摘要：我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)過長(zhǎng)期摸索，已初步建立了“三權(quán)分置”模式，但在具體實(shí)踐中還存在一些問題，特別是伴隨著新《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施，土地征收工作在當(dāng)前的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度下出現(xiàn)很多新問題。文章通過分析當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題，厘清農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)和土地征收工作兩者之間的矛盾統(tǒng)一關(guān)系，探討了當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度下土地管理工作面臨的新情況、新問題，并提出了有針對(duì)性的意見和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度；土地征收；農(nóng)村

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有者、使用者權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民切身利益，推進(jìn)農(nóng)民用益物權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重要手段[1]。土地征收工作是政府根據(jù)公共利益需要，通過合法程序征收農(nóng)民集體土地的行政行為。兩者相互聯(lián)系又相互制約，既是保護(hù)農(nóng)民切身利益的有效手段，又關(guān)系到政府實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，是當(dāng)前我國(guó)土地管理工作中的兩項(xiàng)重點(diǎn)工作內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地管理法治化進(jìn)程的重中之重[2]。

1農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和土地征收工作的有關(guān)情況

1.1現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的建立

自中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段[3]：一是實(shí)行土地改革，把土地制度改變?yōu)椤案哂衅涮铩钡霓r(nóng)民所有私營(yíng)制；二是在土地改革基礎(chǔ)上，以生產(chǎn)資料入股分紅的互助合作形式的農(nóng)民私有合營(yíng)；三是經(jīng)過高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)民人民公社化實(shí)現(xiàn)了集體公有公營(yíng)，即土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度；四是1979年后實(shí)行集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并在20世紀(jì)80年代初便極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自黨的十八屆三中全會(huì)部署開展以來，通過近5年時(shí)間的努力，截至2018年底，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記工作基本完成，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”（所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)）格局基本形成。2019年國(guó)家部署開展農(nóng)村宅基地不動(dòng)產(chǎn)登記工作，2019年11月山東省濟(jì)南市作為試點(diǎn)先行推進(jìn)。但目前在“宅地一體”農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記推進(jìn)過程中，出現(xiàn)一些新情況、新問題，各地進(jìn)度不一。

提要：

本文結(jié)合憲法對(duì)土地征用制度的修改，對(duì)現(xiàn)行土地供應(yīng)制度的基本內(nèi)容作了分析和思考。認(rèn)為，《憲法》的修改，勢(shì)必對(duì)1998年新修訂的《土地管理法》所確立的土地供應(yīng)方式產(chǎn)生直接的影響。與修憲相適應(yīng)，土地供應(yīng)方式必須加以改革。其中，合理界定征收和征用的范圍、制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定、改革現(xiàn)行土地供應(yīng)方式，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在此基礎(chǔ)上，文章從區(qū)分征收與征用、合理規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等5個(gè)方面提出了土地供應(yīng)方式改革的一些基本思路，對(duì)如何進(jìn)一步修改現(xiàn)行《土地管理法》、建立新的與憲法精神相吻合的土地供應(yīng)方式等問題，進(jìn)行了探討。對(duì)建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三點(diǎn)建議：一是建議立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門，加快《土地管理法》的修改進(jìn)程。二是建議抓緊進(jìn)行改革土地供應(yīng)制度的研究工作。三是建議循序漸進(jìn)，科學(xué)建立并確立供地方式改革的法律體系。

關(guān)鍵詞：修憲土地供應(yīng)改革

十屆人大二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》修正案中，將《憲法》第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄稇椃ā返男薷模瑒?shì)必對(duì)1998年新修訂的《土地管理法》所確立的土地供應(yīng)方式產(chǎn)生直接的影響。

與修憲相適應(yīng)，土地供應(yīng)方式必須加以改革。其中，合理界定征收和征用的范圍、制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定、改革現(xiàn)行土地供應(yīng)方式，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

