第一章總則

第一條為保護山林所有者、使用者或者經(jīng)營者的合法權(quán)益，維護山林權(quán)屬爭議地區(qū)的安定團結(jié)，促進林業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民和國森林法》和國家有關(guān)政策，結(jié)合本省實際情況，制定本辦法。

第二條發(fā)生在本省境內(nèi)的山林權(quán)屬爭議的調(diào)解處理（簡稱調(diào)處，下同）均適用本辦法。本省與鄰省發(fā)生的山林權(quán)屬爭議的調(diào)處按國家有關(guān)規(guī)定辦理。

第三條調(diào)處山林權(quán)屬爭議應(yīng)當(dāng)堅持逐級負責(zé)，分級調(diào)處，主動協(xié)商，著重調(diào)解的原則。

調(diào)處山林權(quán)屬爭議過程中，各方必須做到實事求是、顧全大局、互諒互讓、依法辦事。

第四條當(dāng)事人雙方可以自行協(xié)商解決山林權(quán)屬爭議，但必須遵守國家的法律、法規(guī)和政策，不得損害國家、集體和其他公民的合法權(quán)益。

第一章總則

第一條為了依法處理土地權(quán)屬爭議，保護土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，維護經(jīng)濟秩序和社會安定，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》制定本辦法。

第二條處理土地權(quán)屬爭議，適用本辦法,本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問題而發(fā)生的爭議。

第三條處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實，以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。

第四條土地權(quán)屬爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由當(dāng)事人向土地管理部門申請?zhí)幚?，土地管理部門應(yīng)當(dāng)先進行調(diào)解；調(diào)解無效的，由人民政府作出處理決定。

第五條土地權(quán)屬爭議由縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府處理。縣級以上人民政府土地管理部門負責(zé)辦理土地權(quán)屬爭議調(diào)處的具體工作。

區(qū)在實施重點公益林補償過程中，發(fā)現(xiàn)了一些問題，需要對年區(qū)劃界定成果進行調(diào)整，對部分重點公益林權(quán)屬、地塊進行重新認定。

一、調(diào)整前重點公益林情況

年，區(qū)共區(qū)劃界定公益林面積350萬畝，其中重點公益林面積134萬畝，占林業(yè)用地的31.4%，占公益林面積的38.3%。按權(quán)屬分：國有重點公益林46.35萬畝，集體重點公益林72.79萬畝，其它重點公益林14.86萬畝。按地類分：有林地79.30萬畝，疏林地2.00萬畝，灌木林地47.70萬畝，灌叢地5.00萬畝。按林種分：水源涵養(yǎng)林1.58萬畝，防風(fēng)固沙林132.12萬畝，護岸林0.30萬畝。按生態(tài)區(qū)位分：荒漠化重點公益132林.12萬畝，水庫重點公益林1.58萬畝，江河兩岸重點公益林0.30萬畝。

二、調(diào)整的主要原因

（一）在補償中發(fā)現(xiàn)個別地塊的林權(quán)和實際區(qū)劃的權(quán)屬存在誤差，因此林地所有者申請變更，此次共調(diào)整權(quán)屬面積19976畝。

（二）第一次區(qū)劃界定時，許多立地條件很好的喬木樹種，被劃為重點公益林，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和林場要求退出重點公益林，劃為商品林；部分灌木林地林權(quán)人要求進行更新改造，因此提出申請要求調(diào)整為地方公益林。共調(diào)出重點公益林面積96752畝，涉及19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)

第一條為加強村鎮(zhèn)集體所有土地上的房屋權(quán)屬管理，保障房屋權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法適用于村鎮(zhèn)集體土地上的房屋權(quán)屬登記。

第三條房屋權(quán)屬登記應(yīng)當(dāng)遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。

第四條已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)的龍鳳區(qū)、紅崗區(qū)、讓胡路區(qū)村鎮(zhèn)和原三環(huán)公司牧場的集體所有土地上的房屋，由市房產(chǎn)行政主管部門負責(zé)權(quán)屬登記。頒發(fā)全國統(tǒng)一的防偽房屋權(quán)屬證書。

各縣村鎮(zhèn)集體所有土地房屋權(quán)屬登記，由各縣人民政府辦理。

第五條房屋權(quán)屬登記由房屋權(quán)利人提出申請。申請人為法人、其他組織和自然人，應(yīng)當(dāng)使用其法定名稱，由其法定代表人申請；權(quán)利申請人為自然人的，應(yīng)當(dāng)使用其身份證上的姓名。

