總書記在黨的十七大報告中指出，“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”。村民自治符合農(nóng)村居民當(dāng)家作主的客觀要求，也有效地推動了我國社會建設(shè)和政治文明的發(fā)展進程。然而，在村民自治的實踐中，農(nóng)村居民自治能力的相對欠缺，既影響了村民自治制度的整體績效，也在很大程度上制約著我國基層民主的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。為保障“十二五”時期我國農(nóng)村各項工作的順利展開，急需解決這一問題。

村民自治能力尚存諸多不足

當(dāng)前我國村民自治能力不足，體現(xiàn)在農(nóng)村基層吐會治理的方方面面，如選舉、公共參與、自治組織等。

村級選舉過程亂象叢生。村民對村莊選舉的興趣和參與度都不高，在選舉過程中普遍地對候選人是誰和把票投給誰并不關(guān)心，而容易接受一些競選者的行賄，引發(fā)誰給的“出場費”高誰就能當(dāng)選的亂象。

村民參與村級治理普遍不夠。在我國農(nóng)村的不少地方，村民對村級公共事務(wù)普遍不關(guān)心。本應(yīng)成為村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的村委會組織，逐漸發(fā)展出“行政化”的特點。村民的集體意志，在村莊公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督中基本沒有體現(xiàn)。

村民缺乏自治所需的公民意識和基本技能及知識。不少村民公民意識淡漠，既缺乏主人翁的權(quán)利意識，又缺乏公共利益即是個人利益的責(zé)任意識，還缺少公共管理的規(guī)則意識，在村莊治理過程中表現(xiàn)出較大的隨意性。

實行村民自治是憲法確立的一項重要制度。農(nóng)村居民是村民自治的主體，其總體素質(zhì)的高低和自治能力的強弱直接影響著村民自治制度在農(nóng)村的實行?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》開始實施以后，特別是實行“海選”以來，我縣村民參與選舉的熱情空前高漲，一定程度上反映了農(nóng)村居民的民主法制意識不斷增強，參政議政能力不斷提高的嶄新局面。

一村民自治能力建設(shè)狀況分析

村民自治制度的有效實施需要有一批高素質(zhì)的具有現(xiàn)代民主意識的村民。綜合分析我縣農(nóng)村現(xiàn)狀，由于受經(jīng)濟社會文化等因素影響，其存在的問題，我們依然不能忽視。

(一)青壯年大量外出，降低村民自治主體的素質(zhì)

由于經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，近年來我縣外出人口越來越多，而且絕大多數(shù)是青壯年。由于他們長期在外，和村里的聯(lián)系越來越少，對本村公共事務(wù)也很少過問，選舉等村民自治活動對他們的影響越來越小。農(nóng)村的精英人才大多數(shù)集中在青壯年團體，他們的缺席，對村民自治是一種不可忽略的損失，使得村委會吸收不到優(yōu)秀的人才，造成參加村務(wù)管理的村民整體素質(zhì)下降。這種狀況嚴重的影響了村民自治功能的發(fā)揮，而這反過來又影響了村委會在村民心中的地位和村民的參與熱情。

(二)村民整體文化素質(zhì)較低，影響參與自治活動的成效

一、調(diào)整建制優(yōu)布局

按照“往縣城靠，提高城鎮(zhèn)化率；往產(chǎn)業(yè)集中區(qū)靠，提高產(chǎn)業(yè)聚合度；往撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)靠，提高群眾歸屬感?！钡乃悸罚瑲v時3個月，圓滿完成村級建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革。由151個行政村、52個社區(qū)調(diào)整為100個村、53個社區(qū)，撤并率33.8%。村民小組調(diào)整優(yōu)化改革是村級建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革的延伸，改革按照“三不變”“兩局限”“五不并”的思路，已完成6個試點鎮(zhèn)改革任務(wù)，今年10月底完成改革。全市1852個村民小組，擬調(diào)減村民小組836個，調(diào)減率超過42%。通過改革進一步調(diào)優(yōu)了城鄉(xiāng)社區(qū)布局，促進了基層治理能力的提升。

