jiān)督作用外，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行中僅僅對上負責而不對下負責問題的最具根本意義的舉措?！笆晃濉逼陂g農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力；加快農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，切實打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制；調(diào)整國民收入分配政策和國家財政支出結(jié)構(gòu)，建立對農(nóng)業(yè)的支持和保護體系，讓公共服務(wù)更多深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民；通過深化改革，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展增添新的動力和活力。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的三大機遇

1、食品需求將持續(xù)增長。從收入水平與食物消費關(guān)系的演進階段來看，當收入處于相對低水平時，為解決溫飽問題，消費以糧食為主；當收入跨越了這一階段后，谷物、薯類所減少的份額由畜產(chǎn)品替代，畜產(chǎn)品消費上升；第三階段恩格爾系數(shù)在30％左右時，畜產(chǎn)品消費穩(wěn)定、停滯或減少。2003年城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)為37．1％，農(nóng)村居民為45．6％。中國的食物消費正處在第二階段，即以畜產(chǎn)品為主的食物消費隨收入的增加而增加的時期。今后城市居民畜產(chǎn)品消費增長相對緩慢，農(nóng)村居民消費空間比較大，仍將保持較快的增長速度。

2、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決“三農(nóng)”問題提供難得的機遇。未來20年，我國將處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期。城鎮(zhèn)化是一個重大的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程，其核心表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程。若城鎮(zhèn)化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮(zhèn)化率將達到57％，城鎮(zhèn)總?cè)丝?．28億，比2002年增加3．26億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長0．37億）。這意味著從現(xiàn)在到2020年，將有2．89億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化。我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移數(shù)量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。未來二十年，如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，我國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決我國“三農(nóng)”問題提供難得的機遇。

3、我國已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，初步具備了對農(nóng)業(yè)進行支持和保護的能力和條件。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象，從國際上看，許多國家在工業(yè)化過程中都經(jīng)歷過由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程。許多國家的經(jīng)驗表明，當工業(yè)化、城市化進程加速，國民經(jīng)濟發(fā)展到工業(yè)對農(nóng)業(yè)反哺期時，如果及時加強農(nóng)業(yè)，反哺農(nóng)業(yè)，整個國民經(jīng)濟就會健康發(fā)展，順利實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化；如果繼續(xù)挖農(nóng)業(yè)，忽視農(nóng)業(yè)，就會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮，貧富懸殊，城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴大，社會矛盾加劇，甚至出現(xiàn)社會動蕩和倒退。

2003年中國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值按當前匯率計算，達到1000美元以上，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15：85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50：50，城鎮(zhèn)化水平為40．5％。綜合上述四項指標，目前中國已進入了工業(yè)化的中期階段。工業(yè)化進入中期階段后，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國民經(jīng)濟增長的動力主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。借鑒已有的國際經(jīng)驗，我國現(xiàn)在總體上已到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，盡管我們還不可能像發(fā)達國家那樣通過大量補貼來解決農(nóng)民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村的實力。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的六大矛盾和問題

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著耕地面積繼續(xù)減少、生態(tài)環(huán)境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰(zhàn)。“人增、地減、水減”的趨勢仍會繼續(xù)，資源條件對農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束越發(fā)突出。

2、農(nóng)村勞動力供大于求，就業(yè)不充分，仍是制約農(nóng)民收入增長和整個經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。我國在現(xiàn)有生產(chǎn)水平下，農(nóng)業(yè)僅需要1．8億左右的常年勞動力。由此，農(nóng)村仍有1．2億左右的農(nóng)業(yè)富余勞動力。同時，隨著農(nóng)業(yè)的技術(shù)進步還會排出勞動力。

3、農(nóng)村資金供求矛盾突出。隨著主要商業(yè)銀行逐個退出農(nóng)村，農(nóng)村信用社成為了正規(guī)農(nóng)業(yè)貸款的主要渠道。盡管農(nóng)村信用社的網(wǎng)絡(luò)覆蓋了廣大農(nóng)村地區(qū)，但是農(nóng)戶得到的貸款仍然非常有限。

4、在法律和制度上對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護力度還不夠?，F(xiàn)行土地征用制度對農(nóng)民明顯不公，征地范圍過寬，存在濫用土地征用權(quán)的問題。土地征用對農(nóng)民的補償過低，農(nóng)民存在嚴重的利益損失。對失地農(nóng)民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。大量征地造成建設(shè)用地閑置，農(nóng)民生活無著落等問題日益嚴重。

