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近年來，XX市的城市建設(shè)一直面臨著資金和土地資源短缺兩大“瓶頸”制約，在國家采取收緊銀根和嚴(yán)格管理土地雙“閘門”的政策背景下尤其突出。通過深入土地局和城建部門調(diào)研、座談，向天津、廣州、青島、廈門、武漢等兄弟城市取經(jīng)、學(xué)習(xí)，并結(jié)合XX市實(shí)際情況反復(fù)研究、討論，對(duì)破解資金和土地“瓶頸”進(jìn)行了一些深入的思考。

一、中外成功經(jīng)驗(yàn)及XX市的有益探索

（一）中外可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)與做法

1.發(fā)達(dá)國家在盤活城市存量資產(chǎn)、城建融資等方面有很多值得學(xué)習(xí)借鑒的先進(jìn)理念和成功范例

———擁有完善的體制機(jī)制。美國、新加坡對(duì)國家投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)和投入到城市可經(jīng)營領(lǐng)域的資產(chǎn)，一般都實(shí)行區(qū)別管理。新加坡、奧地利、澳大利亞等國家都設(shè)有國有控股公司，這些公司受政府委托經(jīng)營城建資產(chǎn)，并實(shí)行獨(dú)立核算，自主經(jīng)營，贏利后往往可以為公眾提供更為豐富和高效的服務(wù)。美國、日本都通過立法的方式，建立完善城市建設(shè)存量資產(chǎn)經(jīng)營管理制度，用以規(guī)范城市政府經(jīng)營管理城市建設(shè)存量資產(chǎn)的行為，并提高這部分資產(chǎn)的運(yùn)行效率。同時(shí)，這些國家都很注重對(duì)城市資產(chǎn)運(yùn)營的監(jiān)管，在美國，城市資產(chǎn)經(jīng)營公司要想獲得財(cái)政預(yù)算支持，必須接受相關(guān)部門對(duì)其運(yùn)行狀況的審查和質(zhì)詢。

———充分運(yùn)用資本市場(chǎng)融資。包括通過發(fā)行市政債券，以適當(dāng)舉債的方式解決建設(shè)資金不足問題，或通過信托產(chǎn)品將社會(huì)閑散并期待增值的資金集中起來，委托信托投資公司管理、運(yùn)作，投資于某個(gè)特定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并共同分享投資收益。另外，許多國家還通過私人主動(dòng)融資和公私合伙制兩種模式來開展項(xiàng)目融資。

2.國內(nèi)同類城市破解資金和土地瓶頸問題的經(jīng)驗(yàn)做法

———充分利用土地資源。杭州、武漢等城市近年來都加大了土地指標(biāo)調(diào)劑力度，向土地整理要指標(biāo)、要效益，并嚴(yán)格規(guī)范土地運(yùn)作，盡管國家關(guān)緊土地“閘門”，但這些城市和地區(qū)的高速發(fā)展并未受到建設(shè)用地指標(biāo)問題的阻礙。

———采取多樣化融資方式。包括大量爭(zhēng)取銀行貸款，利用資本市場(chǎng)融資，如發(fā)行企業(yè)債券、收益信托等進(jìn)行融資。同時(shí)一些地區(qū)在廣泛應(yīng)用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交-經(jīng)營-移交)項(xiàng)目融資模式及其演化模式的基礎(chǔ)上，正在通過ABS(資產(chǎn)支持證券化)、PPP(公私合伙或合營)、股權(quán)融資、投資基金等更多的融資方式方法進(jìn)一步拓寬融資渠道。

（二）XX市近年來進(jìn)行的有益探索和取得的工作成效

在市場(chǎng)化融資上，近幾年XX市進(jìn)行了一系列有益的探索和實(shí)踐，也收到了較好的效果。項(xiàng)目融資渠道不斷擴(kuò)展。如，采用BOT方式建設(shè)了太平污水處理廠、西南部垃圾處理場(chǎng)等一批重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。資本運(yùn)營手段不斷完善。如發(fā)行路橋建設(shè)債券建成二環(huán)快速干道等。城市經(jīng)營理念不斷加強(qiáng)。XX市采取以地生財(cái)方式，通過以路帶房、以房補(bǔ)路措施，消化重點(diǎn)路橋工程建設(shè)資金矛盾，采取可經(jīng)營資產(chǎn)有償使用方式融集了大量建設(shè)資金。