二、補齊短板促發(fā)展

我市村級建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革后，部分村社區(qū)人口增多，服務(wù)范圍擴大，因此辦公陣地，尤其是會議室等場所急需改擴建。針對這種情況，一是市財政先后兩次安排共計510萬元的財政專項資金，用于村社區(qū)公共設(shè)施補短板；二是市民政局積極向省上爭取40萬元資金用于九龍鎮(zhèn)雙泉村陣地建設(shè)，目前該項目已完成前期規(guī)劃和設(shè)計；三是各鎮(zhèn)（街道）通過整合資金，采取改擴建和與社區(qū)單位共建的方式加強綜合設(shè)施的建設(shè)。目前，通過多種途徑已基本補齊短板，緩解了城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施不足的局面，進一步促進了城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展。

三、社工隊伍更專業(yè)

不斷加強社工人才隊伍建設(shè)，積極組織社工人員參加職業(yè)水平考試，通過前期大力宣傳，今年全市社工報考人員119人，是2019年報考人數(shù)的2.4倍。積極推動出臺社工人才激勵政策，按照組織部門關(guān)于人才方面的要求，進一步細化和草擬了全市的社工激勵政策文件，待上會審核后，將正式出臺并實施。與新時代文明實踐中心聯(lián)合開展社工人才和志愿者能力提升培訓(xùn)，邀請成都、綿陽等地的專家教授為150余名參訓(xùn)學(xué)員講授社工專業(yè)知識，不斷提升社工人才專業(yè)能力素質(zhì)。

一、民族自治地方行政發(fā)展的“公共性”價值

民族自治地方的“發(fā)展”是民族區(qū)域自治制度的導(dǎo)向性價值。民族自治地方行政發(fā)展是民族自治地方發(fā)展的“公共性”基礎(chǔ)，它對民族自治地方的社會、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的發(fā)展起著不可或缺的支撐作用。這主要表現(xiàn)為以下幾個方面:一是在中央主導(dǎo)型中央與地方關(guān)系模式下，作為地方政府意義上的民族自治地方行政發(fā)展很大程度上將取決于“自上而下”的中央政府推動力量。二是地方治理和地方行政是國家治理和國家行政在地方的基本實現(xiàn)途徑，它將能動地推動民族自治地方的發(fā)展。三是政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略決定了民族自治地方行政發(fā)展作為推動民族自治地方的基礎(chǔ)性力量。例如，從民族自治地方民族干部培養(yǎng)方面來說，“民族干部狀況是衡量一個民族發(fā)展水平的重要標(biāo)志，培養(yǎng)民族干部是解決民族問題的關(guān)鍵。”“政治路線確定之后，干部就是決定因素?！睆男姓l(fā)展整體觀來看，民族干部的培養(yǎng)是民族自治地方行政發(fā)展的公共人力資源方面?！芭囵B(yǎng)民族干部是‘一項事關(guān)大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力資源問題，不但表現(xiàn)為行政干部不足，更表現(xiàn)為科技干部隊伍嚴重缺乏，公共人力資源存量前景預(yù)期較差。民族干部的培養(yǎng)問題僅從一個側(cè)面反映出，民族自治地方行政發(fā)展具有基于自身及其環(huán)境的特殊性。民族自治地方行政發(fā)展的特殊性就表現(xiàn)在民族自治地方行政主體、行政環(huán)境、行政過程、行政文化、發(fā)展歷程、公共設(shè)施基礎(chǔ)等方面。民族區(qū)域自治制度從制度安排上隱含著一個假設(shè)就是，民族區(qū)域自治制度政治建設(shè)將是中國特色社會主義政治發(fā)展的重要組成部分，而民族自治地方行政發(fā)展是這一制度建設(shè)的直接體現(xiàn)和地方發(fā)展的“公共性”基礎(chǔ)。實現(xiàn)“兩個大局”的戰(zhàn)略目標(biāo)要求縮小落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距。“少數(shù)民族聚居地區(qū)與內(nèi)地漢族聚居地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展差距、人類發(fā)展差距和社會發(fā)展差距三個方面”，“縮小發(fā)展差距的優(yōu)先次序應(yīng)該是‘社會發(fā)展差距?經(jīng)濟發(fā)展差距?人類發(fā)展差距’”，要“改變過去50年以追求GDP增長為核心、以開發(fā)自然資源為中心的傳統(tǒng)現(xiàn)代化追趕戰(zhàn)略……”。縮小社會發(fā)展差距的評價指標(biāo)包括社會發(fā)展程度的衡量指標(biāo)包括人力供給能力(出生率、死亡率)、財政平衡能力(人均財政收入、支出)、教育發(fā)展能力(人均受教育年限、入學(xué)率、升學(xué)率)、醫(yī)療保健能力(千人口醫(yī)生數(shù)、病床數(shù))、科技創(chuàng)新能力(千人口科技人員數(shù)、專利數(shù)、人均科技市場成交額)、信息獲取能力(人均報紙數(shù)、圖書印張、廣播覆蓋率、電視覆蓋率、千萬人口圖書館數(shù))和交通運輸能力(千萬人口鐵路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必須通過“政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)先縮小社會發(fā)展差距、回歸公共行政精神、促進地方治理”等行政過程來涵養(yǎng)民族自治地方發(fā)展的“公共性”基礎(chǔ)。