5、農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革并沒有實質(zhì)性的進展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實際來源于上面的授予，缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，不利于基層民主的進一步發(fā)展。

6、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍未從根本上發(fā)生改變，特別是農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機會和社會地位方面仍然不平等，城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)和社會保障等方面的差距過大?！耙钥h為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制未能從根本上解決義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割問題。在醫(yī)療方面，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入太少，農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生條件亟需改善。目前，80％以上的農(nóng)民成為毫無保障的自費醫(yī)療群體，尤其在貧困農(nóng)村地區(qū)，許多貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環(huán)之中，農(nóng)民健康問題已經(jīng)成為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的瓶頸之一。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要確立的重大政策思路

“十一五”期間解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的各種矛盾和困難，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會全面進步，必須牢固樹立科學的發(fā)展觀，切實貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針，堅持把解決“三農(nóng)”問題作為重中之重，堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，堅持依法保護農(nóng)民權(quán)益。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力；加快農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，切實打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制；調(diào)整國民收入分配政策和國家財政支出結(jié)構(gòu)，建立對農(nóng)業(yè)的支持和保護體系，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民；通過深化改革，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展增添新的動力和活力。

（一）確保國家糧食安全，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力

1、提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保糧食供求平衡。根據(jù)我們的預測，在2020年以前，我國糧食產(chǎn)量增長在總體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產(chǎn)銷自給率將會下降。中國作為一個人口大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。一是要切實保護和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力。要優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局，加強國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持，建立對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償機制。二是要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規(guī)模。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，目前中央儲備糧的規(guī)模過大，要逐步降低。三是適度利用國際市場。今后應(yīng)把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。要統(tǒng)一協(xié)調(diào)糧食內(nèi)外貿(mào)政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內(nèi)的供需實際嚴重脫節(jié)，減少“逆向調(diào)節(jié)”。

2、繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。充分利用國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整結(jié)合起來，推動農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；蛯I(yè)化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，仍是“十一五”和今后更長一個時期內(nèi)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主線。應(yīng)在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時，加快林業(yè)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其在大農(nóng)業(yè)中的比重。加快推進農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)，全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。大力優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，形成優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。加大對初級農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代流通方式，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。按照“發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)市場多元化”的戰(zhàn)略思路，農(nóng)產(chǎn)品出口實現(xiàn)5年達到300億美元、10年突破400億美元的目標，成為世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易強國之一。要實施一攬子政策支持農(nóng)產(chǎn)品出口。

（二）加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐，切實改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機制

1、繼續(xù)支持農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和以縣城為重點的小城鎮(zhèn)發(fā)展，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，拓展農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的渠道。要挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)容量，進一步拓展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間。要著力解決縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙，逐步試點推進省縣直轄，加快改革市管縣體制。財力分配適當向縣市傾斜，加大對縣級財政一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，提高政策性資金用于縣鄉(xiāng)的比例，提高省、市專項資金用于縣市的比例。要培育有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)，促進工業(yè)集聚發(fā)展。大力發(fā)展民營經(jīng)濟，增強縣域經(jīng)濟內(nèi)在活力和潛力。

2、為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)造更多的機會，為農(nóng)民進得來、留得住創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。一是對現(xiàn)行的一些政策措施進行清理，清除農(nóng)民進城的障礙，降低農(nóng)民進城的“門檻”，疏通農(nóng)民進城的渠道。二是依法保護進城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民的就業(yè)能力。應(yīng)當把進城務(wù)工農(nóng)民納入《勞動法》實施范圍，制定相應(yīng)的《勞動法》實施細則，在法律上規(guī)范勞動關(guān)系，加強對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護。要高度重視加強農(nóng)村勞動力培訓，通過培訓幫助進城務(wù)工農(nóng)民適應(yīng)新的生活和工作環(huán)境，增強農(nóng)民進城的能力。要將農(nóng)村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，增加各級政府用于勞動力培訓的投入。要有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學校的重點放到農(nóng)村去。三是積極探索多種形式，解決城市農(nóng)民工的社會保障問題。四是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域給民工市民待遇。五是調(diào)整城市建設(shè)的思路，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居的條件。城市的財政支出和各種公共服務(wù)不能僅考慮城市戶籍人口的需要，應(yīng)該有效服務(wù)于全社會。城市政府應(yīng)把在城市有固定工作和住所的進城農(nóng)民視同常住人口對待，應(yīng)把外來人口對住房、就學、醫(yī)療等設(shè)施的需求納入城市建設(shè)規(guī)劃。要進一步放寬農(nóng)民進入大中城市就業(yè)和定居的條件。

