內(nèi)容提要：服務(wù)型政府的構(gòu)建已成為當前中國政府改革的重要舉措。服務(wù)型政府是以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府，服務(wù)型政府模式成功的關(guān)鍵在于建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，培養(yǎng)積極主動和精明能干的公務(wù)員隊伍。中國公務(wù)員法的頒布實施意味著中國在公務(wù)員制度建設(shè)上取得了階段性成果，但距離建設(shè)服務(wù)型政府的要求還存在不小的差距。為了更好地促進中國服務(wù)型政府變革，必須重構(gòu)公務(wù)員制度，建設(shè)以職業(yè)化體系為核心的公務(wù)員制度。關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；公務(wù)員制度；新公共管理職業(yè)化中國新一屆政府正致力于“以人為本”的政府改革。以人為本是一種對人在社會發(fā)展中的主體地位和作用的肯定，同時它又是一種價值取向，即強調(diào)尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人。以人為本的理念反映到政府管理中，就是要建立服務(wù)型政府的行政模式，這也是我國公共行政體制改革的總方向。中國政府已經(jīng)明確承諾，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。世界各國的經(jīng)驗表明，一個有效的政府必定是政府職能有限，依法行政，權(quán)力多中心配置，決策高度民主，政務(wù)信息高度透明，擁有一個精明強干、士氣高昂的公務(wù)員隊伍的政府。這一切都有賴于高度發(fā)達的現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，因為有了高度發(fā)達的公務(wù)員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓(xùn)，使人才在政府部門迅速成長。無論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務(wù)員的精明強干和積極主動(世界銀行，1997)。隨著中國政府模式改革的不斷深化，停留在理論上的服務(wù)型政府行政模式的變革也開始取得一定的成效。然而在進行深入考察后我們發(fā)現(xiàn)，中國公務(wù)員制度建設(shè)雖然取得了階段性的成果，但現(xiàn)行的《公務(wù)員法》在支持中國政府服務(wù)型建設(shè)上仍然存在諸多不足，因此，必須在深刻反思現(xiàn)行公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上，建設(shè)中國服務(wù)型政府。一、服務(wù)型政府模式的提出背景與中國的實踐20世紀80年代以后，隨著資本主義國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民對政府的公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社會公共事務(wù)，更重要的是要提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在這種背景下，西方的理論界適時地服務(wù)型政府視角下進行了理論創(chuàng)新，針對馬克斯·韋伯的官僚組織理論和傳統(tǒng)管制型政府的弊端和困境，以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)，提出了新公共管理理論和公共服務(wù)理論，在實踐中掀起了政府改革或政府再造的熱潮。英國政府自1979年撒切爾夫人上臺后，開始了以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機制，進行顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理運動，推行了西歐最為激進的政府改革計劃。1987年的《改變政府管理：下一步行動方案》報告，大力提倡采用最多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。1991年頒布的《公民憲章》，主張施行公共管理的顧客導(dǎo)向。美國政府以奧斯本和蓋布勒的《改革政府》為理論指導(dǎo)，于1993年克林頓時期開始了大規(guī)模的政府改革--“重塑政府運動”，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的綱領(lǐng)性文獻是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》。