二、民族自治地方行政發(fā)展“政策驅(qū)動”路徑的內(nèi)涵

消除民族自治地方行政發(fā)展“墮距”的“政策驅(qū)動”路徑，即基于“民族自治地方行政發(fā)展是民族自治地方發(fā)展的‘公共性’基礎(chǔ)”的假設(shè)，借助民族自治地方行政發(fā)展歷程形成的政策性路徑依賴，通過中央與地方、公域與私域、體制內(nèi)與體制外等多渠道的政策學(xué)習(xí)機遇，在獲得物質(zhì)性和象征性公共政策資源的同時，習(xí)得現(xiàn)代公共政策知識工具，推進民族自治地方行政發(fā)展的進程?！罢呖茖W(xué)所主要關(guān)心的是理解和改善全社會的發(fā)展方向。”相較而言，公共政策更多地被認為是方法論的知識體系，行政發(fā)展更多地被作為闡釋性的研究領(lǐng)域。公共政策學(xué)是一個以政治學(xué)為基礎(chǔ)的、跨學(xué)科方法的、功利性的、追求科學(xué)品質(zhì)的知識體系，被認為是政治科學(xué)發(fā)展的新階段和新突破。公共政策分析是公共政策學(xué)作為方法論在解決公共政策問題中的具體運用過程。公共政策研究以改進政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量，實現(xiàn)政策目標(biāo)，為解決新的公共政策問題積累政策經(jīng)驗為目的。論文從公共政策本土化的角度，追求民族自治地方行政發(fā)展進程中公共政策過程的民主化和科學(xué)化的統(tǒng)一，回應(yīng)了“政策科學(xué)是聯(lián)系過去和未來之間的橋梁”的學(xué)科范式要求。

三、民族自治地方行政發(fā)展“政策驅(qū)動”路徑的可行性

民族自治地方行政發(fā)展的歷時性特質(zhì)塑造了民族自治地方行政發(fā)展的政策性路徑依賴。民族自治地方行政發(fā)展的政策性路徑依賴的內(nèi)涵表現(xiàn)為:首先，民族自治地方行政主體大多數(shù)在近現(xiàn)代“國家—民族”構(gòu)建過程中，特別是在社會形態(tài)“直過”改造和自上而下的“條塊建設(shè)”過程中逐漸形成的。其次，民族自治地方行政系統(tǒng)的運行機制被有效地整合為“民主集中制下‘條塊分割’”的運行模式。第三，民族自治地方行政發(fā)展的現(xiàn)有基礎(chǔ)是在上級政府通過公共政策進行社會資源和社會價值的權(quán)威性配置的方式，經(jīng)由民族自治地方行政發(fā)展行政主體性獲致過程而形成的。民族自治地方行政發(fā)展的政策性路徑依賴可以為民族自治地方行政發(fā)展提供干預(yù)民族自治地方行政發(fā)展進程的突破口，植入公共政策知識和方法的可行性渠道。當(dāng)然，行政發(fā)展必然表現(xiàn)為一種共同體政治生活方式的變遷，而政治生活領(lǐng)域具有制度質(zhì)量密集，權(quán)威和權(quán)力具有非對稱性，既得利益具有繼承性，過程不透明且復(fù)雜化等特點，故而公共領(lǐng)域的變遷比私人領(lǐng)域的變遷具有更強的路徑依賴。這就使得與行政發(fā)展所必需的相關(guān)制度創(chuàng)新變得困難，行政改革過程遭遇阻力，因此需要功利性地運用公共政策知識和方法來推動行政發(fā)展。目前，民族自治地方行政發(fā)展擁有政策驅(qū)動的雙重機遇，即擁有國家?guī)椭褡遄灾蔚胤桨l(fā)展的政策輸入和民族自治地方自身發(fā)展需要的政策輸出。通過國家?guī)椭褡遄灾蔚胤叫姓l(fā)展的政策輸入，一方面可以通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，另一方面可以通過公共政策項目的實踐積累民族自治地方行政主體的行政能力。隨著地方政府的治理價值在國家政治發(fā)展中被認可和重視，民族自治地方行政自主性將會被強調(diào)，民族自治地方政府將真正意義上成為實踐的民族自治地方公共政策活動中“自我管理本民族事務(wù)”的行政主體。

