摘要:官僚制是工業(yè)社會(huì)的一朵奇葩，它以其穩(wěn)定、嚴(yán)格、精確、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，構(gòu)成了傳統(tǒng)行政模式的一大理論支柱。但是當(dāng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代時(shí)，官僚制內(nèi)在的痼疾逐漸凸顯出來(lái)，成為阻礙社會(huì)發(fā)展的絆腳石。

關(guān)鍵詞:官僚制；價(jià)值；弊病

一、官僚制及其價(jià)值

“官僚制”一詞由法文bureau和希臘文kratos復(fù)合而成，本意是指實(shí)施管理的社會(huì)行政機(jī)構(gòu)。與漢語(yǔ)中官僚主義不同，在管理學(xué)中，官僚制是一個(gè)中性詞，是指一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、命令—服從為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織。

在韋伯的官僚制中，對(duì)合理性的追求是其核心所在，也是建構(gòu)官僚制的一個(gè)基本原則。韋伯從權(quán)威的角度出發(fā)剖析古往今來(lái)人類社會(huì)的組織形態(tài)，把它們分為個(gè)人魅力型、傳統(tǒng)型和法理型三種。其中前兩種只具備合法性而不具備合理性，只有法理型組織是建立在對(duì)于正式制定的規(guī)則與法令的正當(dāng)行為的要求之上的，同時(shí)兼?zhèn)淞撕戏ㄐ耘c合理性。韋伯的理性官僚制正是這樣一種組織形式。作為一種工業(yè)文明時(shí)代的組織形式，官僚制具有以下特征：第一，組織內(nèi)部合理的分工，每個(gè)成員都有的明確職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定下來(lái)，并且只在本職范圍內(nèi)完成工作。第二，組織內(nèi)部劃分為若干層級(jí)，實(shí)行層級(jí)節(jié)制，等級(jí)與權(quán)力一致，各職位按照權(quán)力等級(jí)組織起來(lái)，形成一個(gè)指揮統(tǒng)一的指揮鏈條。第三，組織內(nèi)部要根據(jù)合理合法的原則制定一整套穩(wěn)定的規(guī)則和程序來(lái)規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個(gè)組織管理工作的一致性和明確性，使各機(jī)構(gòu)各成員各司其職，依法行使自己的職權(quán)。第四，在官僚制組織中，一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式的文件下達(dá)，并且要記錄在案，以便于上級(jí)對(duì)下級(jí)加強(qiáng)控制，明確下級(jí)機(jī)構(gòu)及其成員的任務(wù)、要求和應(yīng)履行的權(quán)責(zé)。第五，實(shí)行非人格化的管理，官員間的從屬關(guān)系是由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級(jí)序列決定的，權(quán)力關(guān)系并不具有權(quán)力的個(gè)性特點(diǎn)，而是基于職務(wù)本身的組織構(gòu)造，完全排除了個(gè)人的情感糾葛。第六，擁有極為完美的技術(shù)化程序和手段，在專家的指導(dǎo)下日常工作都會(huì)擁有技術(shù)性的支持，而且，組織目標(biāo)及這些目標(biāo)的確立過(guò)程也傾向于技術(shù)化和合理化。第七，實(shí)行合理合法的人事制度，以契約的形式雇傭員工，根據(jù)工作性質(zhì)的要求和人員本身所具備的資格條件任用，根據(jù)員工的資歷和業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲和晉升；工作全職性的，與私人領(lǐng)域的活動(dòng)分開(kāi)。

雖然理性官僚制只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論描述，在現(xiàn)實(shí)中很少有哪個(gè)組織能夠完全具備上述特征，但官僚制的價(jià)值卻不容否定。

在英語(yǔ)中官僚制(bureaucracy)這個(gè)詞本身含義就十分復(fù)雜，有官僚政治、官僚制度、官僚組織、官僚體系、官僚作風(fēng)等等多種用法，同時(shí)又是官僚的總稱。歷史上很少有政治家在提到“官僚制”時(shí)不賦予這個(gè)概念以強(qiáng)烈的感情色彩和難以把握的內(nèi)涵，既有公眾從情感出發(fā)的貶義理解，又有韋伯等的理性闡釋。在漢語(yǔ)中，“官僚”通常表達(dá)的是貶義，不管是古代還是近代，社會(huì)公眾總是將那些魚(yú)肉百姓、草營(yíng)人命、侵吞社會(huì)財(cái)富、中飽私囊、禍國(guó)殃民的官員與“官僚”、“官僚作風(fēng)”聯(lián)系在一起。只是隨著現(xiàn)代政治哲學(xué)和社會(huì)理論的發(fā)展，特別是在德國(guó)社會(huì)理論家馬克斯•韋伯那里，官僚制才被理解為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)文明的產(chǎn)物，亦即一種政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的政治組織機(jī)構(gòu)和體制，從而使官僚制這個(gè)詞逐漸“中性化”，學(xué)屆也稱其為“科層制”。

盡管如此，官僚制理論在其發(fā)展過(guò)程中對(duì)官僚制所提出的各種批判，又不能不讓我們對(duì)官僚制作出理智的思考。特別是官僚制在西方后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代體現(xiàn)出來(lái)的局限和弊端，日益成為新公共管理理論和治理理論的眾矢之的，這也給社會(huì)組織模式的變遷提供了理論上的支持。本文擬從民主和效率兩種價(jià)值取向概括和分析與官僚制問(wèn)題密切相關(guān)的理論。

一、多元主義、專家政治論和法團(tuán)主義

對(duì)民主價(jià)值的關(guān)注是官僚制理論中的核心問(wèn)題。現(xiàn)代政治學(xué)中與官僚制問(wèn)題密切相關(guān)的一些理論可以歸人民主理論這一大的范疇。本文簡(jiǎn)要總結(jié)多元主義、專家政治論和法團(tuán)主義有關(guān)官僚制問(wèn)題的觀點(diǎn)。多元主義學(xué)派認(rèn)為，當(dāng)代西方國(guó)家(主要是美國(guó))的政治體系是各種相互交錯(cuò)的力量的匯集，是一種錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力平衡。每個(gè)團(tuán)體都對(duì)決策具有一定的影響，但沒(méi)有任何一個(gè)團(tuán)體對(duì)權(quán)力具有壟斷地位或決定性的作用，不存在一個(gè)特定的權(quán)力精英團(tuán)體。政府雖被賦予權(quán)力，但它越來(lái)越處于來(lái)自各種利益團(tuán)體的壓力之下，其獨(dú)立權(quán)力非常小。官僚只是多元主義政治制度中各個(gè)否決團(tuán)體中的一員。