1994年，美國政府在此基礎(chǔ)上頒布了《顧客至上：服務(wù)美國民眾標準》，主張建立顧客至上的政府(Gore，1993)。隨后，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、日本等國都把顧客導(dǎo)向作為政府改革的重要環(huán)節(jié)，掀起了建設(shè)服務(wù)型政府的浪潮。歸納而言，當代西方國家政府再造的基本內(nèi)容可以歸納為三方面：其一，社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化；其二，社會力量的利用和公共服務(wù)社會化；其三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革。所謂服務(wù)型政府，是“為人民服務(wù)的政府，它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，是在公民本位、社會本位的理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”(劉熙瑞，2002)。從本質(zhì)上來說，服務(wù)型政府追求的是公共利益的實現(xiàn)。一方面，它從關(guān)注權(quán)力和權(quán)力運行轉(zhuǎn)向關(guān)注管理的實際效果，把服務(wù)置于中心位置，以公眾利益為中心，以公眾滿意度作為衡量政府績效的標準。另一方面，服務(wù)型政府是相對于管制型政府來說的。這兩者之間的根本區(qū)別體現(xiàn)在政府與社會的關(guān)系上。管制型政府的思路在于把政府看作國家意志的體現(xiàn)者，認為政府始終是一種從社會中產(chǎn)生但又居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，執(zhí)行著對社會的統(tǒng)治和管理職能[1]。服務(wù)型政府的價值取向則恰恰相反，不是政府統(tǒng)治社會，而是社會控制政府，政府一切行為以向社會提供服務(wù)為準則。這種理念以公眾利益為依歸，有利于增加政府行為的透明度，將導(dǎo)致特權(quán)意識的弱化和特權(quán)的消失，并使其喪失制度化的基礎(chǔ)。再一方面，服務(wù)型政府突出對政府責(zé)任的承擔(dān)和對公眾滿意的重視，因此具有隨時進行自我改革的可能性和積極性。一旦政府的某項職能不再存在，它就會中止這項職能，廢除與之相應(yīng)的機構(gòu)和人員?？傊?wù)型政府的模式使公民處于主動與核心的地位，反映了以人為本在政府公共管理中的訴求。盡管沒有明確提出建設(shè)服務(wù)型政府，但以服務(wù)人民為導(dǎo)向一直以來都是中國政府的執(zhí)政綱領(lǐng)。在《論聯(lián)合政府》中指出，全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)負責(zé)的一致性：這些就是我們的出發(fā)點。提出“三個代表”思想，明確了以最大廣大人民利益為核心的執(zhí)政思路。也明確提出，堅持用人民擁不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來衡量我們的一切決策，就能在全局上把握落實“三個代表”重要思想的根本出發(fā)點和落腳點。行政改革已經(jīng)成為經(jīng)濟改革之后又一重大改革舉措，其中服務(wù)型政府被重新提出和加以推廣。劉熙瑞(2002)和中國行政管理學(xué)會課題組(2005)認為，服務(wù)型政府是經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇。全國各地在經(jīng)濟改革推動下，紛紛開始進行服務(wù)型政府建設(shè)的實踐，上海、南京、重慶、珠海、福建等地區(qū)的改革，出現(xiàn)了很多創(chuàng)新性的舉措。例如，江蘇提出要把創(chuàng)建服務(wù)型政府機關(guān)作為長期的任務(wù)，把基層和群眾的要求作為改進服務(wù)的重點，把人民滿意作為作風(fēng)建設(shè)的最高標準，持之以恒、堅持不懈地抓好省級機關(guān)作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型機關(guān)。另外，伴隨著入世和經(jīng)濟體制改革的步伐，以整合部門資源，減少審批環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高行政效率，建設(shè)服務(wù)型政府為主要特征，以“一廳式辦公、一窗式收費、一站式服務(wù)”為主要模式的行政綜合服務(wù)中心[2]如雨后春筍般地涌現(xiàn)出來。全國各地區(qū)的行政服務(wù)中心的籌建和運作從一個方面表明中國建設(shè)服務(wù)型政府的決心。