摘要：鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理的重點工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶。筆者堅持問題導(dǎo)向，分析了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作中基層群眾自治實踐所面臨的困境，為進一步回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施找準(zhǔn)解決基層群眾自治問題的突破途徑，找到與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施相配合的基層治理方式。基于此，筆者提出了要繼續(xù)完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商等鄉(xiāng)村振興視域下基層群眾自治的路徑。

關(guān)鍵詞：基層群眾自治；鄉(xiāng)村振興；基層治理

2022年中央一號文件聚焦“全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作”，提出“扎實有序做好鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”[1]。鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理重點工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號文件的出臺為觸發(fā)點，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段亦必將對基層群眾自治提出新要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段的內(nèi)容、目標(biāo)和完成方式有別于精準(zhǔn)扶貧，勢必要調(diào)整和創(chuàng)新原有的治理方式。

1鄉(xiāng)村振興中基層群眾自治的困境

1.1基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會組織在內(nèi)的鄉(xiāng)村自治主體能夠根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，自主開展工作的一種自治狀態(tài)。具有主體性的自治形態(tài)才能夠?qū)崿F(xiàn)對村社共同體利益的保護。基層群眾自治主體性弱化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。1）村級自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來看，當(dāng)前村級自治主體缺乏推動鄉(xiāng)村振興的主動性，仍處于被動等待上級行政決策的狀態(tài)中。在脫貧攻堅中，一方面通過資源輸入、項目下鄉(xiāng)等將福利政策下放給村民；另一方面通過行政力量下沉的方式推動貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。在精準(zhǔn)扶貧過程中國家承擔(dān)了特定的主體責(zé)任，導(dǎo)致了農(nóng)民對國家資源供給的依賴，以及村委會在村級治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過執(zhí)行上級行政指令對照精準(zhǔn)扶貧基本標(biāo)準(zhǔn)完成既定任務(wù)。然而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的多元化、實現(xiàn)方式的差異化，亟需改變村級自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發(fā)村級政治、經(jīng)濟、文化組織和農(nóng)民等的內(nèi)生動力。2）村級自治主體缺乏長遠視角。鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)性長期工程，其目標(biāo)指針是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。為推動鄉(xiāng)村振興取得新進展，村級自治主體要具有鄉(xiāng)村振興“為誰建設(shè)”“如何建設(shè)”“建設(shè)什么”的長遠考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區(qū)由于資源優(yōu)勢、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村振興的運行特征和運行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉(xiāng)村都找到一條適合其特點的發(fā)展道路。因此，村級自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉(xiāng)村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運動式治理”形態(tài)?！斑\動式治理”能在有限時間內(nèi)聚合行政體制內(nèi)所有人力、財力、物力等全域資源，可以有效解決短期內(nèi)的社會問題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態(tài)，群眾主體性缺失會導(dǎo)致民主決策被弱化。

摘要：現(xiàn)代政治發(fā)展理論認為，一定形式的地方自治，是政治現(xiàn)代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對西方資產(chǎn)階級的地方自治理論與實賤給予了很大的關(guān)注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革合思想發(fā)展的始終，值得后人認真學(xué)習(xí)與研究。

關(guān)鍵詞：孫中山地方自治直接民權(quán)

