第一條為了規(guī)范信訪聽證行為，增強處理信訪問題的透明度，依法及時就地處理信訪事項，保護信訪人的合法權益，根據(jù)國務院《信訪條例》，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱聽證，是指各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門在處理信訪事項過程中，采取聽證會的形式，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任，依法處理信訪問題的程序。

第三條本市各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門組織信訪聽證，適用本辦法。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四條信訪聽證應當遵循公開、公平、公正和便民原則，充分聽取信訪人的意見，保障其陳述和申辯的權利。

除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的信訪事項，聽證應當公開進行，并接受社會監(jiān)督。

第五條有下列情形之一的，對信訪事項有權處理的行政機關可以舉行聽證：

如何有效解決錯綜復雜的疑難信訪案件？如何解決老信訪戶“鍥而不舍”的重訪、纏紡問題？如何讓信訪雙方走在一起開誠布公地以理服人？……這些都是基層信訪工作者最棘手的問題。大佳何鎮(zhèn)通過試行信訪聽證會制度，搭建多方參與、平等對許的平臺，使信訪雙方把問題放在桌面、把觀點亮在明處，擺事實、講道理，還雙方一個明白、一個清白，為解決信訪矛盾糾紛作了有益的探索。

一、信訪聽證會的主要做法

（一）聽證范圍

1、問題復雜，涉及面廣影響社會穩(wěn)定的重大信訪案件；2、經(jīng)多次處理未果，信訪時間超過1年以上的老信訪戶；3、涉及幾個部門，職責不清，相互推諉，造成重大影響的信訪件；4、信訪調(diào)查結(jié)果向反映人反饋后，反映人不滿意繼續(xù)上訪的；5、鎮(zhèn)信訪辦對信訪事項作出處理意見前，信訪人要求舉行聽證的；6、信訪人對鎮(zhèn)信訪辦作出的信訪處理意見或復查意見不服，要求舉行聽證的。

（二）聽證的方法、步驟

1、準備階段。在舉行聽證會前，由鎮(zhèn)信訪辦進行協(xié)調(diào)、配合有關職能部門對信訪人反映的問題進行調(diào)查核實。在這一階段，信訪工作人員首先要掌握信訪問題的第一手事實證據(jù)材料；其次要查詢了解有關政策、法律、法規(guī)，為裁定信訪事項準備依據(jù)；再次要明確聽證會的組成人員，一般是鎮(zhèn)領導、聯(lián)村干部、相關職能部門負責人，雙方當事人及其家屬、有關證人等。

第一章總則

第一條為增強紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的透明度，進一步提高信訪工作質(zhì)量和群眾依法信訪的意識，有效解決疑難信訪問題，切實維護信訪當事人合法權益，依照《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、國務院《信訪條例》和《監(jiān)察機關舉報工作辦法》的有關規(guī)定，結(jié)合我市實際，特制定本辦法。

第二條紀檢監(jiān)察信訪聽證是紀檢監(jiān)察機關在處理信訪事項過程中，以聽證會的形式，公開聽取參加人陳述、申辯和質(zhì)證，依據(jù)法律法規(guī)、黨紀政紀條規(guī)和有關政策，就有關問題公平、公正地做出相關結(jié)論，實現(xiàn)息訴息訪的活動。

第三條信訪聽證應遵循的原則：分級負責，歸口辦理原則；公開、公平、公正原則；實事求是、依紀依法、有錯必糾原則；維護信訪雙方當事人合法權益原則；息訴息訪原則。

第二章信訪聽證范圍

第四條有下列情形均可實施信訪聽證：

[摘要]對重大疑難復雜信訪問題采用聽證會的方式解決效果顯著，作用、價值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關權利設計和保障機制，正確運行信訪聽證，切實加強對信訪問題的源頭治理。

[關鍵詞]：信訪問題信訪聽證制度設計源頭治理

最近,中央紀委副書記張惠新同志公開要求各級紀委大力推行信訪舉報辦事公開。他要求：“針對部分群眾反映強烈的重大、復雜、疑難信訪問題，采用信訪聽證會的辦法解決，推動信訪工作運行機制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺?！雹僭谀承┑胤剑罕姺从车膯栴}有時得不到及時解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復上訪、無限申訴、集體訪、越級訪層出不窮，嚴重影響了國家權威，其示范效應又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到社會和諧和國家機關權威。實踐證明，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一部分是由于有關部門信訪工作不透明、不公開，對信訪工作缺乏有效監(jiān)督。紀委定期召開信訪聽證會，與新聞媒體聯(lián)手，實行“陽光作業(yè)”，使社會各界尤其是信訪人對信訪工作能夠進行有效監(jiān)督，促進信訪問題的解決，得到人民群眾的支持，實現(xiàn)停訪息訴，促進社會和諧。為使信訪聽證制度更加完善，本文用法律的眼光從九個方面來研究信訪聽證制度。