一、現(xiàn)行土地供應(yīng)制度的基本內(nèi)容

隨著我國(guó)水電開發(fā)逐步向自然環(huán)境較差、后備資源不足的高海拔等地區(qū)挺進(jìn)［1］，當(dāng)?shù)匾酝恋匕仓玫沫h(huán)境容量嚴(yán)重不足，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置面臨較大的挑戰(zhàn)［2］。為此，相關(guān)各方為有效解決水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置問題進(jìn)行了大量探索［3－4］，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式就是其中的一種。逐年貨幣補(bǔ)償安置方式實(shí)施以來，在一定程度上取得了效果［5］。但是，這種安置方式也存在諸多問題，特別是目前尚未在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)政策，導(dǎo)致其在實(shí)施過程遇到阻礙。因此，筆者從法律法規(guī)的角度對(duì)逐年貨幣補(bǔ)償安置方式進(jìn)行了探討。

1逐年貨幣補(bǔ)償安置方式

目前，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式在湖南、廣西、云南、貴州、四川等省區(qū)的水電工程中進(jìn)行了較為廣泛的探索和應(yīng)用。早期逐年貨幣補(bǔ)償安置被稱為長(zhǎng)期補(bǔ)償、長(zhǎng)效補(bǔ)償、逐年補(bǔ)償，2011年國(guó)家發(fā)改委在對(duì)毛爾蓋水電站移民安置問題的復(fù)函中正式提出了“逐年貨幣補(bǔ)償安置方式”。1．1定義。綜合各省區(qū)相關(guān)政策初步定義為:對(duì)水電工程被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕園地的移民戶，根據(jù)其被征收耕園地面積的產(chǎn)值(產(chǎn)量)或?qū)?yīng)的逐年補(bǔ)償人口，采用逐年、長(zhǎng)期發(fā)放貨幣補(bǔ)償金或?qū)嵨锏囊环N生產(chǎn)安置方式［6－7］。1．2主要內(nèi)涵。(1)補(bǔ)償對(duì)象。從目前各省區(qū)執(zhí)行的政策來看，補(bǔ)償對(duì)象分為“對(duì)人不對(duì)地”和“對(duì)地不對(duì)人”兩類?！皩?duì)人不對(duì)地”是指對(duì)與生產(chǎn)安置人口掛鉤的補(bǔ)償人口進(jìn)行補(bǔ)償。這種操作方式在云南省最為典型，《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發(fā)［2015］12號(hào))中稱之為“逐年補(bǔ)償安置人口”。“對(duì)地不對(duì)人”是指對(duì)因水電工程建設(shè)而征收的集體經(jīng)濟(jì)組織所有的耕園地進(jìn)行補(bǔ)償，不同項(xiàng)目在耕地和園地的范圍上存在一定的差異［7］，但基本都是遵循“淹多少、補(bǔ)多少”的原則。(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有兩種方式，一種是直接按照相關(guān)部門頒布的耕地畝產(chǎn)值(耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值);另一種是耕地畝產(chǎn)值中扣除一定成本后的耕地凈產(chǎn)值。同時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償對(duì)象為“逐年貨幣補(bǔ)償安置人口”的，首先確定建設(shè)征地范圍內(nèi)人均耕園地面積，根據(jù)人均耕園地面積與耕地年產(chǎn)值(凈產(chǎn)值)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(3)補(bǔ)償期限。補(bǔ)償期限也有兩種，一種是與電站運(yùn)行期一致，直至土地復(fù)墾為止;另一種是與耕地承包期一致。(4)資金來源。資金來源可以分為兩個(gè)階段，前期采用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)(土地“兩費(fèi)”);土地“兩費(fèi)”發(fā)放完畢后，不足部分主要由項(xiàng)目業(yè)主等籌集資金進(jìn)行補(bǔ)充?；I集的資金有的從項(xiàng)目業(yè)主發(fā)電收益中提取，有的計(jì)入電站運(yùn)行成本，也有項(xiàng)目將不足部分納入投資概算。(5)兌付方式。不同地區(qū)和不同項(xiàng)目在資金兌付方式上有所差異，一是項(xiàng)目業(yè)主根據(jù)年度支付的補(bǔ)償數(shù)額逐年將當(dāng)年資金撥付，二是項(xiàng)目業(yè)主將納入概算的補(bǔ)償資金一次性撥付。