孫中山的地方自治思想可劃分為產(chǎn)生、發(fā)展和成熟三個階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義?！边@是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書中進一步強調(diào):“于都內(nèi)立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理?！薄八^中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統(tǒng)轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權(quán)仍在憲法之內(nèi)，設(shè)立議會，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時顧問局員。”“所謂自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設(shè)立省議會，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權(quán)自理，不受中央政府遙制。至于會內(nèi)之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實行地方自治設(shè)計出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會宣言》和《中國同盟會革命方略》中，孫中山將革命過程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權(quán)地方自治權(quán)于人民，而自總攬國事之時代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫進正式的綱領(lǐng)性文件，它標(biāo)志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢，孫中山?jīng)Q定讓位于袁世凱，但他對地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復(fù)辟帝制時，他毅然宣布討袁護國，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國“基礎(chǔ)尚不堅固”，認識到“欲民國之鞏固，必先建其基礎(chǔ)”，而“地方自治，乃建設(shè)國家之基礎(chǔ)”。他指出:“吾國自推翻帝制，五年以來，政治尚未完善，政治之所以不完善，實地方自治不發(fā)達。若地方自治既完備，國家既可鞏固?！边@一時期，孫中山對地方自治簡直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達六次之多，而在其后的各種場合對地方自治的宣傳更是難以計數(shù)。為促進地方自治的實行，孫中山于1920年發(fā)表了《地方自治實行法》一文，對試辦地方自治的區(qū)域范圍、步驟和方法作出了具體規(guī)劃。而在其兼任部長的內(nèi)政部中，孫中山更是專門設(shè)立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實處。這一切均標(biāo)志著孫中山的地方自治思想發(fā)展到了一個新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長足的發(fā)展，并逐步走向成熟。他先是發(fā)表《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，對中央與地方的關(guān)系、主權(quán)在民的含義和民治與官治等問題進行了具體的論述，最后指出，要實現(xiàn)主權(quán)在民，達致民治，必須要執(zhí)行四個方略，即分縣自治、全民自治、五權(quán)分立和國民大會。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無分縣自治，則人民無所憑籍，所謂全民自治必?zé)o由實現(xiàn)。無全民政治，則雖有五權(quán)分立，國民大會，亦未由舉主權(quán)在民之實也?！?dāng)知中華民國之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治。”但局勢的進展并非一帆風(fēng)順，面對復(fù)雜多變的政治局面和勢單力薄的現(xiàn)狀，孫中山感到困惑絕望?！皩O中山在絕望里遇到了十月革命和中國共產(chǎn)黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國人對中國人的幫助，歡迎中國共產(chǎn)黨與他合作?！边@直接導(dǎo)致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉(zhuǎn)變，而“國民黨一大”則是這種轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國民黨發(fā)表了由孫中山起草的《中國國民黨第一次代表大會宣言》和《國民政府建國大綱》?！缎浴返牡谌糠譃閲裰V，該政綱的對內(nèi)政策的前三條規(guī)定的全是地方自治的相關(guān)內(nèi)容，而《大綱》則用了多達11個條款來規(guī)定地方自治，舉凡地方自治開始的時間、規(guī)則的制定、應(yīng)辦的事項、執(zhí)行的程序和達到的目的無不羅列詳備。這兩個對國民黨具有重要意義的政治文件的發(fā)表標(biāo)志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

論文關(guān)鍵詞：孫中山地方自治直接民權(quán)

論文摘要：現(xiàn)代政治發(fā)展理論認為，一定形式的地方自治，是政治現(xiàn)代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對西方資產(chǎn)階級的地方自治理論與實賤給予了很大的關(guān)注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革合思想發(fā)展的始終，值得后人認真學(xué)習(xí)與研究。

