一俄羅斯外債的形成

據(jù)俄中央銀行統(tǒng)計，截至2001年10月1日，俄主權(quán)外債和銀行外債的總額合計為1342億美元。其中，主權(quán)外債1193億美元，銀行外債149億美元。在主權(quán)外債中，俄獨立后借的新債為539億美元，繼承的原蘇聯(lián)債務(wù)為649億美元，地方政府借債5億美元。從以上數(shù)字看，俄外債水平與一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家相比，都是不高的。俄外債問題之所以引人注目，在于衡量外債風險和償還能力的各項指標遠遠超出國際公認的警戒水平，且其償債能力受國際經(jīng)濟環(huán)境影響較大，存在很大變數(shù)。

俄外債的形成和發(fā)展有以下幾個特點：

（一）管理混亂，統(tǒng)計數(shù)字出入很大。

首先，對外債的定義不清，各部門債務(wù)分類和統(tǒng)計方法差異較大，為準確確定債務(wù)規(guī)模造成很大困難。根據(jù)國際清算銀行(BIS)、國際貨幣基金組織(IMF)、經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OCED)和世界銀行(WB)等四家國際機構(gòu)聯(lián)合組成的國際外債統(tǒng)計工作組做出的定義，外債是在任何給定的時間內(nèi)，一國居民對非居民承擔的具有契約性償還義務(wù)的負債。俄關(guān)于外債的定義隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段。1992年的《俄羅斯聯(lián)邦國家內(nèi)債法》規(guī)定，國家內(nèi)債和外債按貨幣標準進行分類，即根據(jù)產(chǎn)生債務(wù)的貨幣劃分為內(nèi)債和外債。隨著經(jīng)濟環(huán)境和金融市場化的發(fā)展，以及逐漸取消辦理外匯業(yè)務(wù)的限制，1994年通過的《俄聯(lián)邦政府對外借款和俄聯(lián)邦向外國政府、法人和國際組織提供國家貸款法》做出規(guī)定，外債是指從國外借入的、產(chǎn)生國家財政義務(wù)的貸款。此后，隨著經(jīng)濟情況的發(fā)展，俄羅斯內(nèi)債和外債逐漸融合起來。由于在國內(nèi)發(fā)行以外幣標價的有價證券，一方面使非居民的資金大量流向短期國債和聯(lián)邦債券這類內(nèi)債工具市場；另一方面產(chǎn)生了以“國內(nèi)外幣債券”形式存在的“國內(nèi)外幣債務(wù)”。隨著歐洲債券的發(fā)行及其在居民和非居民之間配銷以后，兩種國債的融合過程進一步加快。

目前使用的外債定義是：俄聯(lián)邦政府從外國政府、國際金融組織、私人公司借入、尚未清償?shù)幕蚨砺?lián)邦政府和其他組織擔保借入的、尚未清償?shù)娜抠J款及利息總額（注：〔俄〕д．л．格洛瓦切夫：《國債理論及俄羅斯和國際外債實踐》，莫斯科出版社1998年版，第138頁。）。但在具體統(tǒng)計中，各部門仍各自為政，導致統(tǒng)計數(shù)字混亂，以至于財政部長庫德林在杜馬介紹外債情況時，議員們對外債規(guī)模提出了很多質(zhì)疑（注：〔俄〕《獨立報》2001年9月27日。）。

第一條為了加強外債管理，確保本市借用外債的規(guī)模適度，債務(wù)結(jié)構(gòu)合理，資金投向符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，對外維護國家信譽，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱的外債，是指：

（一）國家有關(guān)部、委及各非在滬的國內(nèi)金融機構(gòu)向境外籌借，轉(zhuǎn)貸給本市有關(guān)部門、金融機構(gòu)使用，并由本市負責償還的外匯債務(wù)。

（二）本市有關(guān)部門、金融機構(gòu)及企事業(yè)單位作為借款人向境外籌借，并由其本身承擔償還義務(wù)的外匯債務(wù)。

（三）其他以非借款方式產(chǎn)生的，由本市有關(guān)部門、金融機構(gòu)及企事業(yè)單位承擔償還義務(wù)的外匯債務(wù)。

第三條根據(jù)國家現(xiàn)行規(guī)定，對外債按照統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計劃和歸口管理、分工負責、加強協(xié)調(diào)的原則進行管理。

