農(nóng)村舊村和危舊房改造工作，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的客觀要求，是拉動農(nóng)村內(nèi)需、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和建設社會主義新農(nóng)村的必然選擇，也是廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。據(jù)悉，目前浙江多個市、縣都在如火如荼的開展該項工作。2009年，筆者被派往麗水龍泉市錦溪鎮(zhèn)嶺根村擔任農(nóng)村工作指導員，嶺根村是龍泉市人民政府2009年舊村和危舊房改造村，因此直接接觸并參與了當?shù)氐呐f村和危舊房改造工作。舊村和危舊房改造是目前全省農(nóng)村工作中的大事，應當妥善處理好各方面的關系和問題，這當然也包括有關的法律問題。筆者不惴淺陋，通過實地走訪調(diào)研，對該項工作中常見、易發(fā)、疑難的法律糾紛進行了厘清和梳理，并分析了相關原因，提出了一些處理對策，希冀對實務有所裨益。

1主要法律糾紛類型

1.1建筑活動中的人身損害賠償糾紛

舊村和危舊房改造的總體思路和目標是“改造空心村、撤并自然村、建設新農(nóng)村”，“連片拆除危舊房，重新規(guī)劃建新房，騰出空間促發(fā)展”，因此，該項工作中會發(fā)生大量的建筑活動和行為。比如，農(nóng)民拆除舊房建新房、村委會組織修建道路等等。在這些建筑活動中存在諸多法律問題值得我們?nèi)ニ伎?，如：承包合同的效力問題、施工方的主體資格問題、人身損害賠償問題等，其中實踐中反映最為突出的是人身損害賠償問題。應當說，當前我國農(nóng)村建筑市場秩序還很不規(guī)范，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑公司資質(zhì)不全；有些企業(yè)承接工程之后隨意轉(zhuǎn)包或肢解分包，自己則根本不參與具體建筑施工活動；有些施工隊則是個體泥瓦工自行招募組織起來的，既沒有工商企業(yè)登記，也沒有建筑施工資質(zhì)，是一支典型的農(nóng)村建筑游擊隊。而許多建房者按照傳統(tǒng)習慣，圖一時節(jié)約和方便或礙于人情，將建設工程發(fā)包給這些建筑游擊隊或者其他本村人承建，在舊村改造和危舊房改造中同樣普遍存在這種現(xiàn)象。但問題是，一旦發(fā)生承包人或受雇人遭受人身損害的事故，法律糾紛即隨之產(chǎn)生。

實踐中當事人容易產(chǎn)生爭議的問題是施工人與建房人之間的法律關系，即二者之間是雇傭關系還是承攬關系，以及如何確定賠償責任的主體。因為根據(jù)目前我國有關法律和司法解釋的規(guī)定，雇傭與承攬關系中承擔賠償責任的主體和方式完全不同：最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十條規(guī)定：“承攬人在完成工作過程中對第三人造成損害或者造成自身損害的，定作人不承擔賠償責任。但定作人對定作、指示或者選任有過失的，應當承擔相應的賠償責任”，第十一條規(guī)定：“雇員在從事雇傭活動中遭受人身損害，雇主應當承擔賠償責任。雇傭關系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權利人可以請求第三人承擔賠償責任，也可以請求雇主承擔賠償責任。雇主承擔賠償責任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害，發(fā)包人、分包人知道或者應當知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務的雇主沒有相應資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應當與雇主承擔連帶賠償責任。”可見，一般情況下，雇傭關系中雇主承擔的責任要比承攬關系中定作人（建筑承包屬于承攬的一種）承擔的責任為重。因此，實踐中一旦發(fā)生施工人傷亡的事故，受害人往往主張其與建房人構成雇傭關系，而建房人則主張雙方是承攬關系。此種糾紛在實踐中較為常見，而且處理起來也較為困難。