一、信訪聽證概念之界定與把握

筆者認為信訪聽證是指處理信訪問題的機關在作出影響信訪人和被反映人合法權益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人（即利害關系人）就特定信訪事項向處理信訪問題的國家機關表達意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機關聽取意見、核實并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就重要的事實、證據(jù)提供質(zhì)證的機會，保護信訪人的合法權益；二是信訪聽證的價值在于規(guī)范國家機關辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為，最終實現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運用法定權利抵抗有關機關可能的不當公權行為，縮小“弱勢群體”與國家機關之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當事人的合法權益不受侵犯，督促有關國家機關依法處理信訪事項。實現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進有關國家機關自我監(jiān)督、自我改正②。

二、聽證制度在我國之演變及前景展望

[摘要]對重大疑難復雜信訪問題采用聽證會的方式解決效果顯著，作用、價值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關權利設計和保障機制，正確運行信訪聽證，切實加強對信訪問題的源頭治理。

[關鍵詞]：信訪問題信訪聽證制度設計源頭治理

最近,中央紀委副書記張惠新同志公開要求各級紀委大力推行信訪舉報辦事公開。他要求：“針對部分群眾反映強烈的重大、復雜、疑難信訪問題，采用信訪聽證會的辦法解決，推動信訪工作運行機制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺?！雹僭谀承┑胤剑罕姺从车膯栴}有時得不到及時解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復上訪、無限申訴、集體訪、越級訪層出不窮，嚴重影響了國家權威，其示范效應又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到社會和諧和國家機關權威。實踐證明，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一部分是由于有關部門信訪工作不透明、不公開，對信訪工作缺乏有效監(jiān)督。紀委定期召開信訪聽證會，與新聞媒體聯(lián)手，實行“陽光作業(yè)”，使社會各界尤其是信訪人對信訪工作能夠進行有效監(jiān)督，促進信訪問題的解決，得到人民群眾的支持，實現(xiàn)停訪息訴，促進社會和諧。為使信訪聽證制度更加完善，本文用法律的眼光從九個方面來研究信訪聽證制度。

一、信訪聽證概念之界定與把握

筆者認為信訪聽證是指處理信訪問題的機關在作出影響信訪人和被反映人合法權益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人（即利害關系人）就特定信訪事項向處理信訪問題的國家機關表達意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機關聽取意見、核實并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就重要的事實、證據(jù)提供質(zhì)證的機會，保護信訪人的合法權益；二是信訪聽證的價值在于規(guī)范國家機關辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為，最終實現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運用法定權利抵抗有關機關可能的不當公權行為，縮小“弱勢群體”與國家機關之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當事人的合法權益不受侵犯，督促有關國家機關依法處理信訪事項。實現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進有關國家機關自我監(jiān)督、自我改正②。

二、聽證制度在我國之演變及前景展望

[摘要]對重大疑難復雜信訪采用聽證會的方式解決效果顯著，作用、價值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關權利設計和保障機制，正確運行信訪聽證，切實加強對信訪問題的源頭治理。

[關鍵詞]：信訪問題信訪聽證制度設計源頭治理

最近,中央紀委副書記張惠新同志公開要求各級紀委大力推行信訪舉報辦事公開。他要求：“針對部分群眾反映強烈的重大、復雜、疑難信訪問題，采用信訪聽證會的辦法解決，推動信訪工作運行機制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺。”①在某些地方，群眾反映的問題有時得不到及時解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復上訪、無限申訴、集體訪、越級訪層出不窮，嚴重了國家權威，其示范效應又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到和諧和國家機關權威。實踐證明，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一部分是由于有關部門信訪工作不透明、不公開，對信訪工作缺乏有效監(jiān)督。紀委定期召開信訪聽證會，與新聞媒體聯(lián)手，實行“陽光作業(yè)”，使社會各界尤其是信訪人對信訪工作能夠進行有效監(jiān)督，促進信訪問題的解決，得到人民群眾的支持，實現(xiàn)停訪息訴，促進社會和諧。為使信訪聽證制度更加完善，本文用的眼光從九個方面來信訪聽證制度。