在促進(jìn)土地效益最大化方面，XX市也取得了一些成效。在保障全市新增建設(shè)用地穩(wěn)步增長的情況下，采用“占一補(bǔ)一”方法，通過大力開發(fā)和復(fù)墾耕地，使全市耕地保有量始終保持穩(wěn)定，堅(jiān)守住了耕地“紅線”。20*年-20*年，XX市以招拍掛方式出讓土地成交價(jià)款累計(jì)為131億元，20*年、20*年分別達(dá)到41億元和45億元。其中，有近50%的地塊獲得溢價(jià)收益。從招拍掛以經(jīng)營性用地出讓為主，到工業(yè)用地也實(shí)施招拍掛并創(chuàng)建了工業(yè)用地招拍掛出讓綠色通道，XX市在土地市場(chǎng)建設(shè)方面進(jìn)行了不懈的探索和嘗試，土地供應(yīng)集中統(tǒng)一管理不斷得到強(qiáng)化。

二、XX市存在的突出問題及主要原因分析

土地供給少、項(xiàng)目建設(shè)資金有限是我們當(dāng)前推進(jìn)城建項(xiàng)目建設(shè)面臨的最現(xiàn)實(shí)、最緊迫的難題，具體體現(xiàn)在，XX市爭(zhēng)取到的大額貸款筆數(shù)少、額度有限，難以滿足大項(xiàng)目建設(shè)的需要，土地指標(biāo)還比較緊張，與杭州、武漢等城市相比，XX市毛地出讓多、單位土地出讓價(jià)格低、綜合收入少。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。主觀上，XX市存在的問題可以概括為“三不”。即，干部隊(duì)伍不擅長市場(chǎng)化運(yùn)作，項(xiàng)目主體不適應(yīng)現(xiàn)代融資的要求，項(xiàng)目前期工作不規(guī)范，簡(jiǎn)單、粗放?？陀^上，由于XX市一年里有半年時(shí)間處于霜凍期，與南方相比，在XX市投資回收期長、成本高、收益相對(duì)較低，這是影響投資者積極性的重要原因；XX市的金融生態(tài)環(huán)境還不夠優(yōu)化，社會(huì)信用體系還不健全，歷史遺留的企業(yè)不良資產(chǎn)較多，國有銀行盡管儲(chǔ)蓄余額和存貸差較大，但比選借貸主體和營利性、成長性好的大項(xiàng)目有限，導(dǎo)致信貸投資規(guī)模偏小、大量資金外流；另外，XX市的金融工具還比較少，地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模還比較小，實(shí)力弱，吸引社會(huì)資本、民間投資，特別是開發(fā)使用股權(quán)質(zhì)押、資產(chǎn)證券化、ABCP(資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù))等金融衍生產(chǎn)品少。