2法律思考

目前，不同地區(qū)、不同項(xiàng)目在逐年貨幣補(bǔ)償安置操作上存在著較大差異。筆者從法律層面分析逐年貨幣補(bǔ)償安置的補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償期限、兌付方式與現(xiàn)行《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律之間的關(guān)系，從法理上探討逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的合理性。2．1補(bǔ)償對(duì)象。(1)補(bǔ)償對(duì)象的確定。根據(jù)《土地管理法》第四十七條，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)……征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算”;《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。同時(shí)，《物權(quán)法》第五十二條、《村民委員會(huì)自治法》第二十四條均規(guī)定“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”需經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。一方面，同安置相關(guān)的土地補(bǔ)償費(fèi)用為土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)的使用可經(jīng)村民會(huì)議討論決定用于安置被征收土地農(nóng)業(yè)人口。另一方面，土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算對(duì)象為被征收的土地，而安置補(bǔ)助費(fèi)是根據(jù)“需要安置的農(nóng)業(yè)人口”計(jì)算的，需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算的基礎(chǔ)為被征收的耕地。因此，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，與安置相關(guān)的費(fèi)用計(jì)算和確定的基礎(chǔ)均為被征收的土地。同時(shí)，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”，這些權(quán)利的載體為承包的土地，脫離土地這些權(quán)利將不復(fù)存在。從目前逐年貨幣補(bǔ)償安置的補(bǔ)償對(duì)象來看，“對(duì)地不對(duì)人”的操作方式似乎更符合法律規(guī)定。一方面，若以“人”為對(duì)象，根據(jù)現(xiàn)行“逐年補(bǔ)償安置人口”的計(jì)算方法，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照人均耕園地面積確定，逐年補(bǔ)償安置人口同人均耕園地面積的乘積在實(shí)際情況下基本都大于實(shí)際征收的耕園地，多出耕園地的土地補(bǔ)償費(fèi)從何而來，難以用法律解釋;另一方面，從承包權(quán)的角度來看，《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”，農(nóng)村集體土地承包的單位是家庭而非個(gè)人，因此以人作為補(bǔ)償對(duì)象不能用法律邏輯進(jìn)行解釋。(2)補(bǔ)償對(duì)象的繼承。從權(quán)利繼承的角度來看，《農(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。作為一種權(quán)利或者收益，逐年貨幣補(bǔ)償是可以繼承的，但其繼承的載體應(yīng)該是為承包人帶來收益的土地，而并非“逐年補(bǔ)償安置人口”的特殊身份。同時(shí)，在土地權(quán)利繼承方面，我國(guó)實(shí)施的是“增人不增地，減人不減地”，是以土地為權(quán)利實(shí)質(zhì)進(jìn)行繼承。因此，從權(quán)利繼承的角度看，以征收的耕園地為補(bǔ)償對(duì)象更合乎法律視角。因此，不論是從補(bǔ)償對(duì)象的確定還是補(bǔ)償對(duì)象的繼承，將征收的耕園地作為補(bǔ)償對(duì)象(對(duì)地不對(duì)人)更符合現(xiàn)行法律要求。2．2補(bǔ)償期限。目前，逐年貨幣補(bǔ)償?shù)钠谙抻信c電站運(yùn)行期一致和與土地承包期一致兩種。一般而言，電站運(yùn)行期可以達(dá)到50a或者更長(zhǎng)?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”;《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”等，預(yù)估在未來幾十年農(nóng)村土地承包關(guān)系不會(huì)發(fā)生較大變化。如果從時(shí)間度量，電站運(yùn)行期和承包期基本一致，但嚴(yán)格地講，只要電站在運(yùn)行則不能停止實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償安置，而土地承包關(guān)系則存在變化和調(diào)整的可能。相比較而言，采用電站運(yùn)行期作為補(bǔ)償期限更為合理。2．3兌付方式。目前兌付方式的差異主要體現(xiàn)在項(xiàng)目業(yè)主是否一次性撥付補(bǔ)償資金，而根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，“征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付”。可以看出，國(guó)家法律對(duì)補(bǔ)償資金要求“全額支付”，同時(shí)對(duì)撥付的時(shí)間也作出明確的規(guī)定。因此，項(xiàng)目業(yè)主一次性撥付補(bǔ)償資金才是符合法律要求的。項(xiàng)目業(yè)主逐年撥付補(bǔ)償金不僅違反了《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，還存在“租地”之嫌。同時(shí)，在兌付形式方面，還有一個(gè)程序值得重點(diǎn)關(guān)注，部分規(guī)劃設(shè)計(jì)成果及文獻(xiàn)在兌付程序上有這樣的表述，“(補(bǔ)償資金)由某某縣移民管理機(jī)構(gòu)直接發(fā)放給移民戶”。如前所述，安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于移民安置，直接發(fā)放到移民戶無可厚非，但是根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條之規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，它是農(nóng)村土地集體所有制的體現(xiàn)，直接將土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給移民戶有悖于法律規(guī)定，它本質(zhì)上體現(xiàn)了農(nóng)戶承包權(quán)同集體所有權(quán)的沖突，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放給移民的做法損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，削弱了集體所有權(quán)權(quán)能［8］。根據(jù)法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)兌付給集體經(jīng)濟(jì)組織，再由集體經(jīng)濟(jì)組織決定其用途。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的使用，《土地管理法》第四十九條、《物權(quán)法》第五十二條、《村民委員會(huì)自治法》第二十四條均明確規(guī)定“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”需經(jīng)村民會(huì)議討論決定。故從法律上講，土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給移民戶是可行的，但是其必須是經(jīng)過村民會(huì)議討論決定的結(jié)果，根據(jù)《村民委員會(huì)自治法》第三十條的規(guī)定，還需要建立村務(wù)檔案，該過程至關(guān)重要不能忽略。

