導(dǎo)語：新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：新基建ppp項(xiàng)目投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，不確定性高，項(xiàng)目復(fù)雜性、動態(tài)性強(qiáng)使項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展存在諸多不確定性。識別在宏觀環(huán)境、公私雙方和項(xiàng)目本身三個方面對新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，為新基建項(xiàng)目合規(guī)、合理應(yīng)用PPP模式提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；新基建；可持續(xù)性

目前，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)向快車道發(fā)展的重要助力之一。新基建項(xiàng)目數(shù)字化技術(shù)要求高，建設(shè)實(shí)施主體為科技創(chuàng)新等新興領(lǐng)域行業(yè)，建設(shè)周期長，資金需求大，項(xiàng)目收益低，單靠政府建設(shè)實(shí)施難以為繼，只有少數(shù)新基建項(xiàng)目可以單獨(dú)由地方政府或其平臺公司投資實(shí)施，更多地將由具備技術(shù)能力的市場主體通過市場化模式自行商業(yè)化實(shí)施。2020年中央政治局常務(wù)委員會會議曾提出要求，加快新基建項(xiàng)目發(fā)展并注重調(diào)動民間社會資本參與投資積極性。不同于以往傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，新基建項(xiàng)目以“數(shù)字化”為核心，主要涉及三大領(lǐng)域包括信息、創(chuàng)新、融合基礎(chǔ)設(shè)施，這給政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式帶來了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。此時采用PPP模式，通過調(diào)動社會資本方的積極性，發(fā)揮公私雙方優(yōu)勢，不僅有效緩解地方政府壓力，而且有助于促進(jìn)新基建項(xiàng)目建設(shè)提質(zhì)增效。相關(guān)學(xué)者已經(jīng)開展新基建PPP可持續(xù)性發(fā)展研究：李明等探討了“十四五”時期完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展路徑。吳亞平等認(rèn)為新基建應(yīng)采用基金市場化的運(yùn)作方式，原則上主要采取企業(yè)自主投資方式，同時政府給予適當(dāng)?shù)馁Y金和政策支持。賈康通過分析金融危機(jī)投資經(jīng)驗(yàn)，提出新基建應(yīng)注重“制度基建”，地方政府也應(yīng)在供給側(cè)積極探索實(shí)施定制化方案。伍先福研究新基建影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)制，認(rèn)為新基建在短期影響經(jīng)濟(jì)社會成效不顯著，長遠(yuǎn)來看新基建能夠帶動消費(fèi)市場升級，促進(jìn)國際國內(nèi)“雙循環(huán)”。呂途等從非正式溝通和內(nèi)部風(fēng)險控制方面分析代建制新基建項(xiàng)目治理成效。對于新基建項(xiàng)目存在的資金需求大且來源難以保證、工程技術(shù)質(zhì)量和工作效率要求高等問題，王瑋認(rèn)為通過應(yīng)用PPP模式，使公私雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，將實(shí)施風(fēng)險合理分配，不僅可以緩解地方政府財政壓力，而且有效提升新基建項(xiàng)目的建設(shè)效率，加快新基建項(xiàng)目建設(shè)落地。鐘韻將新基建PPP項(xiàng)目社會資本方激勵的形式設(shè)計為資源稟賦激勵、風(fēng)險感知和經(jīng)濟(jì)社會效益等，認(rèn)為在不同的情景下政府方合理設(shè)計激勵模式能夠得到最佳的激勵效果，實(shí)現(xiàn)社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)最佳形式。已有研究顯示新基建采用PPP模式能最大程度放大政府投資作用，同時發(fā)揮社會資本方融資建設(shè)管理優(yōu)勢，但目前而言，雖然政府和社會資本對新基建PPP項(xiàng)目熱情高漲，卻由于項(xiàng)目利益合作方關(guān)系眾多復(fù)雜，導(dǎo)致簽約率低，項(xiàng)目落地率不高，制約新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展。本文基于新基建PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，從宏觀環(huán)境、公司雙方實(shí)力及項(xiàng)目本身情況三個維度識別新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，為政府設(shè)計合規(guī)、合理的新基建PPP項(xiàng)目，增強(qiáng)項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展提供參考。關(guān)于新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，大致包括：