孫中山的地方自治思想可劃分為產(chǎn)生、發(fā)展和成熟三個階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義?！边@是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書中進一步強調(diào):“于都內(nèi)立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理?！薄八^中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統(tǒng)轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權(quán)仍在憲法之內(nèi)，設(shè)立議會，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時顧問局員?！薄八^自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設(shè)立省議會，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權(quán)自理，不受中央政府遙制。至于會內(nèi)之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實行地方自治設(shè)計出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會宣言》和《中國同盟會革命方略》中，孫中山將革命過程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權(quán)地方自治權(quán)于人民，而自總攬國事之時代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫進正式的綱領(lǐng)性文件，它標(biāo)志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢，孫中山?jīng)Q定讓位于袁世凱，但他對地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復(fù)辟帝制時，他毅然宣布討袁護國，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國“基礎(chǔ)尚不堅固”，認識到“欲民國之鞏固，必先建其基礎(chǔ)”，而“地方自治，乃建設(shè)國家之基礎(chǔ)”。他指出:“吾國自推翻帝制，五年以來，政治尚未完善，政治之所以不完善，實地方自治不發(fā)達。若地方自治既完備，國家既可鞏固?！边@一時期，孫中山對地方自治簡直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達六次之多，而在其后的各種場合對地方自治的宣傳更是難以計數(shù)。為促進地方自治的實行，孫中山于1920年發(fā)表了《地方自治實行法》一文，對試辦地方自治的區(qū)域范圍、步驟和方法作出了具體規(guī)劃。而在其兼任部長的內(nèi)政部中，孫中山更是專門設(shè)立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實處。這一切均標(biāo)志著孫中山的地方自治思想發(fā)展到了一個新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長足的發(fā)展，并逐步走向成熟。他先是發(fā)表《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，對中央與地方的關(guān)系、主權(quán)在民的含義和民治與官治等問題進行了具體的論述，最后指出，要實現(xiàn)主權(quán)在民，達致民治，必須要執(zhí)行四個方略，即分縣自治、全民自治、五權(quán)分立和國民大會。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無分縣自治，則人民無所憑籍，所謂全民自治必?zé)o由實現(xiàn)。無全民政治，則雖有五權(quán)分立，國民大會，亦未由舉主權(quán)在民之實也?！?dāng)知中華民國之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治?！钡謩莸倪M展并非一帆風(fēng)順，面對復(fù)雜多變的政治局面和勢單力薄的現(xiàn)狀，孫中山感到困惑絕望?！皩O中山在絕望里遇到了十月革命和中國共產(chǎn)黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國人對中國人的幫助，歡迎中國共產(chǎn)黨與他合作。”這直接導(dǎo)致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉(zhuǎn)變，而“國民黨一大”則是這種轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國民黨發(fā)表了由孫中山起草的《中國國民黨第一次代表大會宣言》和《國民政府建國大綱》?！缎浴返牡谌糠譃閲裰V，該政綱的對內(nèi)政策的前三條規(guī)定的全是地方自治的相關(guān)內(nèi)容，而《大綱》則用了多達11個條款來規(guī)定地方自治，舉凡地方自治開始的時間、規(guī)則的制定、應(yīng)辦的事項、執(zhí)行的程序和達到的目的無不羅列詳備。這兩個對國民黨具有重要意義的政治文件的發(fā)表標(biāo)志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

下城區(qū)地處**市核心位置，行政建制數(shù)度變遷，現(xiàn)有城區(qū)面積31.46平方公里，轄8個街、71個社區(qū)，常住人口37.9萬。近來年，我區(qū)社區(qū)建設(shè)工作在中共**市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，在省民政廳、市民政局的具體指導(dǎo)下，按照國家民政部提出的“一手抓推進、一手抓研究”的要求，緊密結(jié)合下城工作的實際，逐步形成了“351”（五位一體、五力合一、五型并舉、三評互動）社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，并在社區(qū)居民自治建設(shè)實踐中，以提增自治能力為重點，加以創(chuàng)意、創(chuàng)實、創(chuàng)新，從經(jīng)驗?zāi)Ｊ缴罨l(fā)展到自治能力模式，有效推進了新時期和諧社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。先后被授予全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)、全國社區(qū)建設(shè)示范區(qū)、全國民政工作先進區(qū)、全國社區(qū)教育示范區(qū)、全國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)、全國科技進步先進區(qū)、全國社區(qū)殘疾人工作示范區(qū)、全國婚姻登記工作先進城區(qū)等各種榮譽稱號，并成為聯(lián)合國教科文組織亞太地區(qū)社區(qū)教育資源中心。2007年7月28日，總書記繼2001年5月視察我區(qū)燈芯巷社區(qū)后，再次來到我區(qū)王馬社區(qū)視察社區(qū)建設(shè)工作，對我區(qū)在加強社區(qū)黨建、推進居民自治、完善社區(qū)服務(wù)等方面的工作給予了充分肯定。

一、強化理解與認知，推開和諧社區(qū)居民自治能力的綜合性建設(shè)