二、從服務(wù)型政府模式目標看中國公務(wù)員制度的缺陷服務(wù)型政府的實質(zhì)就是為人民服務(wù)的政府，它反映著政府的一種基本理念和價值追求。服務(wù)型政府的構(gòu)建也對政府工作人員提出了更高的要求。從管理學(xué)角度出發(fā)，無論是企業(yè)組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。筆者認為，戰(zhàn)略性人力資源管理是服務(wù)型政府構(gòu)建中的關(guān)鍵。作為重要工具的人力資源戰(zhàn)略管理命題正是源于企業(yè)界的“戰(zhàn)略性人力資源管理(StrategyManagementofHumanResource)“。戰(zhàn)略性人力資源管理強調(diào)人力資本對組織的重要性，人力資本已經(jīng)成為公司重要資本之一，而且人力資源的質(zhì)量直接影響公司戰(zhàn)略目標能否實現(xiàn)。因此，相比傳統(tǒng)人力資源管理，戰(zhàn)略性人力資源管理把人力提到更高的高度加以考慮。這與服務(wù)型政府的核心理念是一致的。服務(wù)型政府的構(gòu)建必然伴隨著提升政府績效、政府再造、業(yè)務(wù)流程再造，另一方面必須真正提高公務(wù)員素質(zhì)和能力。對后者的考慮應(yīng)該將公務(wù)員管理放置到更廣泛的空間加以考慮，對于現(xiàn)有的公務(wù)員應(yīng)該通過培訓(xùn)、考核、激勵等方式提升其素質(zhì)和能力，更重要的是在公務(wù)員的招聘錄用中應(yīng)該更加考慮從整個政府組織的核心戰(zhàn)略出發(fā)，構(gòu)建戰(zhàn)略性人力資源管理框架，落實人力資源管理戰(zhàn)略目標規(guī)劃，明確公務(wù)員錄用的標準和能力素質(zhì)體系，招聘錄用合適的人員。以上述要求為參照，我國現(xiàn)有的《公務(wù)員法》確有重新認識和評價的必要?！豆珓?wù)員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實施十二年基礎(chǔ)上的一次重大變革。我們在肯定這一變革的積極意義的同時必須看到，當時的改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發(fā)展空間，一些問題也需要我們冷靜地加以探討和分析。(一)在分類管理上還不科學(xué)，在實際運用中還存在如何細化問題在服務(wù)型政府構(gòu)建中需要更多的技術(shù)型和服務(wù)型人才等所謂專才。根據(jù)世界各國公務(wù)員管理的經(jīng)驗，特別是法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，規(guī)范公務(wù)員管理的最重要途徑就是對公務(wù)員實行分類管理。在國外，公務(wù)員通常分為政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，公務(wù)員法通常只調(diào)整事務(wù)類公務(wù)員。《公務(wù)員法》在公務(wù)員分類管理上做了改善，規(guī)定公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。然而根據(jù)筆者對江蘇省公務(wù)員的調(diào)查[3]，調(diào)查樣本中黨政機關(guān)職位分布主要以科級居多，其中黨政機關(guān)和綜合管理占比例為76%，而技術(shù)人員僅占24%，職位分類中以單一編制為主，兩種編制所占比例較少。(二)公務(wù)員規(guī)模上的體制性約束影響優(yōu)秀人才選拔由于政府職能轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務(wù)員的職能定位、身份定位與傳統(tǒng)的干部制度存在太多的連續(xù)性，公務(wù)員制度管理中的優(yōu)越性無從體現(xiàn)，制度優(yōu)勢尚有很大的發(fā)展空間。根據(jù)筆者調(diào)查，在對”目前江蘇省公務(wù)員整體上能夠滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要嗎“問題的回答上，58%認為能夠滿足需要，29%認為一般。江蘇省公務(wù)員可能由于制定了較為完善的人才政策，能夠吸引一些優(yōu)秀人才加入公務(wù)員隊伍，使得江蘇省公務(wù)員在整體上都能滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。但是由于其他制度性因素約束，使得選拔優(yōu)秀公務(wù)員方面仍然不容樂觀。45%被調(diào)查者認為通過考試錄用效果較好，19%認為非常好，另外31%認為這種效果一般。這可能與錄用考試過程中所體現(xiàn)的問題有關(guān)。這些因素包括，考試錄用方式較難考察出人才素質(zhì)；筆試科目不合理，無法全面認識人才狀況；面試過程存在較多人為因素，考官素質(zhì)有待提高；公務(wù)員選拔錄用條件過于苛刻，過度拘泥于某些細節(jié)，如年齡、身體狀況等；考試錄用的法律法規(guī)不健全，存在違法和不道德行為；以及其他方面。調(diào)查表明，在這些問題中，表現(xiàn)最為突出的問題是面試過程中存在較多人為因素(24.8%)、考官素質(zhì)有待進一步提高；另外一個問題是筆試課目不是很合理，無法全面認識人才的整體素質(zhì)狀況。