一、以公平公正的心態(tài)，依法依規(guī)正確履行職責(zé)

山林權(quán)屬爭議案件，事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，事關(guān)林區(qū)社會穩(wěn)定；如果不能妥當(dāng)調(diào)處，有可能引發(fā)群體性上訪，也有可能引起群體性沖突甚至械斗；如果處理不當(dāng)，將嚴重損傷政府的公信力，損傷黨和政府在群眾中的形象。

從事山林權(quán)屬爭議調(diào)處的各級政府工作人員，必須站在講政治、講大局的高度，以公平公正的心態(tài)，依法依規(guī)正確履行職責(zé)。政府調(diào)處山林權(quán)屬爭議，其主要目標(biāo)是化解社會矛盾，維護社會公正與秩序。在調(diào)處工作中，如果我們工作人員僅僅站在各自轄區(qū)的角度，僅僅以輸贏的目光看待調(diào)處結(jié)果，把輸贏看得比真實、比公正更重要，甚至有的同志不顧事實、只爭輸贏，這樣將誤導(dǎo)我們的調(diào)處工作，使本來很簡單的爭議變得復(fù)雜化。在調(diào)處工作中，如果我們工作人員將個人目的摻和在爭議案件，甚至因個人利益取向而暗中唆使或操縱爭議當(dāng)事人的不當(dāng)行為，導(dǎo)致爭議的復(fù)雜化，這樣就違背了我們的職業(yè)紀律和職業(yè)道德，也是黨紀政規(guī)所不允許的；這種行為一旦查實，政府一定會按照相關(guān)規(guī)定嚴肅處理。如果因為我們工作人員的不正當(dāng)言行、不正當(dāng)履職，引發(fā)群體性上訪或沖突，破壞農(nóng)村基層的和諧穩(wěn)定，那我們對黨、對人民是無法交待的。

我之所特別強調(diào)要正確履行職責(zé)，是因為對于我們調(diào)處工作人員而言，不存在誰輸誰贏，只有客觀與否、公正與否，更不能將爭議當(dāng)事人的利益訴求綁架在工作人員個人利益之上。請同志們一定要切記。如果我們工作人員個個都能以公平公正的心態(tài)，積極而正確地履行職責(zé)，爭議雙方發(fā)生群體性上訪或沖突的可能性將大大降低。農(nóng)民朋友們其實是講道理的，關(guān)鍵是我們在一線調(diào)處的工作人員一定要客觀公正，不能片面誤導(dǎo)，要分別站在爭議雙方的角度，設(shè)身處地分析和判斷，明辨是非和真?zhèn)?，切實維護爭議當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、認真細致收集證據(jù)，準(zhǔn)確理解和運用證據(jù)及調(diào)處辦法

收集并審核分析證據(jù)，是山林權(quán)屬爭議調(diào)處工作的核心環(huán)節(jié)。只要證據(jù)明晰，并且合法有效，調(diào)解處理就很簡單。

第一條為了規(guī)范森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)（以下簡稱林權(quán)）登記工作，根據(jù)《中華人民共和國森林法》及其實施條例規(guī)定，制定本辦法。

第二條縣級以上林業(yè)主管部門依法履行林權(quán)登記職責(zé)。林權(quán)登記包括初始、變更和注銷登記。

第三條林權(quán)權(quán)利人是指森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的擁有者。

第四條林權(quán)權(quán)利人為個人的，由本人或者其法定人、委托的人提出林權(quán)登記申請；林權(quán)權(quán)利人為法人或者其他組織的，由其法定代表人、負責(zé)人或者委托的人提出林權(quán)登記申請。

第五條林權(quán)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)根據(jù)森林法及其實施條例的規(guī)定提出登記申請，并提交以下文件；

（一）林權(quán)登記申請表；

摘要:在我國的憲法監(jiān)督體制中，全國人大及其常委會同樣享有憲法監(jiān)督權(quán)，但憲法僅規(guī)定全國人大常委會享有解釋憲法的權(quán)力，而對全國人大并沒有明確規(guī)定。依照“法無授權(quán)即無權(quán)”的公權(quán)力原則，應(yīng)該認為全國人大不享有解釋憲法的權(quán)力。問題在于，全國人大在行使憲法監(jiān)督權(quán)的過程中，不可避免地會對一定的憲法條款作出說明，以此作為判定爭議的法律或行為是否構(gòu)成違憲的依據(jù)，實質(zhì)上是在進行憲法解釋。為化解這一矛盾，有必要結(jié)合我國的憲法體制，從理論上將憲法解釋區(qū)分為作為憲法解釋制度的憲法解釋與作為憲法監(jiān)督方式的憲法解釋兩個方面，并對它們之間的聯(lián)系與區(qū)別進行分析。