我區(qū)歷來高度重視社區(qū)建設(shè)，始終堅持把社區(qū)建設(shè)作為城區(qū)工作的永恒主題，并經(jīng)過在體制、機制、模式等方面地不斷探索實踐與理論提升，有效地推動了全區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)的整體水平。特別是總書記視察我區(qū)社區(qū)建設(shè)工作以來，全區(qū)進一步強化在和諧社區(qū)建設(shè)中對推進居民自治能力建設(shè)的理解與認識，搶抓機遇、狠抓落實、乘勢而上、興勢而起，有效推開了居民自治能力的綜合性建設(shè)，并在實踐中不斷提高對社區(qū)居民自治的認識。

1、社區(qū)居民自治是社區(qū)建設(shè)的方向。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。其依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事物和公共事業(yè)，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效最廣泛的途徑。因此，全區(qū)將擴大基層民主，實行居民自治，作為社區(qū)建設(shè)的根本目標(biāo)和方向，作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)工程，重點推進。

2、社區(qū)居民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的有序自治。推進社區(qū)居民自治要始終堅持黨對社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷創(chuàng)新社區(qū)黨的建設(shè)模式。2002年我區(qū)在全國首創(chuàng)并建立了樓道黨支部和單元黨小組，為社區(qū)居民自治起到重要的政治保證作用，今年以來，又堅持在樓道黨支部、單元黨小組的領(lǐng)導(dǎo)下，首創(chuàng)建立了樓宇居民自治會和單元居民自治小組，實現(xiàn)了社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民有序自治。

3、社區(qū)居民自治是服務(wù)實踐過程中的自治，需要不斷提增自治的能力。隨著社會民主政治建設(shè)的深入和居民需求的豐富，社區(qū)居民自治的能力問題越來越成為堅持“四個自我”，深化自治建設(shè)的核心問題。全區(qū)在實現(xiàn)居民自治過程中，不僅培育居民自我的自治能力，而且動員、組織政府、社會、市場、社區(qū)等方方面面的力量，強化服務(wù)供給，全面提升和諧社區(qū)自治能力。

一、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟上的自主權(quán)利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定。“四個民主”的提出及完善，對指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實踐活動發(fā)揮了重要作用。

實現(xiàn)村民自治，實質(zhì)包含兩個方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展進行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計劃經(jīng)濟條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進人新世紀(jì)以后，黨中央、國務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進行稅費制度方面的改革、加強基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來推進兩個目標(biāo)要求的實現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標(biāo)要求遠沒有達到理想狀態(tài)。

首先，從村民自治的發(fā)展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯灾巍?，甚至演變?yōu)榇妩h支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農(nóng)村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會分化和心理意識多元化，農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農(nóng)民勞動者、農(nóng)民工、個體私營企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農(nóng)村社會治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進行。只對上負責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準(zhǔn)政府組織，淪為實現(xiàn)行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點

一、村民自治現(xiàn)象的發(fā)展歷程

中國帶有村民自治色彩的“鄉(xiāng)里制度”最早發(fā)源于西周時代，西周時代出現(xiàn)了“鄉(xiāng)里制度”即“鄰三為朋，朋三為里”，“國設(shè)六鄉(xiāng)，鄉(xiāng)在郊內(nèi)”，“鄉(xiāng)”的層級相當(dāng)于現(xiàn)在的省市，而“里”作為“鄉(xiāng)”下面的自治組織，對所管轄的村民的重大事務(wù)進行管理。不過這一時期村民自治還“名不副實”因為這一時期的村民還沒有自主處理事務(wù)的權(quán)利，權(quán)力主要集中在“鄉(xiāng)”這一級；到了秦漢和隋唐時期，“鄉(xiāng)”的級別有所降低，這一時期確立的鄉(xiāng)官制度，由管理向職役的角色轉(zhuǎn)變，“村”制在這一時期得以確立，由“屬縣于每村定有力人戶充村長”[1]負責(zé)管理村級事務(wù)，這時對村民的管理更加細化，但是這時村民的自治權(quán)主要掌握在村官手中，村民只享有推舉村官的權(quán)利；到宋元明清時期，隨著封建專制的加強，中央加強了對“村”級的控制，出現(xiàn)了保甲制度，所有權(quán)力收回中央，封建時代的這種原始民主遭到了進一步的弱化，可以說整個封建時期，村民處于“原始民主時期”，村民沒有自治的權(quán)利，但是“鄉(xiāng)里制度”這種自治組織模式的出現(xiàn)，或多或少地推動了中國民主進程的發(fā)展。