在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)，精英和團(tuán)體經(jīng)常為了促進(jìn)各自的利益而互相競(jìng)爭(zhēng)。官僚體系成為多元主義國(guó)家的一個(gè)部分，其本身是許多高度分立的機(jī)關(guān)的集合體，它們?cè)谀撤N程度上相互依賴又相互競(jìng)爭(zhēng)。多元主義有助于馴服政府的力量，將強(qiáng)制減少到最低限度，并可以和平解決爭(zhēng)端，所以有助于促進(jìn)民主。進(jìn)而，機(jī)構(gòu)的分立、權(quán)力的多元化和政府超載等可以馴化官僚機(jī)構(gòu)并將其威脅降至最低程度。專家政治論學(xué)派則提出與多元主義相對(duì)立的見(jiàn)解。專家政治是一種政治制度，在此制度內(nèi)具有決定性影響的人是行政和經(jīng)濟(jì)方面的技術(shù)人員。該學(xué)派由帕雷托、莫斯卡和米契爾斯的理論發(fā)展而來(lái)，但不同于精英理論。后者關(guān)心的是統(tǒng)治精英，技術(shù)官僚精英只是其中的一部分；而前者專門關(guān)心官僚技術(shù)精英的權(quán)力，并認(rèn)為這些人正在逐漸取代其他類型的精英人物在決策中的地位。

專家政治論學(xué)派認(rèn)為，在西方國(guó)家技術(shù)官僚精英的權(quán)力已經(jīng)在以民選政治機(jī)構(gòu)為代價(jià)的情況下發(fā)生了增長(zhǎng)，并對(duì)民主產(chǎn)生了一種威脅。法團(tuán)主義也是精英理論的一個(gè)分支，認(rèn)為國(guó)家政策的制定是由高層國(guó)家權(quán)勢(shì)精英與一些數(shù)量有限的社團(tuán)組織(包括工商業(yè)團(tuán)體和工會(huì))領(lǐng)袖彼此協(xié)調(diào)完成的。社團(tuán)組織得到準(zhǔn)許在各自的領(lǐng)域內(nèi)保持一種謹(jǐn)慎的性壟斷，但必須服從國(guó)家對(duì)他們施加的某種。國(guó)家通過(guò)名義上不屬于國(guó)家的私人和組織來(lái)實(shí)施控制，由此產(chǎn)生非直接的、非正式的和非公開(kāi)的行政形式。因此，國(guó)家干預(yù)并不一定要與官僚機(jī)構(gòu)的干預(yù)聯(lián)系在一起，法團(tuán)主義是“一種沒(méi)有官僚政治的國(guó)家控制體制”。之所以如此，是因?yàn)榉▓F(tuán)主義國(guó)家關(guān)心效率和成功，避免程序的正規(guī)化；只與少數(shù)權(quán)勢(shì)機(jī)構(gòu)打交道，使龐大的行政機(jī)構(gòu)成為多余；可以通過(guò)半政府組織和非政府組織來(lái)完成一些公共事務(wù)管理工作。

理性官僚制作為一種現(xiàn)代組織形式，在各國(guó)政府和大的企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政管理中得到廣泛采用，這個(gè)格局至今沒(méi)有根本改變。但是隨著時(shí)代的巨變，尤其是信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代和后工業(yè)化社會(huì)的來(lái)臨，理性官僚制在應(yīng)對(duì)時(shí)局的變化方面顯得缺乏靈活性，曾經(jīng)值得稱道的“效率”也大大下降。如何改革現(xiàn)有的官僚制，“建立和維持一個(gè)順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會(huì)－資本主義社會(huì)或社會(huì)主義社會(huì)、發(fā)達(dá)社會(huì)或落后社會(huì)－的難題之一”【1】。許多國(guó)家的政府和企事業(yè)機(jī)構(gòu)為提高行政管理的效率而進(jìn)行了卓有成效的改革努力，國(guó)外學(xué)者也在這個(gè)領(lǐng)域里進(jìn)行了有益的新探索，總結(jié)了改革的經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值取向，提出了進(jìn)一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以及各國(guó)學(xué)者的最新研究成果，對(duì)推進(jìn)我國(guó)當(dāng)前的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革、提高政府部門和企事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政工作效率會(huì)有重要的啟迪作用。

一，現(xiàn)性官僚制的特點(diǎn)

要理解當(dāng)前西方所進(jìn)行的官僚制改革，就必須首先要了解現(xiàn)性官僚制的特點(diǎn)。現(xiàn)性官僚制通常指以相對(duì)專業(yè)化的官僚為主體，所構(gòu)成的政府和企事業(yè)的一系列制度和原則的總和；它實(shí)質(zhì)上是一種官僚體系，是近代尤其是產(chǎn)業(yè)革命后發(fā)明與創(chuàng)造出來(lái)的主要用來(lái)指導(dǎo)政府和企事業(yè)活動(dòng)的組織形式，也是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。它意味著理性和效率，是極權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物【2】。在現(xiàn)代政治制度里，由于官僚幾乎包辦了政治制度的輸出，極大地影響著決策過(guò)程，起著大部分裁決和傳達(dá)信息的功能作用，充當(dāng)著利益表達(dá)者和聚合者的角色，所以，官僚制機(jī)構(gòu)的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒(méi)有官僚機(jī)構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)工作?！?】歷史上拋棄和砸碎官僚制的革命均以失敗而告終就是明證。

德國(guó)著名學(xué)者馬克斯·韋伯曾經(jīng)對(duì)理性官僚制進(jìn)行了詳細(xì)的研究和總結(jié)，提出了系統(tǒng)化的理性官僚制理論，奠定了現(xiàn)代組織理論基礎(chǔ)。他所說(shuō)的理性官僚制是建立在合法型統(tǒng)治理論的基礎(chǔ)之上的。他認(rèn)為任何統(tǒng)治或權(quán)威都必須有某種形式的合法性做基礎(chǔ)，歷史上能被社會(huì)接受的合法統(tǒng)治大致有三種純粹的類型，即合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型統(tǒng)治是建立在一般的相信歷來(lái)適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實(shí)施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上；魅力型統(tǒng)治是建立在非凡的獻(xiàn)身于一個(gè)人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性、或者英雄氣概、或者楷模樣板之上；而合法型統(tǒng)治是建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，是合法受命進(jìn)行統(tǒng)治的，這種統(tǒng)治服從有合法章程的、事務(wù)的、非個(gè)人的制度和由它所確定的上司。傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治都屬于非理性的統(tǒng)治，不宜作為現(xiàn)代行政組織的基礎(chǔ)。而合法型統(tǒng)治屬于理性的統(tǒng)治，因?yàn)樗⒃谙率龇ㄖ朴^念基礎(chǔ)之上的，即“通過(guò)協(xié)議的或強(qiáng)加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價(jià)值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程”，因此它可以作為現(xiàn)代官僚行政管理組織的基礎(chǔ),同時(shí)后者也是合法型統(tǒng)治的最純粹類型?！?】