關(guān)鍵詞:國家權(quán)力;憲法監(jiān)督;憲法解釋

所謂憲法解釋，是指一定的國家機關(guān)對憲法規(guī)范的含義進行的闡釋與說明，目的在于解決人們對某些憲法規(guī)范理解上存在的分歧，確保對憲法的遵守和執(zhí)行的統(tǒng)一，防止或避免因為對一定憲法規(guī)范的不同理解而導(dǎo)致的遵守和執(zhí)行上的不一致情形的發(fā)生，從而維護憲法的最高權(quán)威，確保憲法的最高法律效力得以實現(xiàn)，使憲法作為法律的規(guī)范性能夠得到嚴格的遵守。據(jù)此而論，這里所說的憲法解釋，并非像有些人理解的那樣，包括所謂的學(xué)理解釋在內(nèi)［1］，而僅僅指的是嚴格意義上的憲法解釋，即享有憲法解釋權(quán)的國家機關(guān)對憲法進行的解釋［2］。

法律作為行為規(guī)范，發(fā)揮著對人們行為的指引作用。但人們的行為又是復(fù)雜多變的，有限的法律規(guī)范不可能容納下時刻變化著的人們的行為，于是形成了法律規(guī)范的有限性與人們行為多變性之間的緊張關(guān)系。要讓立法者制定出針對每一個人的具體行為都能適用的法律規(guī)范是完全不可能的，所能采取的就是將人們的行為類型化，然后用抽象或高度概括性的法律規(guī)范去表達。高度概括抽象的法律規(guī)范是通過使用大量的不確定法律概念來實現(xiàn)的，這些不確定法律概念的使用，固然有利于將更多的行為涵蓋其中，擴大法律規(guī)范適用的范圍，更好地將人們的行為納入法律的調(diào)整之中，但同時也存在著容易造成人們對這些不確定法律概念理解上產(chǎn)生分歧的弊端。在不能完全放棄于法律中使用不確定性法律概念的前提下，消除人們理解分歧的最好辦法就是由一定的國家機關(guān)對發(fā)生理解分歧的法律規(guī)范作出權(quán)威性的解釋。更為關(guān)鍵的是，法律文本使用的語言并非是一種完全獨立的符號系統(tǒng)，其中的詞語本身就存在多重含義，日常生活中使用的時候，我們可以不必過分追求其精準(zhǔn)度，但在法律文本中出現(xiàn)時，不同的理解有可能導(dǎo)致產(chǎn)生不同的法律后果，直接影響到相關(guān)人員權(quán)利的享有與義務(wù)的履行，也就是直接與人們的利益享有與否相關(guān)，就不能夠像在日常生活中所使用的那樣大而化之，或者是不追求其精準(zhǔn)度。這就是法律解釋制度存在的必要性與正當(dāng)性之所在。一般而言，普通法律對人們行為的規(guī)范，往往在權(quán)利義務(wù)的規(guī)定上比較具體，也就是對人們行為的引領(lǐng)性要求比較明確，但無法做到十分精準(zhǔn)，需要通過法律解釋制度來解決人們理解和認識上的分歧。憲法文本中的規(guī)范，抽象的程度更高，正因為如此，在和普通法律規(guī)范相比較的意義上而具有“原則性”的特點［3］132，這也就意味著對其理解發(fā)生分歧的可能性更大，與普通法律比較起來，也就更需要進行解釋。再者，普通法律的解釋往往解決的是對某一法律中具體規(guī)范的理解分歧問題，僅僅影響到法律關(guān)系的主體基于該法律規(guī)范而享有的權(quán)利或應(yīng)履行的義務(wù)。對憲法文本中一定規(guī)范的理解發(fā)生分歧，不僅影響到憲法關(guān)系主體憲法上的權(quán)利享有和義務(wù)履行，更關(guān)系到基于該規(guī)范而制定的有關(guān)立法是否合憲的問題，這是由憲法具有最高的法律效力的屬性決定的。因此，憲法解釋較之一般的法律解釋制度，具有更重要的意義，尤其是我們在社會轉(zhuǎn)型的過程中。全面依法治國“愈來愈凸顯”，黨的十八屆四中全會決定明確指出，依法治國的核心是“依憲治國”，因此，憲法的權(quán)威是否能夠得到遵守，其他的法律是否能夠真正地符合憲法，是我們實現(xiàn)“依憲治國”的關(guān)鍵所在。在此過程中，憲法解釋發(fā)揮著不可替代的作用。我國憲法文本中最早規(guī)定憲法解釋的是1978年憲法，該憲法在全國人大常委會的職權(quán)中規(guī)定，全國人大常委會“解釋憲法和法律，制定法令”。此前的1954年憲法和1975年憲法，對憲法解釋權(quán)沒有明確規(guī)定，僅僅是在全國人大常委會的職權(quán)中規(guī)定“解釋法律”?；蛟S人們可以認為，這里的“法律”包括憲法在內(nèi)，但憲法文本在關(guān)于全國人大的職權(quán)中規(guī)定“修改憲法”“制定法律”。如果“法律”包括憲法在內(nèi)，豈不變成了全國人大制定法律和憲法了嗎?要知道，在1954年憲法制定出來以后，全國人大作為最高權(quán)力機關(guān)僅享有修改憲法的權(quán)力，制定憲法的任務(wù)已經(jīng)完成。由此可以得出的結(jié)論是，明確確立憲法解釋制度的是1978年憲法。1954年憲法明確規(guī)定，全國人大享有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，由于沒有規(guī)定憲法解釋問題，那么，可以將全國人大享有的監(jiān)督憲法實施權(quán)力理解為包括憲法解釋的權(quán)力在內(nèi)，也就是全國人大以其享有的監(jiān)督憲法實施的權(quán)力為依據(jù)，在監(jiān)督憲法實施過程中對憲法進行解釋。但在1978年憲法明確規(guī)定全國人大常委會行使解釋憲法的職權(quán)以后，就出現(xiàn)了憲法的解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)相分離的問題?，F(xiàn)行的憲法則將憲法監(jiān)督權(quán)同時賦予全國人大和全國人大常委會行使，但依然保留了全國人大常委會解釋憲法的權(quán)力，全國人大雖然繼續(xù)享有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，但并沒有被明確賦予享有憲法解釋的權(quán)力，意味著憲法解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)的分離狀態(tài)在全國人大這個國家最高權(quán)力機關(guān)這里是依然存在的。