3政策思考

《行政處罰法》第4條第3款規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)”。一些地方政府和行政機(jī)關(guān)因此在制定的政府（政務(wù)）信息公開工作中規(guī)定，行政處罰的依據(jù)、程序、標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)公開。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以“違法責(zé)任”公開代替“行政處罰”公開。

一、行政處罰僅僅是違法行為人應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任中的一種責(zé)任。

《行政處罰法》第8條規(guī)定的行政處罰是：（1）警告；（2）罰款；（3）沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；（4）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；（5）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。而目前我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的追究違法行為人的法律責(zé)任則很多，除行政處罰外，還有承擔(dān)民事責(zé)任、給予行政處分、承擔(dān)刑事責(zé)任和行政強(qiáng)制措施、責(zé)令糾正或者停止違法行為、具體行政行為的撤回或無效、征收行政收費(fèi)、行政執(zhí)行罰等法律責(zé)任。因此，行政處罰僅僅是違法行為人應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任中的一種責(zé)任，或者說是一部分責(zé)任，而不是全部法律責(zé)任。

以《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的部分法律責(zé)任為例。

1、行政處罰：“沒收違法所得”（《土地管理法》第73條、第81條）；“限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第73條）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第76條第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77條第1款）；“沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第76條第1款）、“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”（《土地管理法》第77條第1款）；“罰款”（《土地管理法》第73條、第74條、第75條、第76條第1款、第80條、第81條）；“收回土地使用權(quán)”（《土地管理法》第37第1款、第65條第1款第2項(xiàng)[1]）。