一、宏觀環(huán)境影響因素

（一）市場前景狀況

穩(wěn)定的市場需求是估算新基建PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期內(nèi)現(xiàn)金流量的基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目在建設(shè)實(shí)施過程中獲得投資收益、吸引社會資本方的基本保證。市場需求作為項(xiàng)目收益來源是政府和社會資本方設(shè)計合作周期的主要依據(jù)。因此，穩(wěn)定廣闊市場需求是社會資本方和金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的主要考慮方面之一。市場需求廣闊、項(xiàng)目收益來源穩(wěn)定的新基建PPP項(xiàng)目更容易受到社會資本方的青睞，獲得優(yōu)質(zhì)社會資本方的支持，亦可以使金融機(jī)構(gòu)提高項(xiàng)目資金回收預(yù)期，市場需求穩(wěn)定能夠有效增強(qiáng)項(xiàng)目可持續(xù)性健康發(fā)展。

（二）公共利益性

各區(qū)域?qū)π禄?xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需求和目前存在突出問題各有不同，因此，應(yīng)深入研究調(diào)查，準(zhǔn)確識別公眾不同需求，以人為本，加強(qiáng)社會公眾參與。例如，可舉行聽證會等多種形式，了解公眾意見和建議，充分溝通協(xié)調(diào)，及時調(diào)整完善。王克強(qiáng)提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)要求應(yīng)以人為核心，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，是否踐行“以人為核心”是評判新基建PPP項(xiàng)目質(zhì)量的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮PPP模式在新基建項(xiàng)目的優(yōu)勢，滿足公眾利益、提升公眾參與感和幸福感，具有公共利益性的項(xiàng)目才是對新基建PPP項(xiàng)目的最高評價。

（三）區(qū)域科技實(shí)力

新基建PPP項(xiàng)目是智慧經(jīng)濟(jì)時代貫徹新發(fā)展理念，以新科技革命成果為發(fā)展基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系為發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域科技實(shí)力是新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的有力支撐。新基建項(xiàng)目涉及物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等七大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對科技創(chuàng)新能力依賴性強(qiáng)，新基建PPP項(xiàng)目科技水平高是新基建項(xiàng)目的最本質(zhì)特征之一。項(xiàng)目技術(shù)要求需要參與新基建PPP項(xiàng)目的合作方具有專業(yè)技術(shù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目實(shí)施主體能夠妥善完成新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)，具備運(yùn)營維護(hù)和日常管理能力。新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)需要項(xiàng)目的科技實(shí)力能夠滿足市場需求，成為能夠指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源。然而我國各省市科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)資源具有較大差異，地區(qū)及城鄉(xiāng)間科技實(shí)力存在發(fā)展不均衡的問題，部分地區(qū)新基建科技發(fā)展水平仍處于初始階段。因此，在項(xiàng)目發(fā)起時，應(yīng)充分調(diào)研各地區(qū)科技實(shí)力和需求，避免造成項(xiàng)目與實(shí)際需求的不匹配，導(dǎo)致新基建PPP項(xiàng)目失敗。