那么，憲法監(jiān)督權(quán)與憲法解釋權(quán)是一種什么關(guān)系，考察國外憲法和有關(guān)憲法監(jiān)督的法律，關(guān)于憲法解釋權(quán)的規(guī)定存在以下幾種情形。

(一)美國、日本等實行司法審查制的國家

第一章總則

第一條為了及時、公正調(diào)解、處理土地、山林、水利權(quán)屬糾紛，保護土地、山林、水利所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合自治區(qū)實際，制定本條例。

第二條本條例所稱權(quán)屬糾紛，是指單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的土地、山林、水利所有權(quán)或者使用權(quán)爭議。

第三條本條例適用于調(diào)解、處理（以下簡稱調(diào)處）本自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的權(quán)屬糾紛。

第四條各級人民政府依法調(diào)處本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的權(quán)屬糾紛。

縣級以上人民政府土地行政主管部門、林業(yè)行政主管部門、水行政主管部門（以下簡稱有關(guān)主管部門）分別負責(zé)調(diào)解土地、山林、水利權(quán)屬糾紛，并負責(zé)辦理人民政府對以上相應(yīng)權(quán)屬糾紛作出處理決定的具體工作。土地、山林、水利的混合性權(quán)屬糾紛，由縣級以上人民政府指定上述一個部門會同其他部門共同負責(zé)調(diào)解，并負責(zé)辦理人民政府對該混合性權(quán)屬糾紛作出處理決定的具體工作。

[摘要]土地權(quán)屬調(diào)查是自然資源調(diào)查重要的組成部分。近年來，隨著上?！胺殴芊备母锏牟粩嗌罨凸こ探ㄔO(shè)項目審批制度改革的推進，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化。本文在總結(jié)上海市土地權(quán)屬調(diào)查項目質(zhì)量控制工作現(xiàn)狀存在不足的基礎(chǔ)上，從質(zhì)量控制制度建設(shè)、質(zhì)量審核評定體系完善、質(zhì)量績效考核掛鉤等方面提出改進建議，研究探索土地權(quán)屬調(diào)查項目的質(zhì)量控制優(yōu)化措施，為完善自然資源調(diào)查管理提供參考。