1.2建筑活動中的拖欠工程款、材料款糾紛

市政府有關部門：

為認真貫徹落實《國家林業(yè)局、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部關于做好國有林場危舊房改造有關工作的通知》(林計發(fā)[]135號)、《省人民政府關于進一步加強住房保障工作的意見》(政發(fā)[]30號)和《省林業(yè)局關于切實做好國有林場危舊房改造工作的意見》（林計[]171號）等文件精神，切實做好我市國有林場危舊房改造工作，現(xiàn)就有關事項通知如下：

一、明確總體目標和基本原則

㈠總體目標

從年起，全面啟動國有林場危舊房改造工作，用兩年時間，改善全市三個國有林場128戶職工居住條件。

㈡基本原則

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府：

為了加大農(nóng)村危舊房改造力度，進一步改善農(nóng)村人居環(huán)境，從即日起開始2012年農(nóng)村危舊房改造計劃申報工作，現(xiàn)將有關事項通知如下：

一、改造對象確定標準

農(nóng)村危舊房改造對象主要是長期居住在存在安全隱患的的農(nóng)戶（且不得與地震災后重建、維修戶相重復）。改造房屋經(jīng)鑒定必須屬于整棟危房（D級）或局部（C級）的房屋，每戶改造面積控制在40平方米以內(nèi)，每戶由省市給予一定補助。

二、工作要求

1、由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村危舊房情況進行全面摸底，確定改造對象。要堅持實事求是和公開、公正、公平的原則，充分發(fā)揚民主，尊重農(nóng)民意愿，優(yōu)先考慮農(nóng)村享受低保的農(nóng)戶、分散供養(yǎng)的五保戶和其他貧困戶中住房最危險的農(nóng)戶。

今年4月3日，市政府召開了全市舊城改造動員大會，月明副市長對全市舊城改造工作做了周密部署，鴻舉市長作了重要講話，市政府緊跟著出臺了渝府發(fā)〔20*〕36號、37號、38號文件，進一步明確了要求和政策。今天會議的目的是貫徹全市舊城改造動員大會和相關文件精神，號召全區(qū)上下充分認識危舊房改造的重要意義，動員全社會力量投入到危舊房改造工作中來，切實把這項安居工程、民心工程、德政工程順利啟動起來。等會，張季書記就危舊房改造工作將作重要講話，我先講四點工作性意見。即鎖定對象范圍，明確目標任務，把握關鍵環(huán)節(jié)，強化保障措施。

一、鎖定“一三”對象，增強三個意識

（一）鎖定“一個主體、三個捎帶”的對象

“一個主體”，即危舊房。危房的定義是20*年底前經(jīng)危房鑒定機構確認，結(jié)構已嚴重損壞或承重結(jié)構已屬危險構件，隨時有可能喪失結(jié)構穩(wěn)定和承載能力，不能保證居住和使用安全的房屋；舊房的界定是1969年12月31日前建成投入使用的房屋。

“三個捎帶”，即：即違章建筑、內(nèi)環(huán)范圍的“城中村”和其他1969年底后建成的房屋。片區(qū)捎帶房屋的數(shù)量嚴格控制在危舊房屋拆除數(shù)量的50%以內(nèi)。經(jīng)摸底核實，我區(qū)有危舊房片區(qū)22個，主要分布在彈子石、上新街、濱江路沿線及海棠溪街道，另有部分零星地塊分布在南坪和銅元局街道；危舊房主體量為77萬平方米，捎帶量為38.5萬平方米，本次改造的任務總量為115.5萬平方米。

（二）增強三個意識

首先，對市長一行各位領導蒞臨檢查指導工作表示熱烈的歡迎和衷心的感謝。下面，將我縣農(nóng)村泥草房改造工作情況匯報如下：

一、基本情況

縣幅員面積3000平方公里，地形地貌為“八山半水分半田”，轄3鎮(zhèn)5鄉(xiāng)、67個行政村、253個自然屯，人口22.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口10.9萬人。2008年初全縣農(nóng)村共有泥草房10645棟。自開展農(nóng)村泥草房改造以來，縣委、縣政府始終高度重視泥草房改造工作，將其作為改善民生的重中之重，不斷創(chuàng)新舉措，全力攻堅，加快推進，取得了顯著成效。