從20世紀80年代初開始，學界對中國近代外債資料的整理和外債史的研究已經(jīng)花費了近三十年的時間，完成了清代、北洋、國民政府幾個時期的資料整理，并出版了相關(guān)的研究專著。經(jīng)過多年的分析研究發(fā)現(xiàn)，中國資本主義生產(chǎn)方式不是依靠傳統(tǒng)的、典型的資本主義原始積累發(fā)展起來的，而是依靠特殊的原始積累形成的。中國近代化的生產(chǎn)力、中國資本主義生產(chǎn)關(guān)系的成長、資本主義生產(chǎn)方式的形成，可以說主要依靠外債。而中國社會主義生產(chǎn)力、社會主義公有制經(jīng)濟又來源于資本主義經(jīng)濟，主要是通過沒收南京國民政府的國家壟斷資本而形成的。此外，美帝國主義發(fā)動侵朝戰(zhàn)爭后，帝國主義國家宣布凍結(jié)中國在境外的資產(chǎn)；我國政府針鋒相對，宣布沒收英美在華資產(chǎn)，也增強了社會主義公有制的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，在研究近代中國外債的基礎(chǔ)上，對新中國外債資料的整理與研究，是一個重要的、巨大的課題。本文擬對新中國外債研究中的幾個問題提出一些看法，乞就教于方家。<?xml:namespaceprefix=ons="urn:schemas-microsoft-com:office:office"/>

一、新中國外債與社會經(jīng)濟的發(fā)展

20世紀50年代，在我國國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中，向蘇聯(lián)舉借的外債以及國內(nèi)發(fā)行的公債發(fā)揮了巨大的作用。由于有效利用了前蘇聯(lián)的貸款資金、技術(shù)設(shè)備和專家人才的支持與幫助，我國社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展迅速。1953—1956年，我國工業(yè)生產(chǎn)年均增長19．6％，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長4．8％。在生產(chǎn)總量、增長速度上大大超過新中國成立前的任何時期，也是新中國頭30年中建沒發(fā)展最快、最好的時期。學者對此有過專門研究，并發(fā)表了研究文章，在此不再贅述。

至1959年，蘇聯(lián)單方面撕毀合同，1960年撤走專家，逼我國提前還債，給中國社會經(jīng)濟的發(fā)展造成了巨大的損害。宿世芳在回顧從蘇聯(lián)進口技術(shù)和成套設(shè)備及蘇聯(lián)撕毀合同的情景時說：“回顧過去，既使我們愉快地想到在50年代中蘇兩國關(guān)系友好時，兩國貿(mào)易大發(fā)展的情形，也使我們痛心地想到蘇聯(lián)專家的突然撤退，使我國40個部門的250個企業(yè)和事業(yè)單位陷入癱瘓的狀況。蘇聯(lián)政府背信棄義的行為，不僅破壞了我國這些部門的設(shè)計、設(shè)備的安裝和生產(chǎn)，而且打亂了中國整個國民經(jīng)濟計劃，給中國的經(jīng)濟建設(shè)和國防建沒帶來了巨大損失?！睆闹锌梢粤私獾轿覈猛鈧ㄔO(shè)社會主義的曲折歷程。

但中國不僅還清了蘇聯(lián)的外債，繼而還清了國內(nèi)公債，成為當時世界上惟一一個既無內(nèi)債又無外債的國家。雖然此時社會主義建設(shè)缺乏資金，困難重重，但通過自力更生、艱苦奮斗，中華民族還是自立于世界民族之林?？墒牵凹葻o內(nèi)債又無外債”無助于社會經(jīng)濟的發(fā)展，加上經(jīng)歷十年之久的“”，中國的國民經(jīng)濟處于崩潰的邊緣。中國國民經(jīng)濟發(fā)展的挫折、延誤，說明利用內(nèi)外債是社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的重要因素和必要手段。

我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)面臨的最大困難，就是缺乏資金，因此，改革開放后，一定要吸收外國資金，用資金來恢復和發(fā)展經(jīng)濟?！敖柰鈧⒉豢膳拢饕糜诎l(fā)展生產(chǎn)，如果用于解決財政赤字，那就不好。”因此，考察外債利用在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用，主要應(yīng)從兩個方面進行分析，即從外債的使用方向和外債的使用效益上。改革開放以來，我國舉借的外債重點投向交通、能源、化工、冶煉、機電產(chǎn)業(yè)等，如1979—1991年間，我國外債總額近一半投向交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用以緩解這些“瓶頸”行業(yè)對社會經(jīng)濟發(fā)展的制約。