[關(guān)鍵詞]土地權(quán)屬調(diào)查；自然資源調(diào)查；質(zhì)量控制

一、引言

近年來，隨著上海“放管服”改革的不斷深化和工程建設(shè)項目審批制度改革的推進，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化：項目辦理時效壓縮，工作效率與項目質(zhì)量如何平衡，對土地權(quán)屬調(diào)查人員和質(zhì)檢人員提出了新挑戰(zhàn)；市調(diào)查成果管理部門調(diào)查作業(yè)口徑的調(diào)整以及項目件袋無紙化流轉(zhuǎn)的工作要求，給項目管理帶來了新思路；項目服務(wù)審批用途改變和受理環(huán)節(jié)收件依據(jù)的變化，也給項目作業(yè)提出了新要求。如何做好新形勢下土地權(quán)屬調(diào)查項目的質(zhì)量控制，是擺在全市土地權(quán)屬調(diào)查機構(gòu)面前一道亟待解決的難題。

二、上海市土地權(quán)屬調(diào)查項目質(zhì)量控制現(xiàn)狀

目前，上海市土地權(quán)屬調(diào)查項目質(zhì)量控制管理存在的不足大致有如下幾點：一是質(zhì)量控制制度不夠健全。首先，二級檢查制度落實不嚴格。根據(jù)《測繪成果質(zhì)量檢查與驗收》規(guī)定，測繪成果質(zhì)量通過二級檢查一級驗收方式進行控制。目前，土地權(quán)屬調(diào)查設(shè)置為作業(yè)科室初審，質(zhì)量管理科室復(fù)審。但在實際工作中，作業(yè)科室往往缺乏專職質(zhì)檢人員，由作業(yè)人員或科室負責(zé)人兼職初審，并且初審大多流于形式，質(zhì)檢壓力積壓在復(fù)審環(huán)節(jié)。其次，質(zhì)量管理日常監(jiān)督力度不夠。員工養(yǎng)成良好的作業(yè)習(xí)慣是確保項目質(zhì)量的關(guān)鍵，目前調(diào)查機構(gòu)對新作業(yè)口徑統(tǒng)一指導(dǎo)、質(zhì)量問題及時糾正改進的重視程度不高。二是質(zhì)量檢查體系不夠現(xiàn)勢。近年來，隨著權(quán)屬調(diào)查項目的內(nèi)容不斷擴充，尤其是開展了自然資源調(diào)查，土地權(quán)屬調(diào)查項目的工作內(nèi)容和工作方法都發(fā)生了較大變化：2019年，上海市房屋土地資源信息中心、上海市房地產(chǎn)測繪管理辦公室聯(lián)合頒布了《上海市土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)操作手冊》，對土地權(quán)屬調(diào)查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)系統(tǒng)正式啟用了第三次全國國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，使得土地權(quán)屬調(diào)查的工作方式、數(shù)據(jù)格式、地類標(biāo)準(zhǔn)等都發(fā)生了變化。這些新變化使得原有質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)存在評分標(biāo)準(zhǔn)不現(xiàn)勢、檢查內(nèi)容不合理等問題，調(diào)查機構(gòu)的質(zhì)檢部門應(yīng)主動迎合新的形勢要求，積極調(diào)整改進質(zhì)檢內(nèi)容。三是質(zhì)量績效考核不夠完善。土地權(quán)屬調(diào)查項目的績效大多按照項目數(shù)量和產(chǎn)值計算，與質(zhì)量相關(guān)的績效獎勵力度不夠，甚至缺失，容易造成作業(yè)人員為了獲取較多獎金，一味追求項目數(shù)量和產(chǎn)值，而對項目質(zhì)量的重視程度不夠。

各區(qū)縣房地局：

為切實貫徹《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》（國土資源部第17號令），結(jié)合本市實際，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的分工

（一）市房屋土地資源管理局負責(zé)下列土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查處理：

1、跨區(qū)、縣行政區(qū)域的；

2、爭議一方為中央國家機關(guān)或其直屬單位的，且涉及土地面積較大的：