歷史上任何制度的產(chǎn)生都需要特定的環(huán)境，理性官僚制的產(chǎn)生也概莫能外，它的產(chǎn)生至少需要以下幾個(gè)方面的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)前提：1，貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；2，行政管理的范圍和數(shù)量的擴(kuò)大；3，行政管理強(qiáng)度的深化和現(xiàn)代交流手段（公共的陸路、水路、鐵路、電報(bào)等等）的現(xiàn)代化；4，現(xiàn)代資本主義的經(jīng)濟(jì)交往要求行政管理具有盡可能快捷地、精確地、明晰地、持續(xù)地完成任務(wù)的純技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)；5，國(guó)家權(quán)力和行政管理運(yùn)作手段的集中；6，現(xiàn)代群眾民主的建立與人和物意義上的“法律平等”?！?】根據(jù)以上前提條件，理性官僚制的行政管理只能首先發(fā)生在西方的現(xiàn)代資本主義國(guó)家，因?yàn)樗鼈儞碛邪l(fā)育良好的理性法律、貨幣經(jīng)濟(jì)、發(fā)達(dá)的通訊和運(yùn)輸手段、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和行政手段的集中化，而象中國(guó)這樣擁有悠久傳統(tǒng)官僚制歷史的國(guó)家，則由于缺乏這些條件難以成為理性官僚制的發(fā)源地和生長(zhǎng)地。事實(shí)上，現(xiàn)代資本主義與現(xiàn)性官僚制有著不解之緣，因?yàn)樗紫仍跉v史上創(chuàng)造了對(duì)持久穩(wěn)定的、嚴(yán)肅緊張的和可預(yù)計(jì)性的官僚制行政管理的需要，同時(shí)也提供了官僚制以最合理形式賴以存在的最合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如貨幣資金和現(xiàn)代技術(shù)條件等等。

具體而言，理性官僚制的行政管理有著以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：1，法制化?，F(xiàn)代行政管理機(jī)構(gòu)有其固定的權(quán)限范圍，并且由法律或行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定，行政事務(wù)在權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)持續(xù)地運(yùn)作；有明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度和工作程序；采取檔案制度化進(jìn)行管理。2，科層化。實(shí)行機(jī)關(guān)等級(jí)制和職務(wù)等級(jí)制原則，按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格規(guī)定的等級(jí)層次結(jié)構(gòu)體系，并按等級(jí)賦予相應(yīng)的權(quán)力，各個(gè)層級(jí)的官員和機(jī)構(gòu)都接受嚴(yán)格的監(jiān)督；官員職務(wù)的升遷根據(jù)年資或政績(jī)，或者兩者兼而有之。3，公私分開(kāi)。主張嚴(yán)格的公事公辦，公私界限分明，公務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別，工作區(qū)域與生活區(qū)域分開(kāi)；行政管理班子同行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開(kāi)；任職人員對(duì)職位不能占為己有。4，專業(yè)化。主張技術(shù)專長(zhǎng)，官員的選拔和任命注重知識(shí)和業(yè)務(wù)能力；注重專業(yè)培訓(xùn)；實(shí)行分工的原則，解決事務(wù)“不看人辦事”，而是根據(jù)可以預(yù)計(jì)的規(guī)則，排除一切純粹個(gè)人的、一切非理性的、不可預(yù)計(jì)的感覺(jué)因素。5，職業(yè)化。要求行政官員全身心地投入公務(wù)活動(dòng)，職務(wù)就是“職業(yè)”，就任職務(wù)就要承擔(dān)一種忠于職守的義務(wù)；采用固定的貨幣薪金支付報(bào)酬。6，效果的可預(yù)見(jiàn)性。理性官僚制作為一種社會(huì)組織的特殊形式，其存在便于將總體法規(guī)應(yīng)用于具體情況，從而增加了行動(dòng)的可預(yù)見(jiàn)性，“對(duì)于官僚體制來(lái)說(shuō)，‘可預(yù)見(jiàn)的規(guī)則’，具有真正決定性的意義。”【6】

編者按：本文主要從組織任務(wù)和完成任務(wù)的途徑；官僚制體系在內(nèi)部協(xié)調(diào)時(shí)的弊端；官僚制體系在組織外部適應(yīng)中的弊端；對(duì)未來(lái)組織的展望四個(gè)方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：組織必須完成兩項(xiàng)互相關(guān)聯(lián)的任務(wù)才能存在下去、從理論上和實(shí)踐上向官僚制體系提出挑戰(zhàn)、技術(shù)的進(jìn)步和企業(yè)的發(fā)展蠶食著剛剛贏得的個(gè)人自由、僚制體系成為將人的需要同組織目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)的唯一工具、官僚制體系依靠著理性和邏輯、環(huán)境變革的速度在加快、各類企業(yè)組織的經(jīng)營(yíng)‘邊界條件“開(kāi)始發(fā)生變化、各種環(huán)境力量之間的因果關(guān)系變得越來(lái)越不穩(wěn)定和具有擾亂性、企業(yè)之間合作范圍將擴(kuò)大、人們?cè)诠ぷ髦懈Ｍ娴貐⑴c和授權(quán)、企業(yè)的任務(wù)將變得更加復(fù)雜，更難于事先計(jì)劃等。具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

沃倫·本尼斯（WarrenG.Bennis），美國(guó)當(dāng)代著名組織理論研究者之一，麻省理工學(xué)院博士，并曾在麻省理工斯隆學(xué)院執(zhí)教。對(duì)于組織理論中關(guān)于組織發(fā)展新方向和傳統(tǒng)官僚制的滅亡提出了創(chuàng)造性設(shè)想。

本尼斯曾經(jīng)與沙因（因EdgarH.Schein）合作著寫《通過(guò)群體方法改變個(gè)人與組織》（Personalandorganizationalchangethroughgroupmethodsl965），與南思（Nanus，B）合作著寫《領(lǐng)導(dǎo)》（Leadershipl985），單獨(dú)完成如《變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)者》（OnBecomingaleader1989），<<組織發(fā)展>>（Organizationdevelopment：itsnature，origins，andprospects1969），《變革組織》（Changingorganizationsl966）等專著多部，并發(fā)表研究論文上百篇。本文主要介紹他于1966年對(duì)傳統(tǒng)官僚制的批判和對(duì)未來(lái)組織的展望。

在虛擬組織、組織結(jié)構(gòu)扁平化日趨流行的今天，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)他所倡導(dǎo)的有機(jī)一適應(yīng)型組織的特點(diǎn)，正在被逐漸實(shí)現(xiàn)。

一、組織任務(wù)和完成任務(wù)的途徑

組織必須完成兩項(xiàng)互相關(guān)聯(lián)的任務(wù)才能存在下去，一個(gè)是協(xié)調(diào)組織成員的活動(dòng)和維持內(nèi)部系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，另一個(gè)是適應(yīng)外部環(huán)境。第一項(xiàng)任務(wù)要求組織經(jīng)由某種復(fù)雜的社會(huì)過(guò)程使其成員適應(yīng)組織的目標(biāo)，而組織也適應(yīng)成員的個(gè)人目標(biāo)。這一過(guò)程也被稱之為“互相適應(yīng)”、“內(nèi)適應(yīng)”或“協(xié)調(diào)”。第二項(xiàng)任務(wù)要求組織與周圍環(huán)境進(jìn)行交流和交換，稱之為“外適應(yīng)”或“適應(yīng)”。

摘要：范式理論自引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，公共管理領(lǐng)域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，隨著古典行政原則的確立達(dá)到頂峰。新公共管理是該范式的突破和分化，而民主治理則是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命。民主治理興起的直接動(dòng)力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要。但在更深層次上，民主治理是議會(huì)制民主的超越和代議制民主的補(bǔ)充，涉及民主政治和公共行政的調(diào)適和相容性問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：官僚制行政；民主治理；公共管理；范式轉(zhuǎn)換