三、突破資金土地瓶頸問題的基本思路與對(duì)策

要突破資金和土地瓶頸，加快提升城鄉(xiāng)承載功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本思路。一是轉(zhuǎn)變觀念，整合資源。整合利用土地、城市道路、橋梁、地下空間等一切存量資產(chǎn)，實(shí)行資本化運(yùn)作，放大資源變現(xiàn)升值效應(yīng)。二是做大平臺(tái)，合理舉債。做大做強(qiáng)現(xiàn)有的哈投、城投等融資平臺(tái)，強(qiáng)化政府投資與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合、合理舉債與經(jīng)營城市并舉的城市建設(shè)理念，多渠道籌措城市建設(shè)資金，慎用巧用明天的錢來支持、實(shí)現(xiàn)今天的發(fā)展。三是加強(qiáng)監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)。城建項(xiàng)目投資大，涉及面廣，資金鏈長，資金流大，程序復(fù)雜，要加強(qiáng)監(jiān)管，透明操作，陽光運(yùn)行，防止設(shè)租尋租等腐敗現(xiàn)象滋生。同時(shí)，也要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，量力而行，不追求脫離實(shí)際的城市建設(shè)目標(biāo)，合理控制舉債規(guī)模，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期內(nèi)，破解資金和土地瓶頸要在四個(gè)方面下功夫。一是在打造符合市場(chǎng)主體地位的投融資平臺(tái)上下功夫。力爭(zhēng)幾年內(nèi)將XX市現(xiàn)有的投融資平臺(tái)打造成集融資、投資、資產(chǎn)管理和資本運(yùn)營為一體的企業(yè)集團(tuán)，按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，在條件成熟后，引入戰(zhàn)略投資者，并實(shí)現(xiàn)上市。二是在豐富融資模式上下功夫。要建立健全項(xiàng)目推介聯(lián)席會(huì)議制度，用好用活國家政策性貸款，引導(dǎo)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，爭(zhēng)取銀行盡早介入項(xiàng)目前期工作，為重大項(xiàng)目提供金融支持。積極探索以項(xiàng)目的收益權(quán)、收費(fèi)權(quán)以及受讓后獲得的經(jīng)營權(quán)為質(zhì)押，或以項(xiàng)目資產(chǎn)折價(jià)為抵押獲取貸款的融資模式。推動(dòng)重大建設(shè)項(xiàng)目通過設(shè)立股份有限公司上市融資，鼓勵(lì)上市公司以參股、收購、兼并等形式投資重大建設(shè)項(xiàng)目；依托項(xiàng)目投資公司，發(fā)行中長期企業(yè)債券；對(duì)城市水務(wù)、燃?xì)夤?yīng)、垃圾處理等建設(shè)項(xiàng)目，積極倡導(dǎo)多種方式的項(xiàng)目融資模式，促進(jìn)金融資本與企業(yè)資本快速對(duì)接。三是在強(qiáng)化土地資源利用上下功夫。要抓住土地規(guī)劃修編的契機(jī)，科學(xué)安排建設(shè)用地。要利用好國家土地政策，超前做好整理復(fù)墾工作。要通過進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)力空間布局，充分利用灘涂、廢棄地等后備資源，有效擴(kuò)充土地資源存量。要實(shí)行政府主導(dǎo)型的土地儲(chǔ)備模式，建立土地征收、儲(chǔ)備和供應(yīng)的計(jì)劃管理體系，政府壟斷土地一級(jí)開發(fā)，實(shí)行凈地熟地出讓，提高土地收益。要堅(jiān)持供給引導(dǎo)需求，按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的原則，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，確保土地節(jié)約集約供給。四是在深化城市經(jīng)營上下功夫。要挖掘城建資源潛在收益，圍繞軌道交通、三環(huán)路、何家溝整治等城建大項(xiàng)目的啟動(dòng)實(shí)施，以項(xiàng)目帶土地，通過加強(qiáng)土地集中儲(chǔ)備、合理控制土地出讓規(guī)模和商品房比重，提升土地價(jià)值，發(fā)揮土地資源優(yōu)勢(shì)，切實(shí)增加土地收益。同時(shí)，合理有序放開公交、燃?xì)?、供熱、供水、污水處理、垃圾處理等?jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，加快實(shí)施特許經(jīng)營。

鏈接

資金、土地問題一直是制約XX市城市建設(shè)發(fā)展的“瓶頸”。20*年，張效廉同志組織有關(guān)部門赴天津、武漢、青島等城市進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，初步形成了破解難題的對(duì)策建議。在深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)中，張效廉同志深入實(shí)際進(jìn)行調(diào)查研究，在與相關(guān)部門反復(fù)研究探討并借鑒國內(nèi)外先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了四點(diǎn)針對(duì)性較強(qiáng)的具體措施，為XX市突破土地和資金“瓶頸”，加快推動(dòng)城市建設(shè)科學(xué)發(fā)展提供了兼具現(xiàn)實(shí)性和可行性的思路和方法。圍繞張效廉同志的調(diào)研報(bào)告，相關(guān)部門結(jié)合工作職能，迅速加以落實(shí)，在破解資金和土地“瓶頸”問題上進(jìn)行了更加深入的探索和實(shí)踐，取得了初步成效。

鏈接一：著力創(chuàng)新重大城建項(xiàng)目融資模式

———探索建立以政府投入為引導(dǎo)、以市場(chǎng)化運(yùn)作為途徑、以資源性籌資為保障的大項(xiàng)目建設(shè)融資模式。以地鐵一期工程融資建設(shè)為突破口，全力推進(jìn)由依賴財(cái)政現(xiàn)實(shí)能力搞建設(shè)向依托城市資源、資產(chǎn)多元化融資干項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。研究制定了《地鐵一期工程承建主體股東結(jié)構(gòu)組織方案》、《地鐵一期工程引資建設(shè)若干意見》、《地鐵一期工程關(guān)聯(lián)用地管理暫行辦法》，明確提出股本融資、項(xiàng)目融資、工程融資、資源融資、信貸融資等10條融資途徑與措施，配套確定了7個(gè)方面的政策，組建了融投資、建設(shè)、經(jīng)營于一體的地鐵建設(shè)投資發(fā)展有限公司，形成了對(duì)接多元化融資的市場(chǎng)平臺(tái)和推進(jìn)機(jī)制。歷經(jīng)十年謀劃的地鐵一期工程于20*年9月29日正式開工建設(shè)，8座車站和地鐵控制中心正式開工建設(shè)。