（一）全縣農(nóng)村泥草房改造情況。2008年以來，我縣按照省、市總體部署，結(jié)合縣情實際，確定了利用8年時間基本消滅全縣泥草房的工作目標，成立了組織機構，明確了完成時限和年度計劃，并將農(nóng)村泥草房改造列為全縣重點工作，納入目標管理考核體系，堅持以政策為導向、以農(nóng)民為主體，制定完善扶持政策，創(chuàng)造性地采取了“十個一點”（即：農(nóng)民主體籌一點、政府主導補一點、制定優(yōu)惠政策免一點、對上溝通協(xié)調(diào)爭一點、爭取金融支持貸一點、抓住棚改契機省一點、協(xié)調(diào)建材企業(yè)讓一點、施工企業(yè)讓利減一點、加大集體投入增一點、組織幫建部門扶一點）和“五個結(jié)合”（即：農(nóng)民自籌與多方融資相結(jié)合、拆與建相結(jié)合、合并建房與建節(jié)能房相結(jié)合、泥草房改造與新農(nóng)村建設相結(jié)合、改造工作與干部績效評價相結(jié)合）等有效措施，確保了改造工作的順利推進。目前，全縣共改造泥草房3978棟，完成改造總目標任務的37.4%。其中：2008年共改造泥草房1404棟，完成任務指標的110%，發(fā)放補貼資金372萬元；2009年共改造泥草房1386棟，完成任務指標115%，發(fā)放補助資金472.6萬元；今年截止目前，改造泥草房1188棟，完成任務指標102%。我縣泥草房改造工作始終走在全市前列，得到省、市的充分肯定。2008年，被評為哈爾濱市農(nóng)村泥草房改造工作先進縣；2009年，榮獲黑龍江省農(nóng)村泥草房改造工作先進縣的光榮稱號。

（二）省級示范村建國村泥草房改造情況。鎮(zhèn)建國村位于縣城以北2.5里處，轄5個自然屯，330戶、1360人，全村共有房屋330棟，其中泥草房84棟，主次道路12條，道路總長10200延長米。2008年縣委、縣政府投入資金845萬元，完成全村84棟泥草房改造任務，是全省唯一在一年內(nèi)實現(xiàn)整村改造的示范村，硬化道路2.5公里，安裝路燈60盞，改造柵欄10200延長米，護砌邊溝10200延長米，新建一處600平方米“六位一體”村民活動場所，建成村民休閑廣場2處4050平方米，建成5棟10戶840平方米集中連片節(jié)能環(huán)保型居住小區(qū)一處，綠化面積4500平方米。在此基礎上，2009年縣政府投入400萬元，完成全村330戶庭院建設，硬化村屯道路1.5公里，購置安裝衛(wèi)生環(huán)保廁所330個，建成防火柴草房127個，栽種綠化樹3000株、經(jīng)濟樹種4000株、栽種花草5萬余株，全面完成了示范村建設各項任務，形成了統(tǒng)一庭院硬化、統(tǒng)一衛(wèi)生環(huán)保廁所、統(tǒng)一防火柴草房、統(tǒng)一庭院柵欄、統(tǒng)一垃圾存放的“五統(tǒng)一”新布局，村容村貌得到明顯改善，群眾生活水平有了較大提高，成為全縣泥草房改造的樣板工程。

二、主要措施

我國六成多人口在農(nóng)村，而當前農(nóng)村的科技文化，教育衛(wèi)生，體育醫(yī)療等事業(yè)均遠遠落后于城市，因此縮小城鄉(xiāng)差距，不斷提高農(nóng)民生活水平，在農(nóng)村加快全面小康社會建設的任務就顯得十分迫切。是省的欠發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村人口占了七成多，要在年與全省同步基本實現(xiàn)全面小康，農(nóng)村工作便更成了我市各級政府的重中之重。今年以來，市委市政府出臺了一系列扶農(nóng)助農(nóng)政策，其中農(nóng)村危舊房改造作為深入貫徹省委"兩創(chuàng)"總戰(zhàn)略和我市"三市并舉"發(fā)展戰(zhàn)略，擴大農(nóng)村投資和消費需求，推動社會主義新農(nóng)村建設的實事工程，取得了較好的社會效應，但在政策實行過程中面臨的諸多困難和問題也比較突出。為進一步推進農(nóng)村危舊房改造，市統(tǒng)計局在全市范圍內(nèi)開展了農(nóng)村危舊房改造情況問卷調(diào)查。