二、公私雙方影響因素

（一）政府制度穩(wěn)定程度

新基建PPP模式的效率是由政府、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)等眾多相關(guān)利益合作方合力推進(jìn)，因此政府制度的穩(wěn)定是新基建PPP項(xiàng)目具備可持續(xù)性的重要影響因素之一。政府制度的穩(wěn)定程度主要包括政府制度的連貫性，即政府對于新基建項(xiàng)目發(fā)展是基于中央政策和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際制定的連貫、穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展政策。PPP模式合作周期普遍較長，短期的BT項(xiàng)目由于“輕運(yùn)營、重建設(shè)”以及“借道融資”不屬于規(guī)范可持續(xù)的PPP項(xiàng)目。新基建PPP項(xiàng)目需要較長的合作周期充分發(fā)揮由運(yùn)營商等社會資本方提供社會信息運(yùn)營服務(wù)的優(yōu)勢。政府制度的穩(wěn)定性能夠避免相關(guān)政策出現(xiàn)“朝令夕改”的情況，使新基建PPP項(xiàng)目合作各方能夠及時預(yù)見政府行為，積極參與政府主導(dǎo)下的新基建PPP項(xiàng)目，避免政策法律風(fēng)險。

（二）政府財政負(fù)擔(dān)

在新基建PPP項(xiàng)目中政府角色定位具有行政和民事雙重屬性。首先，政府作為城市發(fā)展規(guī)劃的制定者和公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供者具有行政命令屬性。其次，政府與社會資本合作良好的政府信息公開能夠使合作方避免由于信息不對稱產(chǎn)生的權(quán)力尋租空間，避免由于政府信息不透明產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象發(fā)生和政府與社會資本合作產(chǎn)生新的壟斷行為發(fā)生，促進(jìn)PPP模式在新基建項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展。新基建PPP項(xiàng)目合作周期長，資金需求高，建設(shè)風(fēng)險大，政府的財政能力影響政府履約能力，良好的地方政府履約能力又是其他合作方在投資時考慮的重要因素。新基建PPP項(xiàng)目大多具有公益性和準(zhǔn)公益性，部分新基建PPP項(xiàng)目采用政府付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)模式建設(shè)。政府作為新基建項(xiàng)目發(fā)起方和重要合作方，新基建項(xiàng)目公益部分由政府方承擔(dān)，其財政負(fù)擔(dān)影響項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營，金融機(jī)構(gòu)審慎評估參與，因此，良好的政府財政情況是新基建PPP項(xiàng)目能否可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（三）社會資本實(shí)力

社會資本方技術(shù)優(yōu)勢和行業(yè)的領(lǐng)先地位對新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)有重大影響。社會資本方的專業(yè)技術(shù)實(shí)力和雄厚資金實(shí)力使項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)實(shí)力、控制成本能力、效益水平和應(yīng)對不確定性風(fēng)險能力顯著提高。孟春提出在新基建引入社會資本為合作伙伴，使其發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，政府與社會資本方共同致力于新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，有效降低項(xiàng)目成本、提升效益水平和新基建項(xiàng)目的效率和質(zhì)量，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。金融機(jī)構(gòu)決策受到社會資本方專業(yè)技術(shù)水平、融資能力和管理運(yùn)營能力的影響，新基建PPP項(xiàng)目合作主體信用良好，更容易獲得金融機(jī)構(gòu)信貸支持，使新基建PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。劉用銓認(rèn)為一些地方政府在選擇社會資本為合作伙伴時，著重關(guān)注其融資能力，卻忽視了社會資本最重要的專業(yè)技術(shù)能力，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用的本末倒置，導(dǎo)致新基建PPP項(xiàng)目落地率差、發(fā)展不規(guī)范。公私雙方目標(biāo)一致，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，共同致力于新基建PPP項(xiàng)目發(fā)展。

三、項(xiàng)目本身影響因素

（一）財政承受能力論證

政府方作為新基建PPP項(xiàng)目主要參與方和購買方之一，其財政承受狀況影響其購買公共服務(wù)的能力和新基建PPP項(xiàng)目經(jīng)營績效。根據(jù)2015年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號文）指出各地區(qū)每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。新基建PPP項(xiàng)目政府需要承擔(dān)股權(quán)投資、相關(guān)配套設(shè)施投資及不確定性風(fēng)險等支出責(zé)任，良好的地方財政承受能力能夠有效提高地方政府的履約能力，提高項(xiàng)目運(yùn)營可持續(xù)性。