一、新中國外債與社會經(jīng)濟的發(fā)展

20世紀50年代，在我國國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中，向蘇聯(lián)舉借的外債以及國內(nèi)發(fā)行的公債發(fā)揮了巨大的作用。由于有效利用了前蘇聯(lián)的貸款資金、技術(shù)設(shè)備和專家人才的支持與幫助，我國社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展迅速。1953—1956年，我國工業(yè)生產(chǎn)年均增長19．6％，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長4．8％。在生產(chǎn)總量、增長速度上大大超過新中國成立前的任何時期，也是新中國頭30年中建沒發(fā)展最快、最好的時期。學者對此有過專門研究，并發(fā)表了研究文章，在此不再贅述。

至1959年，蘇聯(lián)單方面撕毀合同，1960年撤走專家，逼我國提前還債，給中國社會經(jīng)濟的發(fā)展造成了巨大的損害。宿世芳在回顧從蘇聯(lián)進口技術(shù)和成套設(shè)備及蘇聯(lián)撕毀合同的情景時說：“回顧過去，既使我們愉快地想到在50年代中蘇兩國關(guān)系友好時，兩國貿(mào)易大發(fā)展的情形，也使我們痛心地想到蘇聯(lián)專家的突然撤退，使我國40個部門的250個企業(yè)和事業(yè)單位陷入癱瘓的狀況。蘇聯(lián)政府背信棄義的行為，不僅破壞了我國這些部門的設(shè)計、設(shè)備的安裝和生產(chǎn)，而且打亂了中國整個國民經(jīng)濟計劃，給中國的經(jīng)濟建設(shè)和國防建沒帶來了巨大損失?！睆闹锌梢粤私獾轿覈猛鈧ㄔO(shè)社會主義的曲折歷程。

但中國不僅還清了蘇聯(lián)的外債，繼而還清了國內(nèi)公債，成為當時世界上惟一一個既無內(nèi)債又無外債的國家。雖然此時社會主義建設(shè)缺乏資金，困難重重，但通過自力更生、艱苦奮斗，中華民族還是自立于世界民族之林。可是，“既無內(nèi)債又無外債”無助于社會經(jīng)濟的發(fā)展，加上經(jīng)歷十年之久的“”，中國的國民經(jīng)濟處于崩潰的邊緣。中國國民經(jīng)濟發(fā)展的挫折、延誤，說明利用內(nèi)外債是社會經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的重要因素和必要手段。

我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)面臨的最大困難，就是缺乏資金，因此，改革開放后，一定要吸收外國資金，用資金來恢復和發(fā)展經(jīng)濟?！敖柰鈧⒉豢膳拢饕糜诎l(fā)展生產(chǎn)，如果用于解決財政赤字，那就不好。”因此，考察外債利用在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用，主要應(yīng)從兩個方面進行分析，即從外債的使用方向和外債的使用效益上。改革開放以來，我國舉借的外債重點投向交通、能源、化工、冶煉、機電產(chǎn)業(yè)等，如1979—1991年間，我國外債總額近一半投向交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用以緩解這些“瓶頸”行業(yè)對社會經(jīng)濟發(fā)展的制約。

改革開放以來，我國借用外債投向社會經(jīng)濟急需的行業(yè)和部門，確實取得了很大的經(jīng)濟效益，促進了我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。我國利用借入的外債建成了上千個大中型項目，使長期制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的交通、能源“瓶頸”得到很大改善，并利用外債建設(shè)發(fā)展了一批農(nóng)林、水利、飲水、衛(wèi)生和教育科研項目，不但促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展，也改善了社會環(huán)境。

一、我國政府外債管理體制的發(fā)展及現(xiàn)狀

改革開放后，隨著我國間接引進外資工作的逐步開展，為進一步規(guī)范管理，1986年8月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委關(guān)于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實行分工負責、歸口管理的體制。1988年9月，財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應(yīng)擁有統(tǒng)一權(quán)能。

1998年以前沒有統(tǒng)一的政府外債管理機構(gòu)，政府外債實行分口管理，因而在上項目、辦擔保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數(shù)及分年度還款額負擔的部門，對外債來源結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學論證和統(tǒng)一管理。1998年以后，隨著中央政府外債管理機構(gòu)的逐步統(tǒng)一，政府外債管理逐步實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統(tǒng)一監(jiān)管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