(三)有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善首先，在績效考核制度設(shè)計上缺乏針對性。公務(wù)員法第33條規(guī)定：對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這一考核體系在現(xiàn)實中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近，據(jù)有關(guān)學(xué)者們在對北京市基層政府進行相關(guān)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來(劉瑩等，2006)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的關(guān)鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標體系；此外，許多公共部門的工作都是事務(wù)性的，要對其績效進行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會更為合適。另一個基本的問題是，績效考核文本制度的實際運用效果不佳。50%的被調(diào)查人員認為所在單位建立了基本的績效考核辦法和制度，但是執(zhí)行力度一般，甚至較差，這表明盡管建立了績效考核制度，但更多是停留在制度層面，尚未得到有效實施，這一方面是制度本身設(shè)計問題，也可能是制度執(zhí)行方面的問題。其次，在激勵措施的設(shè)計上也要切合公務(wù)員真實需求。激勵分為正激勵和負激勵。關(guān)于負激勵的內(nèi)容，公務(wù)員法中的懲誡條款已作了較為詳細的規(guī)定，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，但是獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。所有獎勵措施都不涉及職務(wù)和級別的晉升。根據(jù)筆者的調(diào)查，被調(diào)查公務(wù)員關(guān)注的激勵因素除薪酬(工資、獎金、福利)外，主要關(guān)注的因素還有：是否有機會提高自己的能力；好的工作環(huán)境；和諧的人際關(guān)系；工作的成就感以及社會地位等其他因素，在這些因素中，36.09%的人最看重的是是否有機會獲得提高自己的能力；24.81%看重的是和諧的人際關(guān)系；18.80%看重的是工作的成就感；18.80%看重好的工作環(huán)境。可見，除了物質(zhì)激勵外，公務(wù)員更看重的是能力的提升以及和諧的工作條件和工作環(huán)境，而公務(wù)員法所規(guī)定的獎勵并不是公務(wù)員的核心需求，激勵效果并不明顯。所以，制定配套法規(guī)，在公務(wù)員法的”其他待遇“范疇內(nèi)對激勵制度進行變革和完善同樣是服務(wù)型政府行政改革的著力點。三、服務(wù)型政府模式下的公務(wù)員制度重構(gòu)筆者認為構(gòu)建服務(wù)型政府，公務(wù)員制度必須重構(gòu)，重構(gòu)的出發(fā)點是打造公務(wù)員職業(yè)化體系，公務(wù)員職業(yè)化體系的再造策略應(yīng)該是構(gòu)建基于戰(zhàn)略性人力資源管理的公務(wù)員體系。中國公務(wù)員管理制度不斷深化改革和向戰(zhàn)略性人力資源管理靠攏的關(guān)鍵在于如何使公務(wù)員職業(yè)化并構(gòu)建有效的公務(wù)員職業(yè)化體系。公務(wù)員職業(yè)化體系是基于戰(zhàn)略性人力資源管理理念，以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統(tǒng)框架。(一)以提升公務(wù)員能力素質(zhì)模型為核心的公務(wù)員職業(yè)化縱向體系的重構(gòu)公務(wù)員職業(yè)化體系的縱向體系是構(gòu)建公務(wù)員的能力素質(zhì)模型，這是公務(wù)員職業(yè)化體系的基石，成熟有效的公務(wù)員能力素質(zhì)模型應(yīng)當成為人力資源管理橫向體系的核心，貫穿公務(wù)員管理的流程。公務(wù)員能力素質(zhì)模型應(yīng)該由公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能構(gòu)成。職業(yè)化素養(yǎng)更多的體現(xiàn)在公務(wù)員的自律上，政府主要幫助公務(wù)員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業(yè)化素養(yǎng)；職業(yè)行為更多的體現(xiàn)在遵守政府等公共事業(yè)部門的行為規(guī)范。在職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)行為的構(gòu)建中，尤其要在公務(wù)員隊伍倡導(dǎo)”為顧客服務(wù)、對顧客負責(zé)“的服務(wù)型政府理念，改變傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)和政府為尊的狀況，真正在公務(wù)員中樹立”官為民“、”以民為本“的民主行政精神，培養(yǎng)”一切為顧客著想、一切為顧客服務(wù)“的新型組織文化。職業(yè)技能是公務(wù)員對工作的一種勝任能力，一是職業(yè)資質(zhì)和資格認證，二是職業(yè)通用管理能力。