托馬斯•庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(shū)中提出“范式”概念和“范式”理論。庫(kù)恩認(rèn)為：“范式類似于學(xué)科基質(zhì)，既包含科學(xué)公共體共有的范例和共同體成員共有的整套規(guī)定，更包含某種公認(rèn)的共有價(jià)值和共同體成員的共同承諾及信念?！保?］288范式對(duì)于科學(xué)進(jìn)步具有決定性作用，正是通過(guò)范式（或稱范式革命）轉(zhuǎn)換完成科學(xué)的發(fā)展和革命。在范式遭遇反常時(shí)，共同體可通過(guò)放松范式規(guī)則，將反常的東西在原有的范式框架內(nèi)局部地進(jìn)行化解。但在范式遇到危機(jī)時(shí)，新環(huán)境下的新現(xiàn)象的產(chǎn)生使得舊范式的規(guī)則遭遇混亂和挑戰(zhàn)，常規(guī)范式不能解釋的異常現(xiàn)象日益增多，不斷累積，最終達(dá)成新的共識(shí)，完成范式轉(zhuǎn)換［1］5。范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會(huì)科學(xué)，范式也應(yīng)該嚴(yán)格地被使用。庫(kù)恩的范式強(qiáng)調(diào)的是自然科學(xué)中“一致性的東西”，但社會(huì)科學(xué)的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進(jìn)行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機(jī)械和靜止的，要么是排他和非此即彼的。基于此，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個(gè)范式雖然存在很多一致性的東西，但它們?cè)凇皟r(jià)值承諾”上卻是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時(shí)期達(dá)至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命，是民主政治對(duì)官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉(zhuǎn)換表面上是學(xué)科層面的，但實(shí)際上是以整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變遷為現(xiàn)實(shí)材料的。

一、官僚制行政范式及其確立

對(duì)于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個(gè)來(lái)源：一是韋伯對(duì)于現(xiàn)代性社會(huì)的深邃理解。韋伯認(rèn)為從中世紀(jì)到近代整個(gè)西方文明的發(fā)展，如信仰上的宗教改革、經(jīng)濟(jì)上的資本主義產(chǎn)生和政治上的市民社會(huì)興起，這些相互獨(dú)立領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)事實(shí)上朝著一個(gè)相同目標(biāo)在進(jìn)行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無(wú)法擺脫和避免的趨勢(shì)。二是韋伯對(duì)于權(quán)威及合法性來(lái)源的劃分。韋伯認(rèn)為任何一種權(quán)威的統(tǒng)治都具有正當(dāng)性，他將權(quán)威分為三類。傳統(tǒng)型權(quán)威認(rèn)為源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的傳統(tǒng)是神圣不可侵犯的，根據(jù)傳統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)治具有正當(dāng)性，它構(gòu)成了封建世襲制度的基礎(chǔ);魅力型權(quán)威則基于對(duì)克里斯瑪式領(lǐng)袖的神圣性、非凡氣質(zhì)或杰出功績(jī)的信仰，并對(duì)領(lǐng)袖制定的道德規(guī)范或社會(huì)秩序心悅誠(chéng)服地接受;而法理型權(quán)威建立在理性和法律之上，人們對(duì)權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級(jí)體系。由于法理型權(quán)威同時(shí)具有理性和合法性的特點(diǎn)，因此，具有處理大規(guī)模工業(yè)社會(huì)復(fù)雜行政管理任務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在法理型權(quán)威基礎(chǔ)之上，韋伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府類型，而是一種建立于法理型控制基礎(chǔ)上的一種現(xiàn)代社會(huì)所特有的、具有專業(yè)化功能以及固定規(guī)章制度、設(shè)科分層的組織管理形式，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理體制。韋伯試圖用理性官僚制來(lái)抽象出現(xiàn)代大規(guī)模行政管理體制所共有的最本質(zhì)特征。這些本質(zhì)特征包括制度化、科層化、專業(yè)化、非人格化等。如同經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)完美的市場(chǎng)的概念一樣，理性官僚制的定義性模式只是韋伯所設(shè)想的“理想類型”，是一種高度純化的理論預(yù)設(shè)。這種“理想類型”的組織形式最初在美國(guó)公共管理領(lǐng)域的實(shí)踐是和政治和行政二分理論結(jié)合在一起的。正是韋伯通過(guò)官僚制科層組織理論的建構(gòu)，解決了威爾遜政治和行政二分思想的技術(shù)性問(wèn)題。威爾遜在1887年的《行政學(xué)之研究》提出了政治和行政二分的思想，強(qiáng)調(diào)政治和行政的分離以及行政運(yùn)行的技術(shù)特殊性。而古德諾則把威爾遜的思想發(fā)揮到極致。自此，政治和行政的二分成為傳統(tǒng)美國(guó)公共管理的至理名言。對(duì)于韋伯而言，官僚制包括所有承擔(dān)大規(guī)模復(fù)雜行政管理任務(wù)的組織，比如企業(yè)、工會(huì)甚至政黨。但官僚制越來(lái)越盛行于大型的公共管理組織。而政治和行政二分理論的提出使得公共管理具備韋伯理性官僚制設(shè)想中的價(jià)值中立、專業(yè)化、非人格化等先決條件，既然行政是技術(shù)性的事務(wù)領(lǐng)域，不包含價(jià)值因素，因此，行政部門運(yùn)用理性官僚制的組織形態(tài)是理所當(dāng)然的事情。至此，以政治行政二分為根基、以官僚制為實(shí)用的組織結(jié)構(gòu)、以行政組織為最有效和最權(quán)威的組織載體、以效率為核心價(jià)值的經(jīng)典公共管理范式———官僚制行政范式形成了。它強(qiáng)調(diào)權(quán)力的強(qiáng)力支配以及單向度的意志宣告，行政作為社會(huì)控制的中介而存在，工具性則是行政的主要價(jià)值體現(xiàn)。在官僚制行政范式建構(gòu)過(guò)程中，韋伯的理論和威爾遜、古德諾的理論并不是全部的來(lái)源，除此之外，弗雷德里克•泰勒是這一范式藍(lán)圖最為重要的建構(gòu)者。泰勒在《科學(xué)管理原理》中認(rèn)為工作過(guò)程中效益最大化的途徑是科學(xué)管理。泰勒的科學(xué)管理進(jìn)一步確立了效率作為公共管理核心價(jià)值的地位，行政獲得高效率的秘訣在于用更少的投入獲得更大的產(chǎn)出?？茖W(xué)管理將管理從個(gè)人經(jīng)驗(yàn)推向理性和專業(yè)化的普遍管理原則，這與理性官僚制具有類似的功能和意義，泰勒由此說(shuō)道“：過(guò)去，人是第一位的，將來(lái)，體制是第一位的。”［2］科學(xué)管理對(duì)于官僚制的意義正在于此，它用組織化的體制去替代個(gè)人的“非科學(xué)”活動(dòng)，極大地提高了官僚制的管理能力和組織規(guī)模，并使得官僚制進(jìn)一步朝向大規(guī)模發(fā)展。繼泰勒之后，法約爾、古立克、魏洛比等其他行政學(xué)者提出了許多古典行政理論，最著名的行政原則是古立克在吸收法約爾一般管理原理基礎(chǔ)上提出的“POSD-CORB原則”。在這些古典公共管理學(xué)者的共同努力之下，官僚制行政達(dá)至有史以來(lái)聲譽(yù)的頂峰，有學(xué)者對(duì)此評(píng)論道：“在那個(gè)官僚制的黃金時(shí)代，人們普遍認(rèn)為美國(guó)行政官僚機(jī)構(gòu)中最好的部門和領(lǐng)導(dǎo)者與世界上其他國(guó)家一樣出色，甚至更勝一籌。”［3］