一、信訪聽證概念之界定與把握

筆者認為信訪聽證是指處理信訪問題的機關在作出影響信訪人和被反映人合法權益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人（即利害關系人）就特定信訪事項向處理信訪問題的國家機關表達意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機關聽取意見、核實并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就重要的事實、證據(jù)提供質(zhì)證的機會，保護信訪人的合法權益；二是信訪聽證的價值在于規(guī)范國家機關辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為，最終實現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運用法定權利抵抗有關機關可能的不當公權行為，縮小“弱勢群體”與國家機關之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當事人的合法權益不受侵犯，督促有關國家機關依法處理信訪事項。實現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進有關國家機關自我監(jiān)督、自我改正②。

二、聽證制度在我國之演變及前景展望

[摘要]對重大疑難復雜信訪問題采用聽證會的方式解決效果顯著，作用、價值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關權利設計和保障機制，正確運行信訪聽證，切實加強對信訪問題的源頭治理。

[關鍵詞]：信訪問題信訪聽證制度設計源頭治理最近,中央紀委副書記張惠新同志公開要求各級紀委大力推行信訪舉報辦事公開。他要求：“針對部分群眾反映強烈的重大、復雜、疑難信訪問題，采用信訪聽證會的辦法解決，推動信訪工作運行機制改革，搭建有效解決信訪問題的新平臺?！雹僭谀承┑胤?，群眾反映的問題有時得不到及時解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復上訪、無限申訴、集體訪、越級訪層出不窮，嚴重影響了國家權威，其示范效應又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到社會和諧和國家機關權威。實踐證明，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)一部分是由于有關部門信訪工作不透明、不公開，對信訪工作缺乏有效監(jiān)督。紀委定期召開信訪聽證會，與新聞媒體聯(lián)手，實行“陽光作業(yè)”，使社會各界尤其是信訪人對信訪工作能夠進行有效監(jiān)督，促進信訪問題的解決，得到人民群眾的支持，實現(xiàn)停訪息訴，促進社會和諧。為使信訪聽證制度更加完善，本文用法律的眼光從九個方面來研究信訪聽證制度。一、信訪聽證概念之界定與把握筆者認為信訪聽證是指處理信訪問題的機關在作出影響信訪人和被反映人合法權益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人（即利害關系人）就特定信訪事項向處理信訪問題的國家機關表達意見、提供（出示）證據(jù)、陳述申辯、質(zhì)證，以及國家機關聽取意見、核實并接納證據(jù)并據(jù)此作出決定的一種制度。須從以下四個方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就重要的事實、證據(jù)提供質(zhì)證的機會，保護信訪人的合法權益；二是信訪聽證的價值在于規(guī)范國家機關辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為，最終實現(xiàn)依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質(zhì)在于是公民運用法定權利抵抗有關機關可能的不當公權行為，縮小“弱勢群體”與國家機關之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當事人的合法權益不受侵犯，督促有關國家機關依法處理信訪事項。