（三）加大公共財政支農(nóng)力度，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民

1、“以稅惠農(nóng)”，讓農(nóng)民長期休養(yǎng)生息。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，不要急于對農(nóng)民開征新的稅種。我國農(nóng)民收入水平低，長期以來農(nóng)民負擔重，應(yīng)該給農(nóng)民一個長期休養(yǎng)生息的機會?！耙远惢蒉r(nóng)”應(yīng)該成為今后國家財政對農(nóng)民支持的一項重要政策。

2、形成支農(nóng)資金的穩(wěn)定投入渠道。財政支農(nóng)支出的增長幅度要繼續(xù)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度。政府新增財力的使用要大幅度向“三農(nóng)”傾斜。按照建立公共財政體制的要求，要調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，建立對農(nóng)民收入的直接補貼制度。充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓等方面的投入。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，要將農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范疇。在切實加強民主決策和民主管理的前提下，要引導農(nóng)民自覺自愿對直接受益的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投工投勞，在實踐中把握好有關(guān)政策界限，嚴格控制標準、嚴格規(guī)范，防止重新加重農(nóng)民負擔。

3、加快實行免費九年制義務(wù)教育制度。從國際比較看，義務(wù)教育在各國都是作為公共財政最優(yōu)先的項目之一。實行免費義務(wù)教育已經(jīng)成為全球的共同趨勢。發(fā)達國家從早期的6年義務(wù)免費教育制度，逐步提高到8年、10年，最終實現(xiàn)包括大學和幼兒園在內(nèi)的廣義免費教育制度。在發(fā)展中國家，免費義務(wù)教育也十分普遍。以我國現(xiàn)今的經(jīng)濟發(fā)展階段和國家整體財力狀況而論，應(yīng)該在“十一五”期間加快實行免費九年義務(wù)教育制度。

4、進一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在注重大病醫(yī)療保障的同時，也應(yīng)該包括補償部分門診費用和免費預防及衛(wèi)生教育服務(wù)，滿足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要。要進一步加大各級政府對醫(yī)療救助的支持力度，近期內(nèi)，建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度，應(yīng)以加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)為重點，對于確實貧困的農(nóng)民，政府應(yīng)減免他們每年上繳的大病統(tǒng)籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。當前，私人醫(yī)療機構(gòu)是農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的主要提供者，村級醫(yī)療服務(wù)的一個大問題是醫(yī)生的文化素質(zhì)低，技術(shù)水平低，服務(wù)設(shè)施差，政府要對村級醫(yī)生實行免費培訓，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。國家安排專項資金幫助改造農(nóng)村衛(wèi)生所（站），購買一些最基本的醫(yī)療設(shè)備和設(shè)施。中央和地方政府進一步增加對農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的投入，重點用于預防性措施，確保合作醫(yī)療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查和常規(guī)體檢等服務(wù)。

5、完善對農(nóng)村困難群體的救助體系，逐步提高農(nóng)村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。要完善農(nóng)村“五保戶”和重病重殘人群的供養(yǎng)、救助制度，逐步提高供養(yǎng)、救助標準，完善救助方式。在具備條件的地區(qū)，要加快建立農(nóng)村最低生活保障制度。在養(yǎng)老保障方面，在有條件的地區(qū)，將家庭養(yǎng)老、土地保障和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

（四）深化農(nóng)村改革，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展增添新的動力和活力

1、從體制和法律上建立保護農(nóng)民土地權(quán)益的長效機制。在農(nóng)民到城鎮(zhèn)落戶未取得穩(wěn)定的就業(yè)、收入保障以前，要保留這部分農(nóng)民的土地承包權(quán)，防止大量的無地農(nóng)民集中于城市，產(chǎn)生嚴重的社會問題。要明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。完善有關(guān)法律，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補償不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。修改相應(yīng)的法律法規(guī)，在強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。要改變一次性貨幣安置為主的做法，為失地農(nóng)民提供社會保障。