一、樣本基本情況

此次調(diào)查以本市實施舊村改造的村內(nèi)，曾實施或正在實施危舊房改造的農(nóng)戶，危舊房改造實施村的村干部及危舊房改造實施鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部為調(diào)查對象，通過隨機抽取確定全市9個縣150位鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部及455戶農(nóng)戶作為樣本。樣本農(nóng)戶平均每戶人口3。82人，以中低收入家庭為主，各占了60。7%，36。9%，高收入家庭僅占2。4%；被調(diào)查農(nóng)戶平均現(xiàn)有住宅1。02處，人均建筑面積34。4平方米，比全市農(nóng)村居民人均住房面積少10。3個平方；44。4%的農(nóng)戶是樓房，20%的農(nóng)戶是磚瓦平房，34。3%是其他類型。參與干部問卷調(diào)查的干部中58。4%是村干部，41。6%是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部；其中98。0%的干部參加了農(nóng)村危舊房改造工作。

二、危舊房改造工作現(xiàn)狀

1，農(nóng)戶實施危舊房改造的主要原因是本身就有需要

危舊房改造政策是與群眾需求相適應的，是符合百姓利益的政策，也是一項強有力的政策。調(diào)查顯示，農(nóng)戶因本身就需要進行危舊房改造的認同率達73。0%，因有優(yōu)惠政策而進行危舊房改造的認同率達63。3%。在推行危舊房改造中，各級政府，尤其是基層廣大干部花了大量精力，因干部動員而進行危舊房改造的認同率為42。4%，還有16。5%是認為"有建設資金"而進行危舊房改造的。

首先，對市長一行各位領導蒞臨檢查指導工作表示熱烈的歡迎和衷心的感謝。下面，將我縣農(nóng)村泥草房改造工作情況匯報如下：

一、基本情況

縣幅員面積3000平方公里，地形地貌為“八山半水分半田”，轄3鎮(zhèn)5鄉(xiāng)、67個行政村、253個自然屯，人口22.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口10.9萬人。2008年初全縣農(nóng)村共有泥草房10645棟。自開展農(nóng)村泥草房改造以來，縣委、縣政府始終高度重視泥草房改造工作，將其作為改善民生的重中之重，不斷創(chuàng)新舉措，全力攻堅，加快推進，取得了顯著成效。

（一）全縣農(nóng)村泥草房改造情況。2008年以來，我縣按照省、市總體部署，結(jié)合縣情實際，確定了利用8年時間基本消滅全縣泥草房的工作目標，成立了組織機構，明確了完成時限和年度計劃，并將農(nóng)村泥草房改造列為全縣重點工作，納入目標管理考核體系，堅持以政策為導向、以農(nóng)民為主體，制定完善扶持政策，創(chuàng)造性地采取了“十個一點”（即：農(nóng)民主體籌一點、政府主導補一點、制定優(yōu)惠政策免一點、對上溝通協(xié)調(diào)爭一點、爭取金融支持貸一點、抓住棚改契機省一點、協(xié)調(diào)建材企業(yè)讓一點、施工企業(yè)讓利減一點、加大集體投入增一點、組織幫建部門扶一點）和“五個結(jié)合”（即：農(nóng)民自籌與多方融資相結(jié)合、拆與建相結(jié)合、合并建房與建節(jié)能房相結(jié)合、泥草房改造與新農(nóng)村建設相結(jié)合、改造工作與干部績效評價相結(jié)合）等有效措施，確保了改造工作的順利推進。目前，全縣共改造泥草房3978棟，完成改造總目標任務的37.4%。其中：2008年共改造泥草房1404棟，完成任務指標的110%，發(fā)放補貼資金372萬元；2009年共改造泥草房1386棟，完成任務指標115%，發(fā)放補助資金472.6萬元；今年截止目前，改造泥草房1188棟，完成任務指標102%。我縣泥草房改造工作始終走在全市前列，得到省、市的充分肯定。2008年，被評為哈爾濱市農(nóng)村泥草房改造工作先進縣；2009年，榮獲黑龍江省農(nóng)村泥草房改造工作先進縣的光榮稱號。