2、承擔(dān)民事責(zé)任：“恢復(fù)土地原狀”（《土地管理法》第73條、第76條第1款）；“責(zé)令限期治理”（《土地管理法》第74條）；“承擔(dān)賠償責(zé)任”（《土地管理法》第78條第2款）。

編者按：本論文主要從土地征收制度新的理念；征地改革過程中值得思索的幾點(diǎn)問題等進(jìn)行講述，包括了按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償與市場(chǎng)機(jī)制的銜接、將實(shí)物補(bǔ)償作為征地補(bǔ)償方式中的主要構(gòu)成部分、著手建立切實(shí)代表農(nóng)民利益表達(dá)的團(tuán)體,保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益、在征地制度改革這個(gè)長(zhǎng)期的過程中,要認(rèn)真研究社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊性等，具體資料請(qǐng)見：

【摘要】本文通過對(duì)我國(guó)征地制度方面新政策法規(guī)條文的分析,提出了征地制度改革過程中需要探討的一些小問題。

【關(guān)鍵詞】土地;征收;征用;改革

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善,土地市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的今天,如何改革完善征地制度,如何在征地過程中保障失地農(nóng)民的切身利益仍是重中之重。本文試圖針對(duì)土地制度政策方面的新條文對(duì)此問題進(jìn)行初步探討。

1土地征收制度新的理念

隨著《土地管理法》的不斷完善和《物權(quán)法》的頒布實(shí)施,我國(guó)土地征收制度也被賦予新的思考和理念,主要可表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:

為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)我縣土地開發(fā)整理復(fù)墾，保持全縣耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我局根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，現(xiàn)就向磚瓦窯廠征收土地復(fù)墾費(fèi)的具體問題提出如下意見：

一、征收土地復(fù)墾費(fèi)的必要性

加強(qiáng)土地復(fù)墾開發(fā)整理，是保持耕地占補(bǔ)平衡、保護(hù)耕地資源、置換年度用地指標(biāo)、順利報(bào)批土地的必要條件，特別是20**年9月省國(guó)土資源廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡工作有關(guān)問題的通知》（冀國(guó)土資地字[20**]42號(hào)），進(jìn)一步嚴(yán)格了占用耕地補(bǔ)償制度，要求在補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母睾?，才能申?bào)建設(shè)項(xiàng)目用地，因此復(fù)墾土地更成為申報(bào)用地必需的先決條件。但要大面積地開展土地復(fù)墾開發(fā)整理，前提又需要大量的資金投入，解決資金問題單純依靠縣財(cái)政的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。依法收取土地復(fù)墾費(fèi),既可以有效地減輕政府負(fù)擔(dān),還能在一定程度上制止個(gè)別磚瓦廠超面積取土、浪費(fèi)土地等問題的發(fā)生。因此，在當(dāng)前從嚴(yán)控制土地的形勢(shì)下，依法收取土地復(fù)墾費(fèi)，通過土地復(fù)墾開發(fā)整理置換年度用地指標(biāo)成為必然選擇，也非常有必要。

二、征收土地復(fù)墾費(fèi)的法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第42條規(guī)定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)。20**年9月30日國(guó)土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成土地破壞的單位或個(gè)人是土地復(fù)墾法定義務(wù)人。復(fù)墾義務(wù)人必須根據(jù)破壞土地面積和類型、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，依法繳納復(fù)墾費(fèi)；對(duì)1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施以后尚未履行復(fù)墾義務(wù)的，復(fù)墾義務(wù)人必須依法補(bǔ)繳土地復(fù)墾費(fèi)。

三、征收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)