實現(xiàn)事先、事中監(jiān)督，促進有關國家機關自我監(jiān)督、自我改正②。二、聽證制度在我國之演變及前景展望至今為止，我國有四部法律明確規(guī)定了聽證制度。1996年出臺的《行政處罰法》首次引入“聽證制度”，其“破冰之旅”的意義不言而喻。該法規(guī)定：“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”1998年施行的《價格法》開創(chuàng)了我國行政決策領域引入聽證制度的先河。2000年出臺的《立法法》規(guī)定以聽證會等多種形式立法，立法聽證為收集全體公民、法人、其他組織以及行政機關的立法智慧提供了一個有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政許可法》規(guī)定法定的行政許可事項應當舉行聽證。2005年5月1日施行的國務院《信訪條例》第31條第2款規(guī)定：“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”聽證制度被我國法律確認九個年頭，五部重要法律法規(guī)尤其是《立法法》予以規(guī)定。原因在于聽證制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物。由此可推斷：聽證制度順應歷史發(fā)展潮流，得到廣大民眾認可。讓信訪與聽證親密接觸，讓傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。三、信訪聽證制度的作用和價值分析客觀地講，傳統(tǒng)的封閉式辦理模式存在如下缺陷：一是調(diào)查方與審理方難以形成實質(zhì)意義上的制約關系，案件質(zhì)量難以保證；二是不利于全面客觀地看待和考慮問題，難以避免主觀片面性；三是自由裁量權可能存在對黨員干部處理不公的現(xiàn)象；四是由于操作程序封閉運行，容易造成彼此的誤解，難以達到信訪人停訪息訴，被反映人誠心接受處理的效果；五是黨員干部的知情權、申辯權得不到有效保障，社會公眾的監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。與上述五個缺陷相比，信訪聽證具有如下作用和價值：（一）給當事人提供表達自己意見的機會③：一是給當事人提供自由陳述意見、辯論、反駁、質(zhì)證的機會，申請人與被申請人就有關問題可以當面對案件進行對質(zhì)，這對于澄清案件事實，防止國家機關偏聽偏信、主觀臆斷，從程序上保護當事人的合法權利起著極其重要的作用；有利于克服書面審理的局限性和背靠背調(diào)查取證的缺陷，可及時、迅速地查清事實，明確爭議的焦點，及時、合法作出決定或裁決。（二）聽證制度的實行，得到了廣大群眾的理解和支持。群眾親歷處理過程，看到了公開透明、依法處理信訪問題的辦事程序，體會黨和政府以人為本和保護信訪人、被反映人合法權益的誠意，必將受到廣大民眾的理解和支持。（三）信訪聽證搭建公民與國家機關平等對話、多方參與的平臺，可最終實現(xiàn)信訪處理決定民主化、公開化、公正化、科學化乃至法治化。信訪聽證要求有關國家機關公開黨紀國法等處理依據(jù)（使聽證會參與各方對相關法律、法規(guī)、政策認知更加清楚，理解更加準確，界定更加公允），公平、公正地評議信訪問題，把問題擺在明處，把理由亮在桌面，還“參與各方”一個明白；信訪聽證使有關國家機關及其工作人員增強依法處理信訪問題的法治觀念；聽證制度的設立，使有關當事人的合法權益免受侵犯,同時將國家機關及其工作人員處于被監(jiān)督的范圍內(nèi),可防止其專權和武斷,最大限度的限制了公權力的濫用，在公權力與私權利之間找到了一個最佳平衡點④。（四）雖然信訪聽證會在某種程度上會增加執(zhí)法成本，但無論如何，都是“收益”遠大于“成本”的⑤。最大的收益有三點：一是利害關系人和公共參與使得有關國家機關在做出處理決定的過程中以尊重民意和追求民主的姿態(tài)出現(xiàn)，“程序公正”來實現(xiàn)實體上處理決定的正當性。二是“因為人們一旦參加程序，那么就很難抗拒程序所能帶來的后果，除非程序的進行明顯不公；公正的程序在相當程度上強化了法律的內(nèi)在化、社會化效果?！比撬欣诰S持民眾與國家之間的信任以及良好關系，減少二者之間的矛盾與沖突，增加處理決定的社會可接受性，最大限度地提高辦事效率。