二、我國政府外債管理體制的問題

（一）現(xiàn)行的政府外債投融資體制存在缺陷

第一是缺乏科學民主的項目立項決策機制：主要表現(xiàn)在立項思想失誤，不是理性地考慮宏觀需要和償債能力，而是為了地方或部門領(lǐng)導偏好、部門利益和政績考核需要。根據(jù)中國人民銀行2003年10月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款余額在2003年9月末已突破10萬億元，達到10.1萬億元。實際上，在中國的金融體系中就產(chǎn)生了資金相對過剩和投資機會相對短缺并存的格局。中國的資金已經(jīng)過剩，“缺乏資金”不應(yīng)再是我國引進外資的理由了。立項中項目設(shè)計和可行性研究也為權(quán)力部門提供了尋租的機會，導致許多投資項目“上一個項目，倒一個企業(yè)”，“建成之日，就是破產(chǎn)之時”。這種缺乏責任約束的投資決策威脅到財政和社會資金的使用效率和資金安全，實際上將風險集中于國家財政，最終轉(zhuǎn)嫁到每一個公民和子孫后代身上。

摘要：與公共財政和社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的雙元財政是我國財政改革的目標模式，這一目標模式對我國政府外債管理體制與管理模式構(gòu)建產(chǎn)生深遠的影響。

政府外債管理體制不同于政府的外債管理體制。政府外債管理體制與管理模式的建立還要同經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)管理體制改革的要求相適應(yīng)。我國外債管理體制與管理模式應(yīng)是“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責權(quán)利明確”的管理體制與管理模式。

關(guān)鍵詞：公共財政；政府外債；國有資本外債；政府外債管理體制

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，財政模式應(yīng)向公共財政模式轉(zhuǎn)化。財政模式轉(zhuǎn)換后，外債管理體制與管理模式該不該轉(zhuǎn)換及如何轉(zhuǎn)換？在公共財政條件下，政府外債該如何管理？對這些問題的深入研究具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義，而且目前較少有人對此進行深入研究。本文擬對以上問題及與之相關(guān)的一些其他問題做一些粗淺的分析與研究，以期對政府外債管理工作提一些初步的看法。

一、財政模式與政府外債管理體制及管理模式的構(gòu)建

（一）政府外債

簡介：隨著外資銀行在華展業(yè)限制的放寬，現(xiàn)有外債管理政策的適應(yīng)性調(diào)整勢在必行。本文擬通過對“二線”和“一線”兩個外債管理方案及其實現(xiàn)條件、管理效果的分析，提出對外資銀行外債管理實行“一線”管理的中期政策調(diào)整方案，其對外負債實行總量控制，對內(nèi)放款按照國內(nèi)外匯貸款管理的基本思路。

隨著外債統(tǒng)計口徑的調(diào)整及加入WT0后銀行業(yè)全面貫徹“國民待遇原則”，現(xiàn)行我國外債管理方式的改進勢在必行。本文擬通過對“二線”和“一線”兩個外債管理方案及其實現(xiàn)條件、管理效果的分析，就近中期外債管理改革提出政策建議。

一、“二線”管理方案

(一)總體原則

根據(jù)現(xiàn)行的“二線”管理原則，即外資銀行向境內(nèi)機構(gòu)發(fā)放的外匯貸款作為外債管理，而其跨境資金調(diào)度不受外匯管理規(guī)定的任何限制。但應(yīng)在監(jiān)管內(nèi)容和方式上有所突破，簡化外債登記和償還操作程序，管理重點由現(xiàn)行以直接管理企業(yè)為主逐步過渡到間接管理銀行為主。統(tǒng)一中、外資銀行的管理標準和創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，消除在外匯貸款管理上的差別待遇，但由于兩者組織機構(gòu)、經(jīng)營模式等“先天”差異，管理政策不可能機械一致，操作上應(yīng)有所區(qū)別。

(二)政策要點

1當前外債管理存在問題

1.1超國民待遇問題

（1）外商投資企業(yè)與中資企業(yè)舉借外債審批門檻懸殊。在現(xiàn)有“內(nèi)緊外松”的外債管理模式下，國內(nèi)中資企業(yè)舉借中長期國際商業(yè)貸款，需事前經(jīng)國家發(fā)改委批準和申請指標，舉借短期國際商業(yè)貸款也需事先取得外匯局的短貸指標。而外商投資企業(yè)借用外債不需事前批準，只需按“投注差”管理模式要求，在“投注差”范圍之內(nèi)自行舉借外債。因此，外商投資企業(yè)在借用外債方面形成巨大天然優(yōu)勢，而中資企業(yè)則因受政策限制導致融資渠狹窄，外債支持經(jīng)濟發(fā)展的作用沒有得到有效發(fā)揮，客觀上造成了“扶外限內(nèi)”的局面。