在服務(wù)型政府的構(gòu)建中，尤為重要的是研究適合中國當前現(xiàn)狀特征的服務(wù)標準體系，這些標準體系構(gòu)成了公務(wù)員在服務(wù)型政府中應(yīng)該具備的基本職業(yè)技能。澳大利亞政府在服務(wù)型政府構(gòu)建中就制定了”顧客服務(wù)標準“，該標準以七項主要原則構(gòu)建而成：(1)了解顧客所在(KnowYourCustomerBase)；(2)善待顧客(CustomerFriendlyStaff)；(3)以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)場所的構(gòu)建(Customer-focusedPublicContactArea)；(4)綜合的申訴處理流程(ComprehensiveComplaintsHandlingProcess)；(5)顧客價值績效評估(CustomerValuePerformanceMeasuresandTargets)；(6)電話與現(xiàn)場辦理技巧(TelephoneandCounterTechniques)；(7)持續(xù)改善。除此之外，國際標準化組織(InternationalStandardizationOrganization，ISO)所制定的國際服務(wù)或者環(huán)境質(zhì)量標準也可以作為行政機關(guān)推動服務(wù)管理的方向[4]。(二)以錄用、培訓(xùn)和激勵考核為核心的公務(wù)員職業(yè)化橫向體系的重構(gòu)按照人力資源管理流程的觀點，筆者將公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系歸納為三個流程式的模塊：公務(wù)員職業(yè)化的錄用和配置機制、公務(wù)員職業(yè)化的培訓(xùn)機制和公務(wù)員職業(yè)化的激勵和考核機制。首先，在公務(wù)員錄用和配置上，筆者認為加強公務(wù)員考試錄用制度的科學(xué)化建設(shè)是非常重要的，特別是在落實公務(wù)員職業(yè)化上，但這種方法更多意義上是從制度和細節(jié)層面加以考慮，公務(wù)員要走職業(yè)化道路的必要條件是結(jié)合公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系，結(jié)合公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)模型和能力要求模型構(gòu)建新型的考試錄用舉措和方法。其次，公務(wù)員培訓(xùn)機制構(gòu)建應(yīng)該在貫徹落實新公共管理理念的同時，把公務(wù)員培訓(xùn)提到重要位置加以認真思考并積極付諸實踐。以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，設(shè)置有效的培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，設(shè)置針對性的培訓(xùn)體系將是構(gòu)建公務(wù)員職業(yè)化體系的重要步驟。最后，從公務(wù)員激勵和考核機制構(gòu)建看，激勵和考核機制成為識別和保障公務(wù)員職業(yè)化的重要手段。在我國公務(wù)員管理中，激勵機制主要通過獎懲、考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資、聘用、競爭、辭退等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，并與公務(wù)員保障機制、競爭機制、更新機制和防腐機制緊密相連，密不可分。通過更加有效的績效管理制度來保證服務(wù)型政府建設(shè)中公務(wù)員實際服務(wù)績效。注釋[1]關(guān)于各種模式的詳細說明可以參考：中國行政管理學(xué)會課題組：《服務(wù)型政府是我國行政改革的目標選擇》，〔北京〕《中國行政管理》，2005年第4期。[2]行政服務(wù)中心這種管理模式最早起源于英國的”一站式“(one-shopstation)服務(wù)，所謂”一站式“服務(wù)就是讓公民在政府機關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)時，只要在一個機關(guān)或窗口申請，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務(wù)，無需奔走于眾多的機關(guān)或窗口之間。撒切爾夫人上臺后，為了改變傳統(tǒng)官僚制帶來的機構(gòu)規(guī)模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機關(guān)實行一站式服務(wù)。[3]為了研究需要，筆者于2006年對江蘇省公務(wù)員展開了問卷調(diào)查。調(diào)查以江蘇省內(nèi)的行政機關(guān)為調(diào)查對象，展開問卷調(diào)查，共回收調(diào)查問卷141份，涉及江蘇省交通廳、南京市中級人民法院、江蘇省高院、相關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)等多個部門，樣本具有一定代表性。以下調(diào)查數(shù)據(jù)同此說明。[4]根據(jù)筆者的了解，國內(nèi)尚未有機構(gòu)以ISO標準作為行政服務(wù)標準，ISO標準在國內(nèi)主要以運用到企業(yè)為主。而國外如英國、美國等政府都已經(jīng)開始運用該標準作為行政服務(wù)的標準。