2、鼓勵發(fā)展各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。盡快制定農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法，在法律上應(yīng)明確其財產(chǎn)關(guān)系和責任形式，明確其與政府的關(guān)系，明確政府對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的扶持政策。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織既有社會團體法人公益性的屬性，也有企業(yè)法人經(jīng)營和營利的屬性，不可按現(xiàn)行法律強制其削足適履，阻礙其生存和發(fā)展，應(yīng)當賦予農(nóng)民合作組織獨立的合作社法人的法律地位。為了使合作社能在經(jīng)濟上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。一是稅收優(yōu)惠。在其發(fā)展初期，應(yīng)當對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織免征所得稅和營業(yè)稅，以推進它的發(fā)展。二是財政補助。對專業(yè)合作經(jīng)濟組織及其成員的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)引進、人員培訓、農(nóng)產(chǎn)品促銷等，財政給予一定補貼。三是金融支持。應(yīng)建立對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的貼息貸款機制，通過貼息等措施，鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供貸款，為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的資金融通提供更多的便利。

3、加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，以培育競爭性的農(nóng)村金融市場，形成合理的農(nóng)村金融機構(gòu)體系為目標，推行農(nóng)村金融體制的整體改革。

一是積極推進和完善農(nóng)村信用社改革試點。評價信用社改革是否成功，首先要看改革后農(nóng)民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農(nóng)村金融服務(wù)是否有顯著改善，信用社對農(nóng)戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高；其次要看信用社所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問題是否真正解決了。在改革試點中，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區(qū)普遍存在要求職工入股的做法。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，根本目的應(yīng)該是真正改變信用社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產(chǎn)權(quán)關(guān)系和內(nèi)部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內(nèi)部人控制”問題。

二是扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行近年來出現(xiàn)的“離農(nóng)”傾向，切實加大中國農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的支持力度。農(nóng)業(yè)銀行要辦成全面支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的綜合性銀行，使其為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供綜合性金融服務(wù)。農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村吸收的存款必須拿出一定的比例用于農(nóng)業(yè)信貸。國家應(yīng)通過稅收等政策引導商業(yè)銀行把一定比例的資金用于農(nóng)業(yè)。

三是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)該重新定位，真正發(fā)揮政策性銀行的作用。國家應(yīng)整合對農(nóng)村的資金投入，區(qū)分國家必需的財政投入和國家予以補償?shù)呢斦度?。對農(nóng)村的公共道路、重大的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)科學研究建設(shè)等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應(yīng)列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從單純的“糧食銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品進出口的綜合型政策性銀行。

四是鼓勵、支持農(nóng)村小額信貸機構(gòu)發(fā)展，賦予非政府小額信貸機構(gòu)合法地位，充分發(fā)揮小額金融的作用。

五是適當降低農(nóng)村金融市場的準入門檻，發(fā)育、培養(yǎng)民間金融機構(gòu)，放寬民間資金進入金融業(yè)的限制。

六是建立郵政儲蓄資金回流機制?？梢圆扇娭凄]政儲蓄購買農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行債券、中央銀行將郵政儲蓄上存資金以再貸款方式轉(zhuǎn)借給信用社使用、讓郵政儲蓄業(yè)務(wù)成為信用社或農(nóng)業(yè)銀行的代辦點等方式，使郵政儲蓄在農(nóng)村地區(qū)吸收的資金留在農(nóng)村，從而實現(xiàn)農(nóng)村資金的體內(nèi)良性循環(huán)。

七是建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，分擔農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款風險。將農(nóng)業(yè)保險作為支持農(nóng)業(yè)和保護的一項政策措施，運用政府和市場相結(jié)合的方式，政府決定農(nóng)業(yè)保險供給的方向和數(shù)量，制訂統(tǒng)一的制度框架，各種被批準的組織機構(gòu)在這個框架中經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險和再保險，同時政府對規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品根據(jù)可能給予相應(yīng)的財政支持和其他支持。

4、加快農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革。從根本上鞏固稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈，必須推進農(nóng)村基層政權(quán)體制的改革。改革過程中應(yīng)該把握好以下四個問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的改革不能削弱對農(nóng)民的公共服務(wù)的提供，改革過程中需要加大上級政府的財政支持。二是農(nóng)村事業(yè)單位的改革不能簡單市場化，應(yīng)該充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的性質(zhì)進行分類改革。三是必須將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革與調(diào)整政府的行政構(gòu)架進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。四是擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織改革的根本方向。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中，除了要繼續(xù)推廣和做好政務(wù)公開、發(fā)揚基層黨內(nèi)民主并加強鄉(xiāng)人大的監(jiān)督作用外，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行中僅僅對上負責而不對下負責問題的最具根本意義的舉措。