（二）物有所值評價

新基建PPP項(xiàng)目物有所值評價是項(xiàng)目財務(wù)可行性的重要前提，通過對項(xiàng)目物有所值的合理評估對于增強(qiáng)項(xiàng)目可持續(xù)性具有重要意義。物有所值（ValueforMoney，簡寫VfM）評價是基于全生命周期理論，是一種評估建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式是否比使用傳統(tǒng)融資模式建設(shè)新基建項(xiàng)目獲得更大收益的評價方法，即公共部門在需要相同資金的情況下，評估采用PPP模式時是否比傳統(tǒng)模式可以提供更好的公共服務(wù)，同時VfM評價是新基建PPP項(xiàng)目可行性的評估過程。新基建項(xiàng)目具備經(jīng)濟(jì)性屬性，新基建項(xiàng)目估值是項(xiàng)目財務(wù)可行性的重要前提，合理評估項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)資源價值對于提高項(xiàng)目的收益具有重要意義。合理的物有所值評價對于提高項(xiàng)目收益具有積極作用，通過定性和定量評價兩種方法，做出“通過VfM評價”或“未通過VfM評價”的結(jié)論，若“未通過物有所值評價”，則該項(xiàng)目不應(yīng)采用物有所值評價，因此，通過物有所值評價是新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的基本前提。

（三）PPP實(shí)施方案合理性

新基建PPP項(xiàng)目涉及利益相關(guān)方眾多，張懿指出其技術(shù)水平要求高、周期長及不穩(wěn)定的現(xiàn)金流等特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目存在政策、法律、金融、技術(shù)等不確定性風(fēng)險。因此，應(yīng)設(shè)計合理合規(guī)可行的PPP實(shí)施方案，以保證項(xiàng)目成功落地實(shí)施。合理的實(shí)施方案以風(fēng)險分擔(dān)、利益共享為建設(shè)原則，設(shè)置合理的激勵機(jī)制，針對項(xiàng)目實(shí)施方案，投資收益是社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的基本前提，既要以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，充分發(fā)揮利益相關(guān)方的優(yōu)勢，考慮社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險及付出的代價，積極調(diào)動社會資本方的積極性，也要避免社會資本過度逐利，在保證社會資本方投資收益最大化的情況下有效降低政府負(fù)債，共同致力于新基建PPP項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)新基建PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)語

政府與社會資本方提供的資金通常難以滿足新基建PPP項(xiàng)目資金的需求，銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸通常是新基建PPP項(xiàng)目獲得穩(wěn)定資金來源的主要渠道。金融機(jī)構(gòu)在新基建PPP項(xiàng)目的主要角色是承擔(dān)投融資責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)及時向項(xiàng)目予以信貸支持是PPP項(xiàng)目向規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。金融機(jī)構(gòu)參與新基建PPP項(xiàng)目的目的在于獲得穩(wěn)定低風(fēng)險的收益，因此通過準(zhǔn)確對新基建PPP項(xiàng)目的基本情況合理評估、高效審核能夠有效提高新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效率。新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)是宏觀環(huán)境、公私雙方能力、項(xiàng)目本身情況共同影響的成果。以解決現(xiàn)實(shí)問題和需求為目標(biāo)導(dǎo)向，不可一味追求高精尖技術(shù)，而忽視使用者和公眾利益是新基建項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的前提。政府方應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高履約能力，誠信守約，選擇良好的合作伙伴并加強(qiáng)與社會資本方的協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建良好的政商環(huán)境是新基建項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的保證。新基建PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)備階段，應(yīng)做好“兩評一案”評估，并按方案實(shí)施建造是項(xiàng)目合規(guī)落地的基礎(chǔ)。具有可持續(xù)性的項(xiàng)目才更容易獲得金融機(jī)構(gòu)信貸支持，相關(guān)利益方共同努力，為我國新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動能，加快新基建PPP項(xiàng)目向規(guī)范化發(fā)展的進(jìn)程。

作者：劉喜男 李欽