（五）信訪聽證使信訪人知情權、申訴權得到充分尊重，滿足了信訪人感情宣泄的心理需求，使信訪人真心感受到信訪權益得到了充分保障；同時，由于邀請了上級有關部門和社會人士參與聽證，進行集體評議和現(xiàn)場監(jiān)督，可以有力地促使信訪人息訪息訴、避免因被處分人申訴而產(chǎn)生新的上訪。（六）信訪聽證充分體現(xiàn)利害關系人和公眾參與、發(fā)揚民主、廣泛聽取各方面意見的精神，公平、公開、公正地處理信訪問題，有利于增強國家權威，提高國家機關的社會公信力，最終達到息訴息訪的效果。（七）彰顯制度創(chuàng)新的潛在價值⑥。由于聽證會的程序嚴謹、旁聽人員較多、氣勢威嚴，上訪人一般不敢在大庭廣眾之下胡攪蠻纏，往往可以收到較好的效果。另外，公開聽證后及時予以公開報道，產(chǎn)生的效應將對那些無理上訪者產(chǎn)生極大的心理壓力，使其改變自己的無理要求，息訪息訴。聽證制度在很大程度上已經(jīng)成為了聯(lián)系黨委、政府、社會和公民之間的良好紐帶。四、信訪聽證制度的原則有人認為信訪聽證應遵循以下原則⑦：公開、公平、公正原則；重證據(jù)，講事實原則；合理合法原則；尊重“訪”與“被訪”雙方當事人及其他相關人（如證人）人身財產(chǎn)權利、合法權益原則；聽證、息訪統(tǒng)一原則；雙向規(guī)范原則。對這些原則，筆者持贊同態(tài)度。信訪聽證實踐中，對公開、公平原則理解有偏差，公開、公平運用不到位：如不能當場宣布結(jié)果，不允許反映人或被反映人查閱有關案件材料，對利害關系人的意見既不考慮又不采納，不能真正理解信訪聽證制度的精神與理念。筆者著重論述公開原則和公平原則的理解和運用。（一）關于公開原則。正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)；信訪聽證實踐中常見的問題有四個：事前告知不充分、不完整；案卷不公開；聽證過程公開不徹底；聽證結(jié)果公開范圍狹窄。這四個問題嚴重影響和制約聽證的效果。筆者認為信訪聽證公開應做到：1、事前告知。即有關機關在舉行聽證前，應當告知“聽證會參與各方”所涉及的事實問題和法律問題，聽證的時間、地點，以確保有效行使辯論權。2、案卷公開。即自聽證通知之日起至聽證終結(jié)，當事人可以向組織信訪聽證的國家機關請求查閱有關該案的證據(jù)資料以及其他有關人員所做的相關調(diào)查材料。3、聽證過程公開。即除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或其他有礙公開利益的情形，聽證過程應允許群眾旁聽，允許記者采訪報道。4、聽證結(jié)果公開。即聽證的結(jié)論應公開，而且闡明作出聽證結(jié)論的理由，包括事實和黨紀、法律兩方面，亦應公開。筆者認為以下四類案件聽證結(jié)果應公開：一是久訪不息的案件；二是本地有影響的大要案；三是政策性較強的案件；四是普遍關注的熱點、難點案件。以下四類案件聽證結(jié)果不能公開或不能完全公開：即涉及黨和國家秘密的案件不公開；涉及公民、法人和其他組織商業(yè)秘密的案件不公開；涉及個人隱私的案件不公開；其他不宜公開辦理的案件不公開。