二、官僚制的工具性擴(kuò)張和范式危機(jī)

與西方的情況不一樣，秦漢以來(lái)，皇帝制度、中央集權(quán)制度、官僚制度一直是中國(guó)傳統(tǒng)政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度與中央集權(quán)制度的內(nèi)生產(chǎn)物，有官僚必然就會(huì)有政客，尤其是兩漢以來(lái)形成的特殊的外戚干政與宦官干政現(xiàn)象，使得中國(guó)前資本主義的官場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，存在著明顯的官僚與政客兩種政治角色。而且，中國(guó)古代官場(chǎng)中特有的幕僚制度，導(dǎo)致各級(jí)行政層次上存在著大量的技術(shù)官僚，并在明清時(shí)期形成了中國(guó)古代特有的亞官僚文化———幕僚文化或師爺文化。

一、有關(guān)中國(guó)傳統(tǒng)官僚政治的研究文獻(xiàn)

20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)外、海內(nèi)外有關(guān)中國(guó)古代政治制度的研究積累了許多文獻(xiàn)，其中也有部分與官僚制度有關(guān)的研究，例如曾資生的《兩漢文官制度》、鄧嗣禹的《中國(guó)考試制度史》、王亞南的《中國(guó)官僚政治研究》、楊樹(shù)藩的《中國(guó)文官制度史》、日本歷史教育會(huì)出版的《歷史教育》雜志1965年6月號(hào)《中國(guó)古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石橋秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲見(jiàn)的《話說(shuō)科舉———考試制度與文人官僚》等。但20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)古代官僚政治的研究，實(shí)際上是關(guān)于官吏制度的研究，而非從政治學(xué)的角度開(kāi)展的研究，或者說(shuō)不是現(xiàn)代政治學(xué)中有關(guān)官僚與政客的政治角色的研究。上述文獻(xiàn)中，最為值得注意的是王亞南的《中國(guó)官僚政治研究》，但王亞南的研究是為回答李約瑟之謎而進(jìn)行的;同樣，林毅夫在《制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》中關(guān)于中國(guó)官僚政治的研究，主要是討論中國(guó)的官僚政治與工業(yè)革命的關(guān)系問(wèn)題;黃仁宇在《資本主義與二十一世紀(jì)》中關(guān)于官僚政治的研究，主要是探討中國(guó)的官僚政治與中國(guó)產(chǎn)生資本主義的關(guān)系問(wèn)題。這些研究，與其說(shuō)是關(guān)于中國(guó)古代官僚制度的政治學(xué)研究，毋寧說(shuō)是關(guān)于中國(guó)古代官僚制度的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和歷史研究。因此，現(xiàn)有文獻(xiàn)中，有關(guān)古代中國(guó)官僚的政治角色的政治學(xué)研究是十分缺乏的。我們的研究，就是試圖在這個(gè)方面作一些新的嘗試。

二、中國(guó)古代的官僚政治

中國(guó)古代的政治體制歷史悠久，內(nèi)容豐富。一般認(rèn)為，中國(guó)的傳統(tǒng)政治制度形成了以下明顯的特征:君主專制;中央集權(quán)制;官僚政治。其中，官僚政治對(duì)世界政治的影響尤其深遠(yuǎn)。在西方，官僚政治被視為封建主義與資本主義相互斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。在中國(guó)，官僚政治卻是君主專制和中央集權(quán)的產(chǎn)物。官僚這種政治角色是從分封制下君主的家臣演變而來(lái)的。官者，管也;僚者，官也。先秦時(shí)期，官僚不過(guò)是君主的家臣或高級(jí)奴仆。秦統(tǒng)一六國(guó)后，廢除了分封制，建立了郡縣制?？たh則設(shè)官吏治理。秦以后，歷代設(shè)官的同時(shí)往往設(shè)置官府中掌管簿書(shū)案牘的吏胥，輔助官員履行政務(wù)。秦漢時(shí)，流行“以吏為師”，高級(jí)官僚出身吏胥的不可勝數(shù)。魏晉時(shí)期，流行“九品中正”制，為吏者不得與清流為伍。隋唐之后，盛行科舉制度，吏胥的選拔不被中央政府重視。但是，吏胥作為地方政府中的辦事人員，仍然是官僚政治體制的重要組成部分。主官與吏胥的根本區(qū)別是職責(zé)與任期不同。中國(guó)古代各級(jí)地方主官實(shí)行異地制(回避本籍)、流動(dòng)制(定期流動(dòng))、任期制，因此官場(chǎng)有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中無(wú)人莫做官”的俗語(yǔ)。而吏胥則實(shí)行常任制、本土制，而且職位往往父子兄弟相傳，于是形成了吏胥實(shí)際左右官員的官場(chǎng)格局。幕僚是中國(guó)古代應(yīng)聘幫助軍政官員辦理各類事務(wù)的專業(yè)人士，又稱幕友、幕賓、幕客等。師爺則是人們對(duì)于幕僚的一種俗稱。中國(guó)的幕僚制度，源于西周，成于秦漢。秦漢時(shí)期形成的選官制度主要是由下而上的察舉制、由上而下的征辟制以及任子制。西漢時(shí)，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿與地方郡守都有權(quán)聘用僚屬。這個(gè)時(shí)期，不但幕僚盛行，還出現(xiàn)了所謂的“幕府”。東漢光武中興之后，辟召之風(fēng)尤其興盛。征辟制度成為政府基層官僚的一種正式選拔制度。