（二）省級示范村建國村泥草房改造情況。鎮(zhèn)建國村位于縣城以北2.5里處，轄5個自然屯，330戶、1360人，全村共有房屋330棟，其中泥草房84棟，主次道路12條，道路總長10200延長米。2008年縣委、縣政府投入資金845萬元，完成全村84棟泥草房改造任務，是全省唯一在一年內(nèi)實現(xiàn)整村改造的示范村，硬化道路2.5公里，安裝路燈60盞，改造柵欄10200延長米，護砌邊溝10200延長米，新建一處600平方米“六位一體”村民活動場所，建成村民休閑廣場2處4050平方米，建成5棟10戶840平方米集中連片節(jié)能環(huán)保型居住小區(qū)一處，綠化面積4500平方米。在此基礎上，2009年縣政府投入400萬元，完成全村330戶庭院建設，硬化村屯道路1.5公里，購置安裝衛(wèi)生環(huán)保廁所330個，建成防火柴草房127個，栽種綠化樹3000株、經(jīng)濟樹種4000株、栽種花草5萬余株，全面完成了示范村建設各項任務，形成了統(tǒng)一庭院硬化、統(tǒng)一衛(wèi)生環(huán)保廁所、統(tǒng)一防火柴草房、統(tǒng)一庭院柵欄、統(tǒng)一垃圾存放的“五統(tǒng)一”新布局，村容村貌得到明顯改善，群眾生活水平有了較大提高，成為全縣泥草房改造的樣板工程。

二、主要措施

關于進一步加強我市危舊房改造工作的調(diào)查報告

隨著“三年一中變”任務即將順利完成，我市的城市環(huán)境面貌發(fā)生了顯著變化，取得了令人矚目的成就。按照省委、省政府的要求，“2010年一大變”工作也要同步部署推進。我室在對“2010年一大變”工作進行前期調(diào)查研究的過程中，發(fā)現(xiàn)我市老城區(qū)的危舊房屋問題比較嚴重，較大影響了廣州中心城市的環(huán)境面貌。為此，我室專門組織調(diào)研組，對我市危舊房改造工作情況、存在問題進行調(diào)查研究，并先后赴上海、北京、福州等城市進行學習考察，研究探索進一步加強我市危舊房改造工作的政策措施?，F(xiàn)將有關情況及我們的建議報告如下：

一、我市危改工作的基本情況及面臨的主要問題和困難

從上個世紀80年代開始，我市在公房租金收入中提取一定比例實施危改工作。20年來，在市委、市政府的正確領導下，經(jīng)過各有關部門的共同努力，我市危改工作取得了一定的成績。據(jù)統(tǒng)計，1990年我市完成危改投資2100萬元，而2000年則達到2.3億元，相當于1990年10倍多；1990年我市完成拆遷面積僅約數(shù)千平方米，而2000年完成拆遷面積近10萬平方米，相當于1990年數(shù)十倍。1999年，市政府明確提出了力爭用2年半至3年時間完成1997年登記在冊的23萬平方米危險房屋的排危搶險工作的目標，并制訂了相應的改造工作步驟、優(yōu)惠政策和具體措施。目前，32片危改責任地塊的23萬平方米危房（涉及改造總面積70萬平方米）的改造任務已基本完成，其中，成片拆除危房12萬平方米（總拆遷面積35萬平方米），維修加固危房11萬平方米。僅市一級就累計投入資金約4.6億元，全面完成了交電新村、西華路等10片地塊18萬平方米的成片拆遷工作，共拆除危房7萬平方米，約6200戶近2萬人從原來低矮、潮濕、擁擠、危險程度較高的危舊房中搬出，被安置到環(huán)境優(yōu)美、配套完善的棠雅苑、棠德花園、陽光花園等多處安置小區(qū)，戶均面積從改造前的24平方米增加到33平方米，人均居住面積從改造前的9.8平方米增加到13.3平方米；同時完成了沙河墟地街等4個項目的維修加固工作，維修加固危房、嚴重損壞房面積共54268平方米。