（二）關于公平原則。公平原則包括中立原則和平等原則。中立原則要求裁判者同爭議的事實和利益沒有關聯(lián)，并且不得對任何一方存在歧視或偏見；平等原則要求裁判者在裁判過程中不偏不倚，與參與雙方保持同等的距離，對案件保持超然和客觀的態(tài)度，一視同仁，平等保護。信訪聽證中的公平原則融合中立原則與平等原則兩個方面的內(nèi)涵。具體應做到：1、回避。凡是與信訪案有事實上或法律上關聯(lián)的公職人員不得主持聽證。2、禁止單方接觸。在舉行聽證前及作出聽證結(jié)論前，主持聽證的公職人員不得單方面接觸任何一方當事人，以杜絕可能產(chǎn)生的預斷與偏見，先入為主，影響處理決定的公正。3、職權分離。即案件的調(diào)查人員不能擔任聽證會主持人員。這是為了防止其將在調(diào)查中形成的預斷與偏見帶入聽證程序，導致聽證會走過場。4、平等參與。即給聽證會參與各方提供平等的參與機會。聽證過程中，參與各方均有權提出自己的主張、證據(jù)，反駁對方的主張、證據(jù)。主持人員不應進行不適當?shù)南拗?。五、信訪聽證范圍界定考慮到國家機關信訪工作量大和對效率的要求，應對信訪聽證進行適當?shù)南拗?，并非所有的信訪案件都采用信訪聽證解決。筆者認為可采用列舉式和概括式并用的方法來界定信訪聽證范圍。（一）涉及人數(shù)多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項，信訪人要求舉行信訪聽證的或者原承辦機關或者上級人民政府信訪工作機構(gòu)、上級行政主管部門認為需要舉行聽證的；（二）信訪人、被處理人均對有關部門作出的信訪事項處理意見或復查意見不服，要求舉行信訪聽證的；（三）信訪人對行政機關作出的處理意見或者復查意見不服，既未請求復查或者復核，又未提出聽證申請，仍堅持信訪，原承辦機關的上級人民政府信訪工作機構(gòu)或者上級行政主管部門認為需要舉行聽證的；（四）上訪老戶、多次無理上訪以及在社會上引起重大影響的信訪案件；（五）有關國家機關認為其他需要通過信訪聽證來解決的。六、關于聽證會的組成人員和參加人員筆者認為聽證會代表的構(gòu)成應當體現(xiàn)代表性和廣泛性，以真正實現(xiàn)“公眾”參與。應大力邀請人大代表、專家學者、公眾認可的政府官員以及普通民眾參與，同時應主要各代表的產(chǎn)生、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、比例的要求，應確保代表的專業(yè)知識與專業(yè)素質(zhì)。聽證主持人員指揮整個聽證活動，引導各方質(zhì)證抗辯，是聽證程序中的核心人員。其應能處于獨立的、超脫的、權威的地位。同時有必要對聽證人員的組成、性質(zhì)、職權、擔任條件等作出明確規(guī)定。信訪件（原）承辦人如無正當理由必須參加，若不參加或雖參加但拒絕在聽證會上陳述，或提供虛假的、錯誤信息的，應有信訪事項的處理機關或監(jiān)察機關給予一定的處分。應允許第三方監(jiān)督機構(gòu)如新聞媒體和一定數(shù)量的公民（如信訪人所在單位、周圍鄰居、親友好友等人士參加）。重大的信訪聽證還可通過電視、廣播和網(wǎng)絡作現(xiàn)場直播。七、建立健全相關權利設計和保障機制首先建立回避制度、告知權利義務制度、證據(jù)制度?；乇苤贫?、告知權利義務制度、證據(jù)制度是信訪聽證會的保障制度，其保留司法程序的內(nèi)容和特點，是信訪聽證公正運行的基石。如告知權利義務制度要求有關部門即在法定的合理期限內(nèi)，告知當事人享有的權利、應履行的義務以及不履行義務的法律后果，具體表現(xiàn)在告知當事人有要求或放棄聽證、委托人、申請回避、提供證據(jù)、進行陳述申辯質(zhì)證審核聽證筆錄的權利與義務。如果有關部門應當告知而沒有告知就構(gòu)成程序違法，申請人有權得到法律上的救濟權利。從法律上確立告知制度，對于信訪聽證活動中充分保護聽證參與人的合法權利，保證聽證會活動的順利進行具有十分重要的意義。