中國(guó)古代特殊的政治權(quán)力的獲得方式，往往導(dǎo)致兩種突出的政治弊端，或是外戚專政，或是宦官專政。東漢末期，在朝政上不斷形成了外戚專政與宦官專政交替出現(xiàn)的政治腐敗。公元189年，外戚謀誅宦官，召西涼猛將董卓入京。董卓入京得勢(shì)之后，廢帝擅立，思謀篡逆，各路軍閥于公元190年起兵討伐董卓，歷史進(jìn)入三國(guó)時(shí)期。三國(guó)時(shí)期，先后在中原地區(qū)和周邊州郡形成了逐鹿中原的十四個(gè)同質(zhì)同構(gòu)的政治軍事集團(tuán)，并逐漸演變成曹操、孫權(quán)、劉備三大集團(tuán)，形成三國(guó)鼎立的歷史。三國(guó)鼎立的局面是由三分的人才均勢(shì)、三分的地理均勢(shì)、三分的政治均勢(shì)等多種歷史原因交叉形成的，而且三分的人才均勢(shì)起了主導(dǎo)作用。曹操、孫權(quán)、劉備為快速發(fā)展自己的勢(shì)力，爭(zhēng)將羅致天下名士，以壯勢(shì)力，促使幕僚制度快速發(fā)展。例如，先后參與曹操制定戰(zhàn)略的主要幕僚(不含武將)有93人之多，其中最主要的參與戰(zhàn)略制定者當(dāng)數(shù)荀彧、荀攸、賈詡、鐘繇、程昱、郭嘉、毛玠、司馬懿等。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人才選舉的控制，公元220年，魏王曹丕采納吏部尚書(shū)陳群的建議，實(shí)行九品中正制的選官制度，以秦漢時(shí)期的征辟、任子制度作為補(bǔ)充方式。這時(shí)期，各級(jí)政府官員均是自行征辟僚佐掾?qū)?，而且不受名額限制，因此也造成了征辟泛濫。兩晉南北朝時(shí)期，主官與幕僚的關(guān)系大多為賓主關(guān)系。尤其是西晉永嘉之亂以后，中原戰(zhàn)亂不斷，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活資料，只好靠充當(dāng)?shù)胤胶篱T望族的幕僚為生。例如，東晉時(shí)期權(quán)臣桓溫密謀篡權(quán)，幕僚郗超參與謀劃，桓溫讓他躲在幕帳之后偷聽(tīng)自己與謝安、王坦之有關(guān)國(guó)事的討論，不料被風(fēng)吹開(kāi)簾帳暴露出來(lái)，被謝安譏為:“入幕之賓?！庇秩?，南北朝時(shí)期，名士庾杲之受聘王儉的長(zhǎng)史，有人說(shuō)名士入幕，好比芙蓉出綠水，更加亮麗。因?yàn)檫@個(gè)典故，后人將幕府雅稱為“蓮幕”，正好與表示官府大堂的“琴堂”相對(duì)，以示賓主相得之意。這種文化也透露出當(dāng)時(shí)的主官與幕僚的關(guān)系是一種賓主關(guān)系，通俗地講就是雇傭關(guān)系。隋唐五代，九品中正制已經(jīng)弊端叢生，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。隋煬帝開(kāi)始建立進(jìn)士科，用“試策”取士，科舉制度成為選拔官員的主要途徑。辟召作為一種補(bǔ)充制度，主要是針對(duì)有特殊才能或德行之人的一種特殊錄用方式。與兩晉南北朝不同的是，隋唐五代時(shí)，幕僚又成為地方政府的正式雇員。主官與幕僚之間雖有賓主關(guān)系，但本質(zhì)上是長(zhǎng)官與佐僚的關(guān)系。唐代地方長(zhǎng)官雖然用人的自主權(quán)基本沒(méi)變，但與魏晉南北朝時(shí)不同的是，幕府辟客要奏聞朝廷。征辟作為一條入仕之途，是剛剛興起的科舉制度的重要補(bǔ)充。未能從科舉獲得官職的士人，還可以通過(guò)幕府的辟署進(jìn)入仕途，并由此參與政治。

當(dāng)代西方官僚制理論探討的問(wèn)題可大致分為三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一詞最早出現(xiàn)在18世紀(jì)的法國(guó)，最初指所有的政府官員。而在西方文官制度建立后，它一般指非經(jīng)政治選舉的、經(jīng)考試進(jìn)入政府、不受政府更迭影響的政府官員。本文即從這一意義上使用該詞。）與政治家之間，官僚是仆人還是主人？二是，在提供公共服務(wù)方面，官僚機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)相比，是否更有競(jìng)爭(zhēng)力和效率？三是，官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系較其它組織，是否更具合理性？第一個(gè)問(wèn)題實(shí)際上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）問(wèn)題。所謂官僚自主性，是指官僚機(jī)構(gòu)或個(gè)人超越其法定的地位和職能，超越政治家的控制，在公共決策過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象。

官僚自主性現(xiàn)象由來(lái)以久，可以說(shuō)它是伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生，但在現(xiàn)代民主制建立之前，它合理而自在地存在著，而作為一個(gè)“問(wèn)題”被提出在西方則是近一百多年的事，因其對(duì)政治與行政二分原則的背離而受到關(guān)注的，近幾十年已發(fā)展成為所有現(xiàn)代政府面臨的普遍而又難以克服的問(wèn)題，并成為政治學(xué)研究的重點(diǎn)之一。政治學(xué)研究官僚自主性問(wèn)題的主要?jiǎng)右蛟谟诮沂竟倭胖婆c民主政治之間的悖論問(wèn)題，即官僚制因民主政治發(fā)展的需要而建立，但其發(fā)展本身實(shí)際上又損害著民主政治發(fā)展的基本原則。

代議制民主奉行的人民主權(quán)原則，決定了政府政策必須代表多數(shù)公民的意志，決定了政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行必須完全控制在民選代表（政治家）手中。只有這樣，當(dāng)人民對(duì)政府政策不滿時(shí)，才能通過(guò)選舉等方式有效地撤換其不滿意的政府官員，才能保證政府的工作能滿足多數(shù)公民的利益和要求。但對(duì)西方國(guó)家正式建立常任文官制度以來(lái)的一百多年的歷史進(jìn)行仔細(xì)考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)決定政府運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力重心并非想象中的那樣落在民選政治家一邊，而是相當(dāng)程度上旁落到官僚機(jī)構(gòu)一側(cè)，公民主權(quán)所必需的政治家主導(dǎo)體制已讓位于官僚主導(dǎo)狀況。這主要表現(xiàn)在，民選政治家只能對(duì)政策作出原則的、抽象的決定，而政策的解釋和執(zhí)行則完全操縱在官僚手中（注：美國(guó)佐治亞州眾議員S.Levitas曾說(shuō)，在美國(guó)，官僚以行政規(guī)章形式為國(guó)會(huì)制定的每一項(xiàng)法律制定80多條規(guī)章，這些規(guī)章并非法律的技術(shù)性細(xì)化。“引自JohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，這種解釋和執(zhí)行往往是發(fā)展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脫離或超越了議會(huì)和行政領(lǐng)導(dǎo)的控制，已經(jīng)成為“獨(dú)立的、準(zhǔn)行政、準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。為此，已有學(xué)者發(fā)出“官僚已成為現(xiàn)代國(guó)家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚國(guó)家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：這一提法最早見(jiàn)于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）時(shí)代業(yè)已到來(lái)的感嘆。那么，這一狀況形成的原因何在？它對(duì)政治生活及公民利益的影響如何？它未來(lái)的發(fā)展前景怎樣？本文擬從公共選擇學(xué)派的角度，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行一些初淺的探討。