據(jù)不完全統(tǒng)計，我市目前實有房屋面積13578萬平方米，其中各級房管部門的經(jīng)管房屋2011萬平方米，占房屋總量的14.8%。另據(jù)市房管部門經(jīng)管房屋的安全普查結(jié)果，我市在基本完成23萬平方米危房的改造任務后，仍然存在危房26.4萬平方米，嚴重損壞房80萬平方米，一般損壞房402萬平方米，分別占總數(shù)的1.42%、4.3%和21.6%。此外，85.2％未列入房管部門經(jīng)管的房屋中，包括絕大部分的私房、企業(yè)用房、宗教用房、學校用房等，同樣存在相當數(shù)量的危舊房屋。我市危舊房屋的形勢仍然相當嚴峻，改造任務依然相當繁重。

造成我市存在如此數(shù)量眾多的危舊房屋，以及其增長勢頭仍在蔓延的主要原因：一是使用年限長。我市的危舊房屋普遍建于三、四十年代，有相當部分甚至建于清末民初時期，到現(xiàn)在已經(jīng)大大超過了其使用年限。二是建造標準低。由于當時客觀條件和技術水平的局限，我市的危舊房屋建造普遍采用磚墻、磚木、預制板式結(jié)構，使用年限短，抗震、抗風能力差。三是自然條件的影響。我市氣候潮濕多雨，常有臺風襲擊，而我市老城區(qū)大多地質(zhì)條件較差，地表下存在較厚的淤泥沖積層，地勢低洼，排水設施落后，房屋水浸情況相當普遍，對危舊房屋的損壞相當嚴重。四是違章亂搭亂建。多年來，危舊房屋房屋的業(yè)主、住戶為了解決居住問題，違章亂搭亂建的現(xiàn)象非常普遍，進一步加快了危舊房屋的損毀速度。五是政策導向的消極作用。一方面，由于我國長期實行低租金制的房屋租賃政策，無論是經(jīng)管房或私房，其租金收入都不足以對危舊房屋進行有效的修繕和改造；另一方面，我市實行房屋拆遷“拆一還一”的補償政策，對廣大危舊房屋業(yè)主，尤其是私房業(yè)主起到一定的消極作用，他們寧愿等待拆遷，得到一套新房的補償，也不愿意掏錢進行修繕、改造，造成了危改工作嚴重滯后。六是開發(fā)建設的負面影響。一方面，我市舊城區(qū)有相當部分地塊被劃了紅線，但至今還是征而不拆，房屋業(yè)主與征用單位互相推諉，致使其中的危舊房屋得不到最起碼的養(yǎng)護；另一方面，老城區(qū)基建、市政工程的基礎施工，致使周邊的危舊房屋壓沉壓裂，加速了危損速度。這種情況在荔灣區(qū)尤為普遍，如陳家祠廣場旁邊的龍?zhí)廖鞯貕K，多為建于60年代磚木、混合結(jié)構房屋，近年來由于附近康王地下商業(yè)城施工，造成房屋因地陷致危、裂縫滿布，但居民無法搬出，情況相當危急；寶華路的寶華中約地塊，由于周邊五元名都、文昌閣的施工，相當數(shù)量百年樓齡的房屋岌岌可危，僅靠密集的樁頂承重，住戶（相當部分是孤寡老人）每日在木樁間起居飲食，生活環(huán)境異常惡劣。

隨著“三年一中變”任務即將順利完成，我市的城市環(huán)境面貌發(fā)生了顯著變化，取得了令人矚目的成就。按照省委、省政府的要求，“2010年一大變”工作也要同步部署推進。我室在對“2010年一大變”工作進行前期調(diào)查研究的過程中，發(fā)現(xiàn)我市老城區(qū)的危舊房屋問題比較嚴重，較大影響了廣州中心城市的環(huán)境面貌。為此，我室專門組織調(diào)研組，對我市危舊房改造工作情況、存在問題進行調(diào)查研究，并先后赴上海、北京、福州等城市進行學習考察，研究探索進一步加強我市危舊房改造工作的政策措施?，F(xiàn)將有關情況及我們的建議報告如下： 一、我市危改工作的基本情況及面臨的主要問題和困難