其次，強化聽證筆錄的作用。聽證筆錄對決定的約束力有兩種情況：一種是聽證筆錄對行政機關的行政決定有相對約束力，除法律明確規(guī)定之外，聽證筆錄只是有關機關作出決定的依據(jù)之一，如德國、日本；另一種是聽證筆錄對決定產(chǎn)生有決定約束力，有關機關的決定必須根據(jù)案卷作出，不能以當事人不知道或沒有論證的事實為根據(jù)，奉行“案卷排他主義”。那么，在聽證筆錄的效力問題上，是采相對拘束力還是絕對約束力？筆者認為，聽證筆錄在聽證會上各方提交并經(jīng)質(zhì)證無異議的證據(jù)應成為信訪問題處理決定的主要依據(jù)，以會外取得的證據(jù)為輔。只有如此，才能保證聽證會不流于形式，使其充分發(fā)揮作用。再次，可考慮引入法律援助制度。很多信訪人缺乏法律專業(yè)知識，又沒有雄厚的財力來聘請人，在聽證過程中若為其提供法律援助：由其熟悉法律規(guī)定的人聽取和反映被人的意見與需求，而相關的費用由國家承擔，如此一來，可使信訪聽證會形成“高手過招”的局面，真正使參與各方心悅誠服。八、信訪聽證制度的構(gòu)建和運行信訪聽證會一般安排在信訪件承辦單位召開，并提前一個星期將聽證會的地點、時間、聽證內(nèi)容通知上訪人且進行公示。聽證時，首先由承辦單位對提請聽證的信訪案件進行詳細介紹。其次，按照雙向、平等的原則，上訪人聽取信訪承辦單位的調(diào)查報告和擬處理意見，隨后信訪承辦單位聽取上訪人的意見和要求，并對上訪人及其他人員提出的質(zhì)詢，進行當場解釋和答復。最后，由承辦單位會同有關部門進行裁定，提出處理意見，并限期解決落實到位。一般來說，召開信訪聽證會要有針對性地做好以下五個方面的工作：一是調(diào)查核實，搞清信訪問題的實質(zhì)。這是聽證會的準備工作。二是搞好協(xié)調(diào)，爭取各方的重視支持。聽證會前，有關部門要認真研究，向黨政有關部門和社會各界匯報、通報，邀請有關人員組成聽證評議委員會；另外，還可邀請信訪人的家人、親戚朋友參加旁聽。三是嚴格程序。這是聽證會成功與否的關鍵環(huán)節(jié)之一⑧。其程序一般分為七個部分：一，主持人宣布聽證會紀律。重點是要求當事人在聽證會上服從主持人的安排，提出問題、陳述觀點要有理有據(jù)，辯論中要尊重事實、互相尊重人格，不能出現(xiàn)過激言行。告訴當事人享有申請回避權；二，由相關部門人員將提起聽證的信訪問題的發(fā)生、發(fā)展及有關部門處理的過程作詳細介紹；三，由上訪者或者其人進行陳述，對方當事人及其人進行答辯；四，雙方當事人及其人進行質(zhì)證、辯論；五，評議委員會成員進行發(fā)表看法和意見，并作出評議意見；六，當事人雙方作最后陳述；七，主持人宣布休會一段時間，聽證合議委員會進行合議。合議之后繼續(xù)開會，宣布最終處理意見。對于少數(shù)在聽證會上未能當場作出決定的問題，由主持聽證會的機關會后調(diào)查核實后，報經(jīng)常委會研究決定，再予以答復。四是要認真做好聽證會的組織工作。要維護會場紀律，保持聽證會的嚴肅性。聽證過程中要做好對信訪人的說服引導工作，防止出現(xiàn)過激言行。要做好現(xiàn)場實況記載，對聽證會做文字記錄，必要時可進行全程錄像、錄音，并按照一定程序公開報道。五是跟蹤督辦，確保聽證結(jié)論的落實。聽證會結(jié)束后，要繼續(xù)做好信訪人的思想疏導工作，特別是認定無理上訪的，幫助其進一步解開思想疙瘩，穩(wěn)定其思想情緒。對聽證會作出的決定由專人落實督辦，抓好反饋。認定屬于無理上訪的，要整理好會議資料，存檔備查，及時上報上級部門和有關機關：已經(jīng)舉行聽證，信訪人若沒有證據(jù)證明聽證據(jù)違反有關聽證規(guī)定，并不能提供新的事實、證據(jù)和理由再次上訪的，信訪部門和各級國家機關將不再受理。九、對上訪性質(zhì)的再思考和對信訪問題的源頭治理（一）對信訪性質(zhì)的再思考。通過信訪向有關國家機關及有關領導反映問題，是憲法和法律賦予公民的神圣權利（遺憾的是，憲法賦予的公民權利卻長期沒有真正納入法治軌道，而是成為一種官方與民間溝通和博弈的邊緣化的準制度性安排）。信訪在我國既是憲法確認的一項民主權利，也是目前處理社會尖銳問題和緩解矛盾的一種有效機制；上訪在中國民間具有悠久歷史，可謂是一種最傳統(tǒng)、最貼近市民社會的民意訴求機制，也是市民社會維護正義的重要一道防線；信訪是民怨的釋放通道、民情的反饋渠道、民聲的傳聲筒、民意的“用腳投票”的表達機制⑨。實踐證明，信訪既是公民參政議政的特殊通道，也是弱勢群體維權的有效法寶。（二）對信訪問題的源頭治理。信訪制度的出路在于全面貫徹實施《國務院全面推進依法行政實施綱要》，深化源頭治理，提高各級黨委的執(zhí)政能力和各級政府依法行政的水平是從源頭上解決信訪“洪峰”的治本之策⑩。當前信訪困境在一定程度上是信訪工作長期處于“末端治理”狀態(tài)而造成的。注釋1.《張惠新出席信訪辦事公開研討會》，2005.11.14《中國紀檢監(jiān)察報》第1版。2.張毅《行政處罰聽證程序的適用》，參見.3.黃芳《行政復議制度中聽證程序的引入》，參見《湖北行政法制》，2004年第6期。4.董剛《論行政聽證程序的意義》，參見www.law-/lw/lw_view.asp.5.楊嫻《公眾參與：聽證制度的靈魂所在》，參見.6.胡道才《關于構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機制的思考》，2005.10.9《法制日報》前沿實務。7.參見《巢湖市信訪聽證暫行辦法》。8.胡道才《關于構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機制的思考》，2005.10.9《法制日報》前沿實務。9.劉武俊《信訪聽證會值得推廣》，.10.湯嘯天《運用信訪終結(jié)聽證程序遏制無序上訪》，2005.12.1《法制日報》前沿實務。