一、官僚自主性的形成機(jī)制

公共選擇學(xué)派中，系統(tǒng)而又全面論述官僚自主性成因及影響的學(xué)者首推威廉·尼斯坎寧。他于1971年出版的《官僚制與代議制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一書(shū)，是該學(xué)派研究官僚機(jī)構(gòu)首屈一指的代表作，按尼斯坎寧自己的話說(shuō)，此書(shū)的出版“引起了小小的轟動(dòng)、一些誤解以及一些有價(jià)值的后續(xù)研究。”（注：Niskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以說(shuō)，公共選擇理論整個(gè)學(xué)派對(duì)官僚制的研究都是在討論和發(fā)展尼斯坎寧此書(shū)的基礎(chǔ)上展開(kāi)的。尼斯坎寧在此書(shū)中分別闡述了官僚自主性形成的主客觀因素。

一、善治的語(yǔ)境：中國(guó)政府再造的背景分析

20世紀(jì)90年代，治理理論在西方國(guó)家興起，它提出了一套不同于傳統(tǒng)行政范式的治理理念和善治的制度架構(gòu)，認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！保ㄗⅲ喝蛑卫砦瘑T會(huì)：《我們的伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁(yè)。）善治作為一種“有效的”和“良好的”治理模式，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性，并以謀求公共利益的最大化為最終目標(biāo)，適應(yīng)了行政“公民本位”、“顧客導(dǎo)向”和“服務(wù)理念”的要求，對(duì)全球化背景下各國(guó)政府的治道變革產(chǎn)生了重要影響。

那么，何謂善治？“概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！保ㄗⅲ河峥善剑骸兑摚褐卫砼c善治》，轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-9、8、10頁(yè)。）善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責(zé)任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回應(yīng)(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、參與(Participation)、穩(wěn)定(Stability)、廉潔(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界銀行和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等有關(guān)國(guó)際組織提出的善治標(biāo)準(zhǔn)主要是八條，俞可平教授認(rèn)為根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況應(yīng)再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標(biāo)準(zhǔn)。俞可平：《全球治理引論》，北京：《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期。）從本質(zhì)上講，善治是一種立足于公民社會(huì)，探究治理主體(主要是政府)建構(gòu)一個(gè)什么樣組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的行政模式。

90年代以來(lái)，隨著全球市場(chǎng)化的發(fā)展和市民社會(huì)的發(fā)育，在理性官僚制行政范式備受批評(píng)和“政府再造”呼聲漸高的背景下，治理和善治理論的影響不斷增大，治理“在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)疑義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’”。（注：〔英〕鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第55頁(yè)。）善治也為眾多的國(guó)際組織以及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的官員和民眾所普遍接受和廣泛使用，成為政治學(xué)和行政管理學(xué)中耳熟能詳?shù)脑捳Z(yǔ)，“90年代以來(lái)，在英語(yǔ)和法語(yǔ)的政治學(xué)文獻(xiàn)中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的詞語(yǔ)之一?！保ㄗⅲ河峥善剑骸兑摚褐卫砼c善治》，轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-9、8、10頁(yè)。）近年來(lái)，治理和善治理論在中國(guó)迅速發(fā)展，成為中國(guó)行政改革的前導(dǎo)性話語(yǔ)和有效的分析范式。正是善治理念的這種國(guó)際國(guó)內(nèi)的普遍運(yùn)用和善治行政的變革取向，使得“善治”成為中國(guó)政府再造的全球性、國(guó)際性的話語(yǔ)語(yǔ)境和分析背景。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變革。

第一，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“黨國(guó)同構(gòu)”、“以黨代政”的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政分開(kāi)”、“黨執(zhí)掌政”，這一轉(zhuǎn)變的重大意義在于，重新確立了政府作為社會(huì)治理和善治主體的角色和地位，并為政府治理作用的發(fā)揮和行政改革的推行開(kāi)辟了政治空間。

中國(guó)屬于世界發(fā)展進(jìn)程中的后發(fā)展國(guó)家,現(xiàn)代化水平低,我們面臨推進(jìn)工業(yè)化的基本任務(wù),由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的相對(duì)封閉落后的國(guó)家向工業(yè)化方向發(fā)展。另一方面,我們處在經(jīng)濟(jì)全球化的大環(huán)境之下,我們同發(fā)達(dá)國(guó)家一樣面臨信息技術(shù)和世界經(jīng)濟(jì)一體化的挑戰(zhàn),在外部力量的推動(dòng)之下,在知識(shí)經(jīng)濟(jì)的背景下回應(yīng)世界發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)。必須認(rèn)識(shí)到我國(guó)和進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的差距,處理好繼承和改革的關(guān)系。中國(guó)行政由于傳統(tǒng)的慣性及其他歷史性因素,總體上仍處于官僚制不足的階段,比如普遍缺乏公務(wù)人員的專業(yè)化分工及與此相適應(yīng)的專業(yè)化人才,政府人員及其行為輕視規(guī)則與規(guī)范,行政管理以“身份取向”凌駕于“成績(jī)?nèi)∠颉敝?行政腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,等等?！爸袊?guó)的問(wèn)題在于官僚制不足”。官僚制理論是推動(dòng)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的有力杠桿?，F(xiàn)實(shí)中,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)官僚制無(wú)處不在,當(dāng)代社會(huì)大部分組織的管理方式都是有意無(wú)意地利用了官僚制的組織形式,這對(duì)我們所追求的中國(guó)行政現(xiàn)代化有何啟示是值得深思的。官僚制是工業(yè)化的產(chǎn)物,是應(yīng)工業(yè)社會(huì)的需要而產(chǎn)生的,在工業(yè)社會(huì)中它又反過(guò)來(lái)發(fā)揮著主導(dǎo)且不可或缺的積極作用?？梢哉f(shuō),建立官僚制是工業(yè)社會(huì)對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

然而官僚制存在以下幾個(gè)方面的缺陷:(1)繁多而又陳舊的規(guī)章制度和工作程序,使官員失去了解決問(wèn)題的主動(dòng)性和實(shí)際操作的靈活性;(2)壓制和阻隔了內(nèi)部的交流與溝通,妨礙了個(gè)人的成長(zhǎng)和個(gè)性成熟,鼓勵(lì)了盲目服從和隨大流;(3)壓抑創(chuàng)新和趨向保守,阻礙學(xué)習(xí)新知識(shí)和利用人力資源;(4)忽視非正式組織的存在,不考慮突發(fā)事件。

但是理性官僚制作為被廣泛利用的一種組織結(jié)構(gòu)形態(tài),無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中都有隨著社會(huì)的發(fā)展變化而發(fā)展變化的過(guò)程。對(duì)官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是對(duì)其糾錯(cuò),“甚至是超強(qiáng)糾錯(cuò)”。面對(duì)新的理論革新和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式我們將引入強(qiáng)大的糾錯(cuò)工具——新公共管理理論。那么，我們的思路應(yīng)該是以理性官僚制為主體思想，吸收新公共管理理論的有益成果，力求克服官僚制的缺陷，構(gòu)建有中國(guó)特色的符合中國(guó)當(dāng)前國(guó)情的現(xiàn)代化官僚體制。