從上個世紀80年代開始，我市在公房租金收入中提取一定比例實施危改工作。20年來，在市委、市政府的正確領導下，經(jīng)過各有關部門的共同努力，我市危改工作取得了一定的成績。據(jù)統(tǒng)計，1990年我市完成危改投資2100萬元，而2000年則達到2.3億元，相當于1990年10倍多；1990年我市完成拆遷面積僅約數(shù)千平方米，而2000年完成拆遷面積近10萬平方米，相當于1990年數(shù)十倍。1999年，市政府明確提出了力爭用2年半至3年時間完成1997年登記在冊的23萬平方米危險房屋的排危搶險工作的目標，并制訂了相應的改造工作步驟、優(yōu)惠政策和具體措施。目前，32片危改責任地塊的23萬平方米危房（涉及改造總面積70萬平方米）的改造任務已基本完成，其中，成片拆除危房12萬平方米（總拆遷面積35萬平方米），維修加固危房11萬平方米。僅市一級就累計投入資金約4.6億元，全面完成了交電新村、西華路等10片地塊18萬平方米的成片拆遷工作，共拆除危房7萬平方米，約6200戶近2萬人從原來低矮、潮濕、擁擠、危險程度較高的危舊房中搬出，被安置到環(huán)境優(yōu)美、配套完善的棠雅苑、棠德花園、陽光花園等多處安置小區(qū)，戶均面積從改造前的24平方米增加到33平方米，人均居住面積從改造前的9.8平方米增加到13.3平方米；同時完成了沙河墟地街等4個項目的維修加固工作，維修加固危房、嚴重損壞房面積共54268平方米。

據(jù)不完全統(tǒng)計，我市目前實有房屋面積13578萬平方米，其中各級房管部門的經(jīng)管房屋2011萬平方米，占房屋總量的14.8%。另據(jù)市房管部門經(jīng)管房屋的安全普查結(jié)果，我市在基本完成23萬平方米危房的改造任務后，仍然存在危房26.4萬平方米，嚴重損壞房80萬平方米，一般損壞房402萬平方米，分別占總數(shù)的1.42%、4.3%和21.6%。此外，85.2％未列入房管部門經(jīng)管的房屋中，包括絕大部分的私房、企業(yè)用房、宗教用房、學校用房等，同樣存在相當數(shù)量的危舊房屋。我市危舊房屋的形勢仍然相當嚴峻，改造任務依然相當繁重。

造成我市存在如此數(shù)量眾多的危舊房屋，以及其增長勢頭仍在蔓延的主要原因：一是使用年限長。我市的危舊房屋普遍建于三、四十年代，有相當部分甚至建于清末民初時期，到現(xiàn)在已經(jīng)大大超過了其使用年限。二是建造標準低。由于當時客觀條件和技術水平的局限，我市的危舊房屋建造普遍采用磚墻、磚木、預制板式結(jié)構，使用年限短，抗震、抗風能力差。三是自然條件的影響。我市氣候潮濕多雨，常有臺風襲擊，而我市老城區(qū)大多地質(zhì)條件較差，地表下存在較厚的淤泥沖積層，地勢低洼，排水設施落后，房屋水浸情況相當普遍，對危舊房屋的損壞相當嚴重。四是違章亂搭亂建。多年來，危舊房屋房屋的業(yè)主、住戶為了解決居住問題，違章亂搭亂建的現(xiàn)象非常普遍，進一步加快了危舊房屋的損毀速度。五是政策導向的消極作用。一方面，由于我國長期實行低租金制的房屋租賃政策，無論是經(jīng)管房或私房，其租金收入都不足以對危舊房屋進行有效的修繕和改造；另一方面，我市實行房屋拆遷“拆一還一”的補償政策，對廣大危舊房屋業(yè)主，尤其是私房業(yè)主起到一定的消極作用，他們寧愿等待拆遷，得到一套新房的補償，也不愿意掏錢進行修繕、改造，造成了危改工作嚴重滯后。六是開發(fā)建設的負面影響。一方面，我市舊城區(qū)有相當部分地塊被劃了紅線，但至今還是征而不拆，房屋業(yè)主與征用單位互相推諉，致使其中的危舊房屋得不到最起碼的養(yǎng)護；另一方面，老城區(qū)基建、市政工程的基礎施工，致使周邊的危舊房屋壓沉壓裂，加速了危損速度。這種情況在荔灣區(qū)尤為普遍，如陳家祠廣場旁邊的龍?zhí)廖鞯貕K，多為建于60年代磚木、混合結(jié)構房屋，近年來由于附近康王地下商業(yè)城施工，造成房屋因地陷致危、裂縫滿布，但居民無法搬出，情況相當危急；寶華路的寶華中約地塊，由于周邊五元名都、文昌閣的施工，相當數(shù)量百年樓齡的房屋岌岌可危，僅靠密集的樁頂承重，住戶（相當部分是孤寡老人）每日在木樁間起居飲食，生活環(huán)境異常惡劣。