摘要：即將實(shí)施的新《土地管理法》規(guī)定，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，這對(duì)我國(guó)征地補(bǔ)償制度的改革具有重大意義。如何更好地制定落實(shí)征地區(qū)片綜合地價(jià)，是接下來各地政府的一項(xiàng)重要課題。本文在梳理征地補(bǔ)償制度變遷和典型地方模式的基礎(chǔ)上，分析了征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)、制定原理、優(yōu)越性及存在問題。結(jié)果表明，征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)是政府壟斷價(jià)格，其具有提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)、趨向彈性化和考慮了土地增值分配的優(yōu)越性的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)它也存在一些不足之處，如“不同地同價(jià)”隱患、土地價(jià)值不明晰、結(jié)果科學(xué)性存疑和與現(xiàn)實(shí)情況不兼容等。針對(duì)存在的主要問題，本文從4個(gè)方面提出了建議，以期為政府更好落實(shí)征地區(qū)片綜合地價(jià)提供參考。

關(guān)鍵詞：征地區(qū)片綜合地價(jià)；征地補(bǔ)償；土地制度改革；失地農(nóng)民；地方實(shí)踐

回顧改革開放40年，中國(guó)在世界歷史發(fā)展的潮流中創(chuàng)造出了一次又一的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，其迸發(fā)出的經(jīng)濟(jì)活力前所未有。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，土地制度改革不僅拉開了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的閥門，還促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)的深刻變革。1987年9月，深圳市分別以協(xié)議、招標(biāo)和拍賣方式出讓5塊土地，敲響了土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入市場(chǎng)交易的第一鐘。此后，中國(guó)城市中出現(xiàn)了土地征收、土地出讓的熱潮。全國(guó)范圍內(nèi)的土地出讓金在1993-2016年間由300億元飆升到3.56萬億元，增長(zhǎng)了119倍[1]。雖然被征土地為城市建設(shè)提供了載體、高額的土地出讓金為城市發(fā)展注入了資金活力，但其也存在著不容忽視的問題。一是大量的農(nóng)用地被征收嚴(yán)重威脅我國(guó)的糧食安全；二是大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，征地制度不完善伴隨的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不公等問題嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)用地征收中農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)只占土地出讓收益的3%~16%之間[2]66-72，由征地誘發(fā)的社會(huì)沖突不僅在頻率上日漸增加，在規(guī)模、激烈程度上也呈現(xiàn)擴(kuò)大、加深的趨勢(shì)。各界對(duì)調(diào)整現(xiàn)行征地制度的呼聲越來越高，新《土地管理法》應(yīng)運(yùn)而生。新規(guī)表明，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)首次以“價(jià)格”的形式正式出現(xiàn)在土地管理法中，意味著我國(guó)征地補(bǔ)償向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)了至關(guān)重要的一步?；谝陨洗蟊尘?，本文從新《土地管理法》中的征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)入手進(jìn)行理論探索，在梳理建國(guó)以來征地補(bǔ)償制度變遷的基礎(chǔ)上，分析征地區(qū)片綜合地價(jià)本質(zhì)，探討區(qū)片綜合地價(jià)的優(yōu)越性及存在問題，并提出相關(guān)建議與解決措施。