（2）對于外債的結(jié)匯使用，中資企業(yè)與外商投資企業(yè)存在差異。目前，對于中資企業(yè)借用的外債，視同國內(nèi)外匯貸款管理，其借債資金的使用受到嚴格的限制，不得結(jié)匯，只能用于進口支付。而外商投資企業(yè)可根據(jù)企業(yè)經(jīng)營實際自行結(jié)匯，雖然自2004年開始實施的“支付結(jié)匯制”在一定程度上限制了外商投資企業(yè)借債資金結(jié)匯的增長，但并未對大幅增加其融資及結(jié)匯成本。借債資金使用上的區(qū)別對待，使得外商投資企業(yè)在融資環(huán)境及資金運用效率遠優(yōu)于中資企業(yè)。

1.2管理模式問題

（1）“投注差”管理模式不能適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需求。作為一個靜態(tài)的管理模式，“投注差”并沒有考慮到企業(yè)在發(fā)展過程中企業(yè)規(guī)模發(fā)生的變化。假如一家企業(yè)投資總額為1000萬美元，注冊資本為500萬美元，其投注差為500萬美元，歷經(jīng)10年發(fā)展，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模已大大超出原有的投資總額限定，而此時500萬美元的投注差額可能已無法滿足企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的融資需求。倘若企業(yè)在此10年之中已借用中長期外債，則其無法再繼續(xù)通過對外借貸的方式來開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。因而，靜態(tài)的“投注差”管理模式存在不合理因素。

第一章總則

第一條為加強外債管理，規(guī)范舉借外債行為，提高外債資金使用效益，防范外債風險，制定本辦法。

第二條本辦法所稱“外債”，是指境內(nèi)機構(gòu)對非居民承擔的以外幣表示的債務(wù)。

第三條本辦法所稱“境內(nèi)機構(gòu)”，是指在中國境內(nèi)依法設(shè)立的常設(shè)機構(gòu)，包括但不限于政府機關(guān)、金融境內(nèi)機構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體。

第四條本辦法所稱“非居民”，是指中國境外的機構(gòu)、自然人及其在中國境內(nèi)依法設(shè)立的非常設(shè)機構(gòu)。

第五條按照債務(wù)類型劃分，外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。

第一條為促進境內(nèi)中、外資銀行公平競爭，有效控制外債規(guī)模，防范外債風險，根據(jù)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》和有關(guān)外債管理規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱外資銀行是指按照《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》及相關(guān)法律法規(guī)在中國境內(nèi)設(shè)立的外資獨資銀行、中外合資銀行和外國銀行分行。

第三條國家對境內(nèi)外資銀行的外債實行總量控制。境內(nèi)外資銀行的外債包括境外借款、境外同業(yè)拆入、境外同業(yè)存款、境外聯(lián)行和附屬機構(gòu)往來(負債方)、非居民存款和其他形式的對外負債。

第四條國家發(fā)展和改革委員會(下稱“國家發(fā)展改革委”)會同中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(下稱“銀監(jiān)會”)、國家外匯管理局(下稱“外匯局”)，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要、國際收支狀況和外債承受能力，以及境內(nèi)外資銀行的資產(chǎn)負債狀況和運營資金需求等，合理確定境內(nèi)外資銀行外債總量以及中長期和短期外債結(jié)構(gòu)調(diào)控目標。

第五條境內(nèi)外資銀行借用外債，簽約期限在1年期以上(不含1年期)的中長期外債，由國家發(fā)展改革委按年度核定發(fā)生額；簽約期限在1年期以下的短期外債，由外匯局核定余額。

第六條每年2月底之前，境內(nèi)外資銀行須分別向國家發(fā)展改革委或外匯局提出關(guān)于本年度中長期外債發(fā)生額或短期外債余額的申請。其中，外資獨資銀行、中外合資銀行分別通過商業(yè)注冊所在地的發(fā)展改革委或外匯局的分支機構(gòu)逐級向國家發(fā)展改革委或外匯局提出申請；外國銀行分行由在中國境內(nèi)的主報告行直接向國家發(fā)展改革委或外匯局提出申請。沒有主報告行的，應(yīng)通過商業(yè)注冊所在地的發(fā)展改革委或外匯局的分支機構(gòu)逐級向國家發(fā)展改革委或外匯局提出申請。