雖然我市危改工作取得了一定的成績，特別是經(jīng)過近3年的大規(guī)模改造建設，基本完成了23萬平方米危房的改造任務。但在實踐來看，也面臨著不少問題和困難，主要是：

首先，對危改工作的重要性、迫切性和艱巨性認識不足，缺乏明確的總體思路。由于種種原因，當前對危改工作存在兩種錯誤或片面的認識：一是對我市的危舊房屋總體情況及其產(chǎn)生的原因缺乏了解，認為我市經(jīng)過這么多年的舊城改造，特別是經(jīng)過近3年大規(guī)模的危房改造建設，危房的現(xiàn)存數(shù)量已經(jīng)不多，不足為患，無須再加大危改工作力度；二是對危改工作的實施情況不甚了解，認為制訂優(yōu)惠政策，加大對危房工作的扶持力度，會沖擊正常的房地產(chǎn)市場。這些認識上的偏差，導致我市危改工作的總體思路一直得不到明確，未能結(jié)合城市總體規(guī)劃和舊城改造的需要，研究制定相應的總體規(guī)劃、實施計劃和政策措施，指導危改工作的順利推進。

各縣區(qū)人民政府，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會，市政府有關工作部門：

國有林場危舊房改造工程是國家為解決林場職工住房問題而實施的民生工程，也是保障性住房建設工程的重要組成部分。目前，全市國有林場危舊房改造工程進展緩慢，除寧強縣、西鄉(xiāng)縣全面開工，南鄭縣部分開工外，其余縣區(qū)尚未能開工。為加快國有林場危舊房改造進度，全面推進全市國有林場危舊房改造工作，現(xiàn)就有關事項通知如下。

一、將國有林場危舊房改造工程納入保障性住房規(guī)劃

國家林業(yè)局、住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委《國有林場危舊房改造工程項目管理辦法》指出：國有林場危舊房改造項目是政府保障性住房的組成部分。市、縣區(qū)住房建設、林業(yè)、發(fā)改部門要及時銜接，將國有林場危舊房改造工程納入本市、縣區(qū)保障性住房建設規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，抓緊組織實施。

二、將國有林場危舊房改造工程任務納入縣區(qū)目標責任考核

為了全面推進國有林場危舊房改造工程建設，落實年度國有林場危舊房改造目標任務，省林業(yè)廳、省住房和城鄉(xiāng)建設廳聯(lián)合下發(fā)了《關于將國有林場危舊房改造工程任務納入各市、縣目標責任考核的通知》，市上將把國有林場危舊房改造工作納入年度目標考核范圍，請各縣區(qū)政府和住管局、林業(yè)局、考核辦及時銜接，將國有林場危舊房改造工程納入縣區(qū)目標責任考核指標的內(nèi)容，分解任務指標，落實考核責任，確保將考核落到實處。