一、征地區(qū)片綜合地價(jià)研究簡(jiǎn)況

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于征地區(qū)片綜合地價(jià)的研究尚處于起步階段。關(guān)于征地區(qū)片綜合地價(jià)的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重于其價(jià)格構(gòu)成分析，認(rèn)為征地區(qū)片綜合地價(jià)主要由農(nóng)用地質(zhì)量?jī)r(jià)格、社會(huì)保障價(jià)格、糧食安全價(jià)格和生態(tài)安全價(jià)格組成（朱道林，2005；張?jiān)ｘP等，2009；吳煥發(fā)，2010）[3-5]，這符合農(nóng)用地的價(jià)值內(nèi)涵[6]。在評(píng)價(jià)征地區(qū)片綜合地價(jià)上，學(xué)者們有共識(shí)也有分歧。學(xué)者們認(rèn)為征地區(qū)片綜合地價(jià)具有提高征地補(bǔ)償、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)、維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)利、提高制度運(yùn)行效率和嚴(yán)謹(jǐn)性的優(yōu)點(diǎn)（壽程杰，趙水陽，2009；許傳剛，2013）[7-8]。同時(shí)，有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研，得出征地區(qū)片綜合地價(jià)存在土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)償費(fèi)比例難以明細(xì)、區(qū)片層級(jí)過多級(jí)差過大、地方政府和農(nóng)民不滿“不同地同價(jià)”等問題（孫立峰，2010；孫宏艷，2011）[9-10]。也有學(xué)者從制度創(chuàng)新角度出發(fā)，指出征地區(qū)片綜合地價(jià)存在混淆土地真實(shí)價(jià)格、有效性存疑、與原征地補(bǔ)償制度難兼容和與宏觀經(jīng)濟(jì)制度相悖等問題（李明月，史京文，2010；左靜，2016）[11-12]。區(qū)片劃分和區(qū)片價(jià)測(cè)是制定區(qū)片綜合地價(jià)的兩個(gè)步驟。關(guān)于征地區(qū)片綜合地價(jià)的分區(qū)和測(cè)算，學(xué)者們運(yùn)用的方法并不統(tǒng)一，采用疊加法、集對(duì)分析法、因素定級(jí)法、工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)剝離法、社會(huì)保障法和收益還原加權(quán)法的都有（程文仕，2009；鮑海君，曾蓉等，2011；張志，龔建等，2016）[13-15]。學(xué)者們還對(duì)測(cè)算結(jié)果進(jìn)行了分析討論，認(rèn)為部分地區(qū)存在分區(qū)過細(xì)的現(xiàn)象（葉艷妹，孫帥，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地區(qū)片綜合地價(jià)測(cè)算的關(guān)鍵（田燕，楊喜會(huì)等，2018）[17]。通過以上文獻(xiàn)的梳理可以看出，眾多學(xué)者對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)在價(jià)格的構(gòu)成、其優(yōu)劣勢(shì)和測(cè)算方法上給了詳細(xì)解答，但上述研究也存在著不足，比如沒有對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)進(jìn)行闡述，也沒有對(duì)征地區(qū)片綜合地價(jià)在實(shí)施中可能會(huì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行解答。本文和既有文獻(xiàn)的不同之處在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地區(qū)片綜合地價(jià)，目前在這一背景下的相關(guān)研究寥寥無幾，背景不同導(dǎo)致其蘊(yùn)涵的概念、測(cè)算指標(biāo)、方法皆有所差異；二是梳理我國(guó)征地補(bǔ)償制度變遷的歷史，并簡(jiǎn)要分析實(shí)施征地區(qū)片綜合地價(jià)的典型模式；三是從級(jí)差地租和區(qū)位地租等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，分析征地區(qū)片綜合地價(jià)的本質(zhì)和制定原理；四是通過已經(jīng)公布最新征地區(qū)片綜合地價(jià)的省市，并結(jié)合以往的實(shí)施情況，深入分析征地區(qū)片綜合地價(jià)的優(yōu)越性和可能存在問題，據(jù)此提出相關(guān)建議，為政府在未來制定征地區(qū)片綜合地價(jià)、學(xué)術(shù)界進(jìn)行進(jìn)一步研究提供參考。

二、征地補(bǔ)償?shù)闹贫茸冞w和地方模式簡(jiǎn)析

土地法律制度是以土地所有權(quán)為核心而構(gòu)建起來的。我國(guó)土地的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，使得我國(guó)土地法律制度具有其自身的特點(diǎn)。作為土地所有權(quán)發(fā)生根據(jù)的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國(guó)家對(duì)個(gè)人土地所有權(quán)的征收；而我國(guó)的土地征收，則是國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征收。簡(jiǎn)言之，我國(guó)的土地征收實(shí)質(zhì)上即集體土地征收。（注：梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332頁。）土地征收作為土地法中的一個(gè)基本制度，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活及民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)都具有重要的影響。另外，由于土地是稀缺資源，對(duì)其征收即意味著對(duì)土地資源的重新利用，從資源利用的效益最大化出發(fā)，也有必要對(duì)土地征收持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。從現(xiàn)實(shí)的土地征收法律制度出發(fā)，探討土地征收及其引發(fā)的法律問題，對(duì)土地征收法律制度的完善及土地權(quán)利的保護(hù)不無裨益。