經(jīng)合組織（OECD）公共管理委員會(huì)對(duì)新公共管理的界定是這樣的：（1）從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來(lái)更密切地關(guān)注結(jié)果。（2）用分權(quán)式的管理環(huán)境取代高度集權(quán)的料層結(jié)構(gòu)。在分權(quán)體制下，關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決定更接近于供給的核心問(wèn)題；分權(quán)式的管理環(huán)境也為顧客和其他利益集團(tuán)反饋信息提供了機(jī)會(huì)。（3）靈活地尋求能夠帶來(lái)更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供給和管制。（4）極大地關(guān)注由公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括建立生產(chǎn)率目標(biāo)、在公共部門組織內(nèi)部和公共部門組織之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。（5）其核心目的在于強(qiáng)化指導(dǎo)政府發(fā)展、要求政府自動(dòng)靈活地以最低成本對(duì)外部變化和不同利益需求作出回應(yīng)的戰(zhàn)略能力。

那么結(jié)合新公共管理的精神，現(xiàn)代化的官僚體制必然有以下五個(gè)基本特點(diǎn)：

（1）現(xiàn)代官僚制必須健全法規(guī),實(shí)現(xiàn)由“人治”到法治。由于種種原因,中國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r一直呈現(xiàn)出高度的不平衡,與此相應(yīng)的組織管理方式是家長(zhǎng)制與官僚制的奇特混合。當(dāng)前,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,傳統(tǒng)的行政組織管理體制已經(jīng)成為阻礙社會(huì)發(fā)展的障礙。家長(zhǎng)制已經(jīng)不能適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的時(shí)代特性。但從另一方面來(lái)看,中國(guó)目前正處于社會(huì)主義初級(jí)階段,官僚制的存在還是有其合理性的,我們排斥家長(zhǎng)制并不能否認(rèn)我們還需要官僚制,我們需要的是法制化的官僚制,從某種意義上說(shuō)法制化的官僚制,將大大推動(dòng)我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

腐敗現(xiàn)象由來(lái)已久，不僅封建社會(huì)、資本主義社會(huì)有腐敗，社會(huì)主義社會(huì)也存在腐敗現(xiàn)象。我國(guó)社會(huì)腐敗的產(chǎn)生更有其特有而深厚的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)及文化原因。尤其隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、政府規(guī)模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之權(quán)力的加強(qiáng)，腐敗現(xiàn)象及其成因日趨多樣化和復(fù)雜化。這些因素共同促成腐敗的普遍化、集團(tuán)化、嚴(yán)重化。它不僅已危及黨政權(quán)威與效能，破壞社會(huì)資源優(yōu)化配置;而且導(dǎo)致公共信用淡漠和倫理道德下降，嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。因此關(guān)于腐敗的研究顯得更加重要。

一、行政腐敗的定義

為相對(duì)精確和穩(wěn)定地辨別出什么是腐敗行為，多數(shù)學(xué)者依據(jù)法律規(guī)定和其他正式的規(guī)章的規(guī)定，用行為列舉方式定義腐敗。其反對(duì)者認(rèn)為許多社會(huì)里法律缺乏合理性和一貫性，法律條文并未告訴我們社會(huì)行為的社會(huì)意義。國(guó)際相關(guān)組織對(duì)腐敗的定義是“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是從事行政管理的公務(wù)員，他們通過(guò)錯(cuò)誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近于他們的人不正當(dāng)?shù)鼗蚍欠ǖ馗辉Ｆ饋?lái)。”不管用何種標(biāo)準(zhǔn)界定腐敗，都應(yīng)該有這樣一種認(rèn)識(shí):“行政腐敗主要指國(guó)家政府機(jī)關(guān)以及工作人員尤其各級(jí)官員，沒(méi)有履行被授予權(quán)力相應(yīng)的職責(zé)，為謀取私利或所在小集團(tuán)的不正當(dāng)利益，非法用權(quán)的行為，危害了公共利益?！逼鋺?yīng)該包括四項(xiàng)基本內(nèi)容:其主體不僅包括個(gè)體也包括集體;目的是私利;手段是非法用權(quán);最終結(jié)果是損害公共利益。

二、官僚制范式描述

1．官僚制范式主要內(nèi)容。在公共選擇理論興起之前最為流行的一種范式是官僚制范式，其用官僚制解釋行政腐敗的成因也是當(dāng)時(shí)行政學(xué)研究的中心。官僚制是由馬克思?韋伯在其《官僚制》一書(shū)中提出的。官僚制的特征主要表現(xiàn)為:一是它作為固定的、正式的權(quán)限范圍;二是其權(quán)威由組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)和各種等級(jí)所授予，具有一種固定的且有秩序的等級(jí)制度;三是管理有章可循;四是管理人員專業(yè)化;五是官員具有較強(qiáng)的工作能力;六是公務(wù)管理遵循一般的規(guī)律。官僚制范式具有幾個(gè)核心的假設(shè):首先，官員是具有高尚道德的人，在政治過(guò)程中擁有崇高的地位，其行為受到官僚制度相應(yīng)的約束而不致出軌;其次，存在著普遍的公共利益;三是組織擁有充分的理性且保證官員的行為不產(chǎn)生偏差。作為一種被全世界公共組織所普遍接受的組織形態(tài)，官僚制擁有諸多優(yōu)點(diǎn)，如提倡法治、秩序、層級(jí)、權(quán)限范圍等。但是，公共權(quán)力特殊的擴(kuò)張性和壟斷往往導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。研究行政腐敗的官僚制范式，就是要試圖在制度層面上探究腐敗的成因并使之得以改進(jìn)。

2．官僚制范式的自身困境。正如前文所述，官僚制范式是將公共組織中的個(gè)人看作是道德高尚的人，另一方面又保持一種對(duì)人性不信任的態(tài)度，力圖通過(guò)立法來(lái)限制權(quán)力的濫用，并防止人性中惡的因素的膨脹。顯然，官僚制在充分相信官員行為正義的基礎(chǔ)上還加上了法治的約束，這又說(shuō)明了對(duì)人性的否定。這既是官僚制的自相矛盾之處，也是腐敗賴以滋生的一種制度空間。認(rèn)為腐敗是由制度性因素造成的理論也有著兩種截然不同的說(shuō)法:一是認(rèn)為腐敗主要由于制度、法規(guī)和監(jiān)督的缺乏所造成的;二是認(rèn)為腐敗主要由于官僚制過(guò)分理性、制度化和過(guò)度控制經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。隨著時(shí)代的發(fā)展，官僚制面臨著許多困境，其中之一就是官僚制的組織結(jié)構(gòu)具有調(diào)節(jié)自身的內(nèi)在要求，又由于官僚制自身的過(guò)分理性化和剛性僵化，導(dǎo)致了其組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部功能的不斷衰退。一方面要壓制公共權(quán)力的擴(kuò)張性，另一方面其內(nèi)部的權(quán)力又在衰退，這就導(dǎo)致了公共組織在調(diào)節(jié)組織自身和外部社會(huì)方面的軟弱無(wú)力，曾經(jīng)一定程度上為美國(guó)抵制了腐敗的制度為腐敗滋生創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。