中國公務(wù)員制度分析

內(nèi)容提要：建立和推行國家公務(wù)員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》出臺，標志國家公務(wù)員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。中國公務(wù)員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持為人民服務(wù)的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1.干部隊伍籠統(tǒng)龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務(wù)的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關(guān)的效率與活力。

2.管理權(quán)限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權(quán)限卻相當集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會導(dǎo)致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統(tǒng)一的管理，由于權(quán)力的擴展是必然的趨勢（政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業(yè)務(wù)的行政首長管不了人，而管人的又對行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死，實際上不但管不了，而且管不好。

3.管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會責(zé)任和職業(yè)特點，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

內(nèi)容提要：建立和推行國家公務(wù)員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》出臺，標志國家公務(wù)員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。中國公務(wù)員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持為人民服務(wù)的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統(tǒng)龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務(wù)的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關(guān)的效率與活力。

2．管理權(quán)限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權(quán)限卻相當集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會導(dǎo)致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統(tǒng)一的管理，由于權(quán)力的擴展是必然的趨勢（政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業(yè)務(wù)的行政首長管不了人，而管人的又對行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會責(zé)任和職業(yè)特點，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在：

l在錄用工作中，只有籠統(tǒng)定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

內(nèi)容提要：公務(wù)員制度具有行政法治與憲政的雙重屬性。西方公務(wù)員制度的行政法治化，從其功能性質(zhì)來看，表現(xiàn)為從“特別權(quán)力關(guān)系”向“特殊勞動契約關(guān)系”再到“公共服務(wù)關(guān)系”的發(fā)展過程。在共性特征上，表現(xiàn)為非常重視公務(wù)員管理的法治化、公務(wù)員法律體系完備、嚴格實施并效果顯著等幾個方面。從各國的個性特征來看，有英國式“貴族制”、美國式“功績制”、法國式“集權(quán)制”、德國式“官僚制”和日本式“混合制”等代表性的公務(wù)員制度模式。不論從憲政理論還是憲政實踐來看，西方公務(wù)員制度都具有顯著的憲政屬性，履行著非常重要的憲政功能。從公務(wù)員制度的法治雙重來看，中國公務(wù)員制度已經(jīng)從“政策型公務(wù)員制度”走過“行政法治型公務(wù)員制度”，通過《公務(wù)員法》的制定與實施，又發(fā)展到了“憲政型公務(wù)員制度”。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度；行政法治化；憲政屬性與功能；中國公務(wù)員制度；雙重法治化

《中華人民共和國公務(wù)員法》已經(jīng)于2006年1月1日起施行了。但是，在我國《公務(wù)員法》的制定過程中及其通過之后，圍繞《公務(wù)員法》在我國法治進程中的定位，一直存在著爭議。其中，人們最為關(guān)心，也是爭議較大的是公務(wù)員范圍的問題。持反對意見的學(xué)者認為，公務(wù)員法對公務(wù)員的界定超出了國家行政機關(guān)的范圍，首先是違背憲法的，它強化了黨的政府化和國家色彩，使立法、司法與行政等部門之間的功能變得更加模糊；其次是向舊體制的還原，不利于中國的法治建設(shè)；最后導(dǎo)致與西方公務(wù)員制度的可比性消失殆盡。雖然人們也肯定公務(wù)員法在推動干部人事制度改革的深入發(fā)展，促進民主政治與法治憲政建設(shè)進程方面的作用，但這種爭論與分歧并沒有因《公務(wù)員法》的通過實施而消失。如有學(xué)者認為，《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員范圍的制度設(shè)計未盡合理，“《公務(wù)員法》第2條寬口徑確定公務(wù)員范圍，需要商榷?！盵1]還有學(xué)者對公務(wù)員的范圍質(zhì)疑到，“《公務(wù)員法》第2條確定了新的公務(wù)員范圍，按照這一規(guī)定，法官也屬于公務(wù)員范疇，實行公務(wù)員管理，如此將導(dǎo)致法官的行政化，將初步樹立的司法理念和微薄的司法改革成果一洗了之?！盵2]

實際上，公務(wù)員的范圍問題涉及到公務(wù)員的范圍界定和公務(wù)員法的適用范圍這兩個相互關(guān)聯(lián)的方面。對于公務(wù)員法的適用范圍問題，如果僅從行政法治的角度來看，的確太寬泛了，對于公務(wù)員制度的行政法治化，確實在專業(yè)化方面存在問題。但是，對于公務(wù)員制度的法治化，還應(yīng)該從更重要的憲政角度來觀察。如果從憲政的角度來看，中國公務(wù)員制度已經(jīng)從“政策型公務(wù)員制度”走過“行政法治型公務(wù)員制度”，通過《公務(wù)員法》的制定與實施，又發(fā)展到了“憲政型公務(wù)員制度”。從這個意義上講，現(xiàn)行《公務(wù)員法》的制定與實施，對于推進我國公務(wù)員管理和制度的法治化，具有重要的推動作用。因此，本文將從行政法治和憲政兩個維度，分析西方公務(wù)員制度的法治化，在此基礎(chǔ)上論述中國公務(wù)員制度的行政法治化和憲政化問題，從而，回答中國公務(wù)員的范圍及其法治化定位的問題。