在近現(xiàn)代社會發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村自治始終沒有找到合適的路徑。清末新政時期曾推行鄉(xiāng)村自治，然而鄉(xiāng)村自治只是反動統(tǒng)治階級穩(wěn)固其階級統(tǒng)治的“權(quán)宜之計”，“其政治動機和功利目的是相當(dāng)明確的”[2]。雖然這一制度在實踐中流于形式，但其革命精神是值得肯定的。20世紀(jì)二三十年代，國民黨為樹立其政治統(tǒng)治的合法權(quán)威，曾發(fā)動“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”，農(nóng)村經(jīng)濟由于帝國主義的侵略，封建統(tǒng)治階級的掠奪，天災(zāi)人禍的打擊加速了衰敗進程，正如鄉(xiāng)村建設(shè)運動的倡導(dǎo)者之一梁漱溟所言：“工作了九年的結(jié)果是號稱鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動?！盵3]1934年以后，國民黨在農(nóng)村推行保甲制度，編組保甲使南京國民政府建立起一個自上而下的嚴密的基層網(wǎng)絡(luò)，提高了政府的“剿共”自衛(wèi)力量，通過在鄉(xiāng)村社會設(shè)立行政機構(gòu)、派駐官員強化了國家權(quán)力對地方基層社會的控制。國家政權(quán)的下治，給分合離散的鄉(xiāng)村社會輸入現(xiàn)代性要素，建構(gòu)了鄉(xiāng)村社會新的治理秩序，但這種外部整合往往需要很高的經(jīng)濟和社會成本，迅速擴大的政府機構(gòu)和增多的官員增加了財政負擔(dān)。特別是在意識形態(tài)和體制不規(guī)范的情況下，行政權(quán)力擴張帶來的效率低下和官員腐敗，帶來成本的增加，而這些成本主要由農(nóng)民承擔(dān)。保甲替代地方自治吞噬了農(nóng)村原有的建設(shè)與自治功能，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟因原動力不足走向衰敗。

與國民黨”鄉(xiāng)村建設(shè)”運動同時進行的是中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)實行的地方自治，它是民主政治的最好例證。在這里村民可以選舉自己的代表，可以參加村級事務(wù)的管理，可以享有言論自由的權(quán)利，還可以對干部進行監(jiān)督和檢查。最具代表性的是邊區(qū)政府的“豆選”現(xiàn)象，雖然村民的文化水平不高，但是他們用黃豆代替選票，實現(xiàn)了他們的自治權(quán)，在一定程度上說，民主的形式并不完全決定民主的程度。與國民黨正好相反,邊區(qū)政府的這種做法推動了我國現(xiàn)代化民主進程的發(fā)展。

新中國成立后,農(nóng)村開始實行制度,農(nóng)村被納入了國家政權(quán)體系,權(quán)力過分集中的體制與統(tǒng)一分配的計劃經(jīng)濟體制,使得農(nóng)民群眾的主體地位“虛置”,窒息了農(nóng)村發(fā)展的活力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功,使得體制下的生產(chǎn)大隊管理委員會作為一種農(nóng)村管理組織而失去了其存在的合法基礎(chǔ)，國家政權(quán)逐漸從農(nóng)村撤出，農(nóng)村社會出現(xiàn)了制度真空。在此背景下，一些村民自發(fā)成立村民委員會以填補國家權(quán)力退出農(nóng)村后社會管理的空白。1982年，中央把村民委員會作為國家農(nóng)村基礎(chǔ)自治組織寫入憲法，這部憲法肯定了基層群眾自治的民主精神，將村民委員會界定為基層群眾性自治組織。從此村民委員會和村民自治獲得了合法性，迅速在全國推廣。1987年11月24日，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，在村民自治的試行階段，激發(fā)了我國廣大農(nóng)民群眾的積極性,也進行了許多制度創(chuàng)新，如“村務(wù)公開”制度、“海選”制度。1998年4月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》。同年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議修訂《村民委員會組織法》。新修訂的《村民委員會組織法》標(biāo)志著農(nóng)村基層民主和群眾政治參與走向法制化軌道。2002年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳了《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，保證村民委員會直接選舉和村民自治有法可依，奠定了新時期村民用民主方式、程序維護切身利益，行使當(dāng)家做主權(quán)利的制度基礎(chǔ)。

二、村民自治與現(xiàn)代化的關(guān)系