———充分發(fā)揮政府行政管理和宏觀調(diào)控的職能作用，做好做活關(guān)聯(lián)土地文章。在松浦大橋工程橋區(qū)江南段拆遷過程中，統(tǒng)籌考慮同步實(shí)施拆遷的其他項(xiàng)目，將道外古鐵市場(chǎng)一并納入拆遷計(jì)劃，既解決橋區(qū)動(dòng)遷居民的回遷安置問題，又滿足了中華巴洛克歷史保護(hù)街區(qū)一期改造涉及的居民異地安置需要。通過盤活土地資源，實(shí)現(xiàn)公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目的有效結(jié)合，構(gòu)建項(xiàng)目拉動(dòng)資源增長，升值收益回饋項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。目前，松浦大橋工程建設(shè)在陸地、江中、灘島全面展開，部分水上承臺(tái)浮出水面，預(yù)計(jì)2010年可竣工交付使用。

———市場(chǎng)化運(yùn)作推進(jìn)大規(guī)模棚戶區(qū)改造。按照“政府主導(dǎo)、政策扶持、市區(qū)結(jié)合、以區(qū)為主、市場(chǎng)運(yùn)作、保障優(yōu)先”的原則，組建“哈投民生”拆遷公司，撬動(dòng)開發(fā)銀行資金介入棚戶區(qū)改造，運(yùn)用拆遷凈地轉(zhuǎn)讓和招商、出資組建“好民居”建投總公司等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，全力推進(jìn)棚戶區(qū)改造。截至目前，全市已拆遷完成棚戶區(qū)面積237萬平方米，占三年需拆遷總?cè)蝿?wù)的44.7%，凈地項(xiàng)目的回遷房建設(shè)已全部啟動(dòng)。

鏈接二：著力統(tǒng)籌管理運(yùn)用城市資源

———科學(xué)掌控城市資源。強(qiáng)化城市建設(shè)相關(guān)要素整體控制，編制融土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)于一體的綜合利用計(jì)劃，將經(jīng)濟(jì)適用住房總量、單位自建房屋數(shù)量和規(guī)模、商品房市場(chǎng)容量、區(qū)域性房產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局、基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)項(xiàng)目配套、各類用地指標(biāo)及土地出讓金籌集指標(biāo)等統(tǒng)一納入綜合利用計(jì)劃，為統(tǒng)籌運(yùn)用城市資源建立了相互并聯(lián)的綜合性計(jì)劃框架，促進(jìn)了城市建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

———挖掘豐富城市資源。通過地鐵、地下通道等項(xiàng)目建設(shè)，加快關(guān)聯(lián)區(qū)域可經(jīng)營性項(xiàng)目開發(fā)，不斷挖掘和豐富可利用的城市資源。將城市停車場(chǎng)、地下資源、空間廣告等資源納入城市投融資平臺(tái)整體管理和運(yùn)作，最大限度發(fā)揮城市資源效益，為城市建設(shè)提供資金支持。

鏈接三：著力強(qiáng)化土地資源管理

———充分發(fā)揮土地規(guī)劃的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。從XX市科學(xué)發(fā)展大局出發(fā)，充分利用第二輪規(guī)劃修編的契機(jī)，擴(kuò)大城市發(fā)展空間，優(yōu)化資源配置，滿足XX市“北躍西擴(kuò)、南延?xùn)|優(yōu)、中興外聯(lián)”和“一江、兩城、九大組團(tuán)”的戰(zhàn)略發(fā)展需要。將土地規(guī)劃修編重點(diǎn)放在主城區(qū)規(guī)模確定上，保持規(guī)劃彈性，加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模及布局的規(guī)劃研究。將XX市分為主城區(qū)、一小時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和遠(yuǎn)郊縣（市）發(fā)展區(qū)三個(gè)發(fā)展層次，將主城區(qū)（四環(huán)內(nèi)）的基本農(nóng)田全部調(diào)整到遠(yuǎn)郊縣（市）發(fā)展區(qū)。