一、西方公務(wù)員制度的行政法治化

近現(xiàn)代意義上的公務(wù)員制度，發(fā)源于西方，現(xiàn)在傳播于世界各國。對于公務(wù)員制度，我國學(xué)者首先和主要是從行政法的視角予以關(guān)注和思考，并將公務(wù)員制度作為一項行政法律制度來研究。從行政法治的角度看，公務(wù)員法所調(diào)整的是一種特殊的行政法律關(guān)系即政府人事行政關(guān)系，因此，這種公務(wù)員法就屬于行政法，即“公務(wù)員法從其調(diào)整對象和內(nèi)容看是關(guān)于公務(wù)員管理的法律規(guī)范的總和，因此它是行政法的一個組成部分，屬于行政法范疇，而不只是獨立的法律部類?！盵3]那么，由公務(wù)員法對公務(wù)員關(guān)系所調(diào)整與規(guī)范而形成的公務(wù)員制度，就是人事行政法律制度或公務(wù)員行政法律制度，公務(wù)員制度的法治建設(shè)屬于行政法治問題。

內(nèi)容提要：建立和推行國家公務(wù)員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》出臺，標志國家公務(wù)員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。中國公務(wù)員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持為人民服務(wù)的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統(tǒng)龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務(wù)的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關(guān)的效率與活力。

2．管理權(quán)限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權(quán)限卻相當集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會導(dǎo)致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統(tǒng)一的管理，由于權(quán)力的擴展是必然的趨勢（政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業(yè)務(wù)的行政首長管不了人，而管人的又對行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會責(zé)任和職業(yè)特點，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在：

l在錄用工作中，只有籠統(tǒng)定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1.干部隊伍籠統(tǒng)龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（如前蘇聯(lián)等國家），過去“干部”一詞有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去的情況也是如此，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務(wù)的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關(guān)的效率與活力。

2.管理權(quán)限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權(quán)限卻相當集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會導(dǎo)致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統(tǒng)一的管理，由于權(quán)力的擴展是必然的趨勢（政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業(yè)務(wù)的行政首長管不了人，而管人的又對行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死，實際上不但管不了，而且管不好。

3.管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會責(zé)任和職業(yè)特點，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4.管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些規(guī)章制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在：

●在錄用工作中，只有籠統(tǒng)定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

內(nèi)容提要：建立和推行國家公務(wù)員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》出臺，標志國家公務(wù)員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。中國公務(wù)員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持為人民服務(wù)的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統(tǒng)龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務(wù)的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關(guān)的效率與活力。

2．管理權(quán)限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權(quán)限卻相當集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會導(dǎo)致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統(tǒng)一的管理，由于權(quán)力的擴展是必然的趨勢（政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業(yè)務(wù)的行政首長管不了人，而管人的又對行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會責(zé)任和職業(yè)特點，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在：

l在錄用工作中，只有籠統(tǒng)定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

最近,筆者隨國家人事部第二期全國市(地)人事局長培訓(xùn)班赴歐盟總部和德國訪問考察公務(wù)員制度,頗有收獲。歐盟公務(wù)員制度吸收了歐洲各國政府公務(wù)員制度的優(yōu)點,德國政府的公務(wù)員制度與其極為相似,只不過歐盟更注重適應(yīng)各成員國的情況,在公務(wù)員制度方面體現(xiàn)為各國搞好服務(wù)?？傮w看,其公務(wù)員制度具有通過考試入門、突出能力建設(shè)、注重個性化發(fā)展、更加有效地搞好服務(wù)的特點。秩序、規(guī)范、效率,是對歐盟和德國政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的總體印象。

公開競爭、入門考試,是挑選公務(wù)員的重要渠道。除通過選舉或黨派派遣的職位外,其他高、中、低級空缺職位都公開條件,公開報名參加考試?？荚嚪绞缴?歐盟是采取書面考試和面談相結(jié)合,德國是考試和對符合設(shè)定條件的人員隨機確定話題面談評估兩種方法并存。

考核評估、憑實績晉升,是調(diào)動公務(wù)員積極性的重要手段。無論歐盟還是德國政府都對公務(wù)員有考核評估機制,體現(xiàn)職位管理的特點,由部門主管對其工作人員進行考核,考核方法有平時掌握、開展談話、與當事人溝通等,年終從完成工作數(shù)量、質(zhì)量及工作方式等方面分五級綜合評價其一年來的情況。突出業(yè)績和能力的評估,不同等級的公務(wù)員也有不同的能力評價標準?？己酥袑⒍ㄐ缘臉藴兽D(zhuǎn)化為量化的評估結(jié)果。