為深入貫徹落實黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，切實轉(zhuǎn)變干部作風，有效化解社會矛盾，縣從2004年起在政府系統(tǒng)信訪部門廣泛建立弱勢信訪群眾幫扶制度、便民信訪服務制度和群眾信訪問題聽證制度，以制度創(chuàng)新實現(xiàn)信訪工作的新突破。

一、扶貧濟困，建立弱勢信訪群眾幫扶制度

隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會利益分配格局發(fā)生變化，城鎮(zhèn)低保上訪戶、農(nóng)村貧困上訪戶、殘疾人上訪戶等弱勢群體集訪、纏訪事件時有發(fā)生。為有效減少弱勢群眾上訪量，開江縣建立了弱勢信訪群眾幫扶制度，要求各級信訪部門認真搞好信訪排查，對本地本部門排查出的弱勢信訪群眾開展實實在在的幫扶活動，落實好信訪“一幫一”的幫扶任務，擬定出詳實的幫扶方案，每個單位至少聯(lián)系*名以上弱勢信訪群眾，每名信訪干部至少聯(lián)系*個弱勢信訪老戶，從科技、法律、物資、項目上給予支持援助，幫助弱勢信訪群眾解決生活、就業(yè)、子女上學等問題，使弱勢信訪群眾感受到黨和政府的溫暖，樹立信心，走出困境，促其息訴息訪。

二、主動下訪，建立便民信訪服務制度

縣政府領導帶頭深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級部門開展便民信訪服務活動，定期接待群眾信訪，變?nèi)罕娚显L為領導干部下訪，變被動接訪為主動出訪，進一步暢通信訪渠道，幫助基層化解矛盾。在縣級領導下訪前，各地各部門要提前對本地本部門的信訪問題進行“拉網(wǎng)式”排查，對能夠解決的問題及時調(diào)處解決，一時不能解決的逐一分析研究，提出處理建議，為縣政府領導接訪做好準備。縣政府領導在便民信訪服務活動中，認真聽取當?shù)匦旁L工作匯報，掌握信訪動態(tài)，幫助基層解決重要信訪問題和疑難信訪案件，研究做好信訪工作的具體措施。在縣政府領導下訪服務中，切實做到了“四個一批”，即:對群眾反映合情合理合法應該解決而又能夠解決的，當場解決一批；對一些合情但不合理或政策不允許的，宣傳政策，講清道理，解釋疏導一批；對一些涉及全縣政策性問題，帶回來研究一批；對一些無理上訪戶，給予明確定性，進行嚴肅批評教育，息訴息訪一批。

各地各部門通過建立便民信訪服務制度，積極開展多種形式的干部下訪活動，主動下基層幫助群眾解難題、辦實事，形成了上下貫通的便民信訪服務網(wǎng)絡體系和切實有效的領導干部下訪機制，把群眾信訪問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽之中。

第一條為了加強國家機關同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，保障國家機關依法處理信訪事項，根據(jù)國務院《信訪條例》和其它法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際情況，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱國家機關，是指國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關。

第三條本市各級國家機關應當制定并公開信訪工作制度，暢通信訪渠道，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務。

國家機關負責人應當堅持閱批重要來信，接待重要來訪、聽取信訪工作匯報，研究解決信訪工作中的突出問題。

第四條國家機關處理信訪事項應當堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結(jié)合的原則。

第五條國家機關應當定期進行矛盾和糾紛的排查調(diào)處工作，對排查出的可能影響社會穩(wěn)定的重大矛盾和突出問題，應當按照信訪事項處理原則責令有關機關限期解決。

為充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關信訪舉報工作的職能作用，進一步密切紀檢監(jiān)察機關同人民群眾的聯(lián)系，保障信訪人的合法權益，規(guī)范信訪工作和信訪行為，維護信訪秩序，促進社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)國務院《信訪條例》、《湖北省信訪條例》的有關規(guī)定，以及中央紀委、監(jiān)察部和省紀委、監(jiān)察廳關于信訪舉報辦事公開的有關要求，結(jié)合我市實際，制定以下實施方案：

一、基本原則

1、依紀依法，客觀公正。公開要嚴格按照國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和紀檢監(jiān)察工作的有關規(guī)定進行，不得涉及黨和國家秘密、個人隱私等問題。公開要履行嚴格的審批程序，避免隨意性，公開的內(nèi)容要真實可靠、公平公正。

2、有利監(jiān)督、注重實效。要緊緊圍繞群眾普遍關注和反映強烈的問題，針對解決疑難訪、重復訪反映的問題進行公開。公開要便于群眾參與和知情，有利于接受群眾監(jiān)督，公開的形式要簡便易行，力戒形式主義，防止做表面文章。

3、保障權利、維護穩(wěn)定。在公開過程中要堅持以人為本，既要保障信訪舉報人的知情權、參與權和監(jiān)督權，又要保護被檢舉人、控告人的解釋說明、申辯和申訴的權利以及其他信訪舉報當事人的權利。同時注重公開的政治、經(jīng)濟、社會效果，防止片面公開而損害他人的合法權益，或引發(fā)新的矛盾，影響社會穩(wěn)定。

4、立足基層、歸口辦理。實施信訪舉報辦事公開主要在縣和縣以下單位推行。對于檢舉、控告和申訴的問題，按照干部管理權限，分級辦理，層層負責，不得相互推諉。