———完善土地儲(chǔ)備制度。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和控詳規(guī)劃、融資規(guī)模、城市改造、招商引資等情況，劃定土地收儲(chǔ)范圍，科學(xué)合理地制定土地收儲(chǔ)計(jì)劃。進(jìn)一步落實(shí)市區(qū)政府征地、拆遷“雙主體”運(yùn)行機(jī)制，逐步理順土地年度利用計(jì)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃之間的關(guān)系，建立土地征收、儲(chǔ)備和供應(yīng)管控機(jī)制。

———推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)。制定出臺(tái)《XX市土地一級(jí)開發(fā)暫行辦法》，嚴(yán)格按土地儲(chǔ)備計(jì)劃實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)，按計(jì)劃通過征收和收回、收購方式實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的土地，一律納入市級(jí)政府土地儲(chǔ)備庫，按計(jì)劃通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開出讓。土地一級(jí)開發(fā)采取由市土地收購儲(chǔ)備中心委托原土地使用權(quán)人實(shí)施、委托屬地區(qū)政府實(shí)施、公開招標(biāo)確定土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施主體及引進(jìn)戰(zhàn)略投資者進(jìn)行合作等多種運(yùn)作模式。

———提高土地資源開發(fā)利用效率。搞好“大流域”、“大區(qū)域”項(xiàng)目開發(fā)，實(shí)施土地復(fù)墾整理，增加耕地后備資源。以王崗鎮(zhèn)、團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)和興隆鎮(zhèn)“掛鉤”政策試點(diǎn)為突破口，結(jié)合落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)和黨的十七屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地新政策，探索XX市土地開發(fā)整理和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新途徑。挖掘城區(qū)存量土地資源潛力，加快推進(jìn)實(shí)施中心區(qū)工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)郊”，加大對(duì)批而未征、征而未供、供而未用土地的專項(xiàng)清理和依法處置力度，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)收回的堅(jiān)決依法收回，最大限度擴(kuò)大城市用地空間。建立以市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)的節(jié)約集約用地制度，嚴(yán)格執(zhí)行《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》規(guī)定，引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)集中，建立激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)未利用土地的開發(fā)利用。

———構(gòu)建保障擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目的土地供應(yīng)機(jī)制。以保障列入新增1000億中央投資計(jì)劃的大中型建設(shè)項(xiàng)目用地為重點(diǎn)，建立市重大建設(shè)項(xiàng)目用地情況通報(bào)制度，加強(qiáng)項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位的銜接、協(xié)調(diào)和溝通，確保具備報(bào)批條件的重大建設(shè)項(xiàng)目快報(bào)批、早啟動(dòng)，推進(jìn)重大項(xiàng)目用地指標(biāo)報(bào)批工作。

鏈接四：著力擴(kuò)展融資渠道

———做大做強(qiáng)哈投集團(tuán)、城投公司投融資平臺(tái)。將路橋、隧道、停車場(chǎng)、戶外廣告位等城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，以及市屬金融資產(chǎn)和供排水集團(tuán)、供熱集團(tuán)資產(chǎn)注入兩個(gè)平臺(tái)，放大資金效應(yīng)，做大做實(shí)城建投融資平臺(tái)。

———吸引民間資本融資。通過合資合作、政府回購、優(yōu)惠提供建設(shè)用地以及不同收益的項(xiàng)目組合等方式，多方吸引民間資本和企業(yè)、社會(huì)投資，為重點(diǎn)城建工程項(xiàng)目提供資金支持。

———加強(qiáng)政銀企三方交流合作。通過召開市政府與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議、金融座談會(huì)、大項(xiàng)目銀企對(duì)接會(huì)、農(nóng)村政銀合作推進(jìn)會(huì)等形式，定期向金融機(jī)構(gòu)通報(bào)XX市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金需求情況，使重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)單位和企業(yè)及時(shí)了解掌握國家的貨幣政策、信貸政策以及金融機(jī)構(gòu)的主要金融產(chǎn)品。建立健全項(xiàng)目推介聯(lián)席會(huì)議制度，主動(dòng)向國內(nèi)外有實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資公司和金融中介組織推介急需資金支持的重大項(xiàng)目。