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_(tái)1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國(guó)家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國(guó)家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國(guó)家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國(guó)現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條。）《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國(guó)家征地”而發(fā)生變更。（注：原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國(guó)家征地”應(yīng)理解為國(guó)家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購(gòu)為國(guó)家的土地”屬于國(guó)家所有。）

實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》即規(guī)定了“國(guó)家依法征用的土地”屬于國(guó)家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國(guó)防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國(guó)家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問題。

本文作者：郭曉剛工作單位：山西大同大學(xué)政法學(xué)院

0引言

“農(nóng)村土地”是指我國(guó)農(nóng)民集體所有并由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。［1］116在我國(guó)，農(nóng)村土地?zé)o論對(duì)于國(guó)家還是農(nóng)民都具有明顯不同的功能及效用。農(nóng)村土地征收是國(guó)家強(qiáng)制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。農(nóng)村土地征收已成為用于滿足國(guó)家各種建設(shè)用地的主要方式。然而，在我國(guó)的農(nóng)村土地征收過程中，違法現(xiàn)象卻非常普遍，如何運(yùn)用法律手段規(guī)制農(nóng)村土地征收中的利益關(guān)系問題，是我國(guó)面臨的迫切任務(wù)。

1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度存在的問題

我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平，也引發(fā)了諸多矛盾和問題。在現(xiàn)有的土地制度框架下，農(nóng)村土地征收狀況不容樂觀，農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的諸多矛盾和問題表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地征收過程與結(jié)果已被異化，農(nóng)村土地征收正逐漸喪失其正當(dāng)性基礎(chǔ)．［2］238主要表現(xiàn)為:現(xiàn)行農(nóng)村土地制度安排致使農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律制度有悖于失地農(nóng)民權(quán)益的保障。

1．1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度致使農(nóng)民土地權(quán)益受損

土地法律制度是以土地所有權(quán)為核心而構(gòu)建起來的。我國(guó)土地的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，使得我國(guó)土地法律制度具有其自身的特點(diǎn)。作為土地所有權(quán)發(fā)生根據(jù)的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國(guó)家對(duì)個(gè)人土地所有權(quán)的征收；而我國(guó)的土地征收，則是國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征收。簡(jiǎn)言之，我國(guó)的土地征收實(shí)質(zhì)上即集體土地征收。（注：梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332頁。）土地征收作為土地法中的一個(gè)基本制度，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活及民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)都具有重要的影響。另外，由于土地是稀缺資源，對(duì)其征收即意味著對(duì)土地資源的重新利用，從資源利用的效益最大化出發(fā)，也有必要對(duì)土地征收持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。從現(xiàn)實(shí)的土地征收法律制度出發(fā)，探討土地征收及其引發(fā)的法律問題，對(duì)土地征收法律制度的完善及土地權(quán)利的保護(hù)不無裨益。

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國(guó)家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國(guó)家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國(guó)家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國(guó)現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條。）《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國(guó)家征地”而發(fā)生變更。（注：原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國(guó)家征地”應(yīng)理解為國(guó)家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購(gòu)為國(guó)家的土地”屬于國(guó)家所有。）

實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國(guó)家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》即規(guī)定了“國(guó)家依法征用的土地”屬于國(guó)家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國(guó)家建設(shè)征用的土地，屬于國(guó)家所有?！保ㄗⅲ骸秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國(guó)防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國(guó)家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問題。