培訓(xùn)內(nèi)容和形式的多樣化、個性化,是提高公務(wù)員能力的有效措施。強有力的財政支持,使培訓(xùn)教育制度化、正?；?。歐盟公務(wù)員每年脫產(chǎn)培訓(xùn)十天,培訓(xùn)內(nèi)容完全適應(yīng)公務(wù)員自身的需求來進行,針對性和實用性很強。在培訓(xùn)類型上,有新進公務(wù)員專業(yè)培訓(xùn)、在職公務(wù)員技能培訓(xùn)、某些專業(yè)人員強制性培訓(xùn),還有晉升職務(wù)公務(wù)員任職培訓(xùn)等。培訓(xùn)內(nèi)容不求一律,有語言、技能、談判技巧、項目管理等。培訓(xùn)方式有公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)院、遠程教育、夜校等多種形式。無論參加何種形式、何種內(nèi)容的培訓(xùn),一般都能尊重個人意愿。培訓(xùn)經(jīng)費都列入財政預(yù)算。

穩(wěn)定的高收入福利政策,是吸引優(yōu)秀人才到政府服務(wù)的保證。為了增強政府機構(gòu)對優(yōu)秀人才的吸引力,他們從制度上保證公務(wù)員的收入不斷提高,有一個比較完善的福利制度和靈活的人性化的公務(wù)員管理方法。首先公務(wù)員不會被解雇,其次如遇家庭困難,公務(wù)員可申請實行靈活的工作時間,再加上公務(wù)員的收入一般都達到同類型人員的中等以上水平,給人以穩(wěn)定感、責(zé)任感,從而能夠吸引優(yōu)秀人才到政府機構(gòu)并保持隊伍穩(wěn)定,與那些國際知名大企業(yè)吸引人才進行有力的抗衡。

主管負責(zé)制的考核管理體制,增強了考核的準確性,減少了推諉扯皮,提高了工作效率。政府人事部門負責(zé)考核工作的政策、規(guī)劃和組織,主要抓宏觀,具體工作由各部門負責(zé)。針對平時考核難實施的狀況,歐盟的負責(zé)機構(gòu)也在努力探索更為有效、更便于量化的考核方法,增強考核的科學(xué)化和針對性。主張領(lǐng)導(dǎo)更多地與部屬溝通,增進了解,掌握其工作狀態(tài)和完成任務(wù)的質(zhì)量,做到心中有數(shù)。領(lǐng)導(dǎo)與部屬的雙向溝通交流,也會使部屬更好更及時地向領(lǐng)導(dǎo)反映自己的想法和要求,了解最新信息。這種嘗試很好地調(diào)動部門領(lǐng)導(dǎo)的積極性。

中國公務(wù)員制度的分析

內(nèi)容提要：建立和推行國家公務(wù)員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》出臺，標志國家公務(wù)員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。中國公務(wù)員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持為人民服務(wù)的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統(tǒng)龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務(wù)的人員與從事一般社會職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關(guān)的效率與活力。

2．管理權(quán)限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權(quán)限卻相當集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會導(dǎo)致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統(tǒng)一的管理，由于權(quán)力的擴展是必然的趨勢（政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業(yè)務(wù)的行政首長管不了人，而管人的又對行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會責(zé)任和職業(yè)特點，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在：公務(wù)員之家版權(quán)所有

內(nèi)容提要：服務(wù)型政府的構(gòu)建已成為當前中國政府改革的重要舉措。服務(wù)型政府是以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府，服務(wù)型政府模式成功的關(guān)鍵在于建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，培養(yǎng)積極主動和精明能干的公務(wù)員隊伍。中國公務(wù)員法的頒布實施意味著中國在公務(wù)員制度建設(shè)上取得了階段性成果，但距離建設(shè)服務(wù)型政府的要求還存在不小的差距。為了更好地促進中國服務(wù)型政府變革，必須重構(gòu)公務(wù)員制度，建設(shè)以職業(yè)化體系為核心的公務(wù)員制度。關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；公務(wù)員制度；新公共管理職業(yè)化中國新一屆政府正致力于“以人為本”的政府改革。以人為本是一種對人在社會發(fā)展中的主體地位和作用的肯定，同時它又是一種價值取向，即強調(diào)尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人。以人為本的理念反映到政府管理中，就是要建立服務(wù)型政府的行政模式，這也是我國公共行政體制改革的總方向。中國政府已經(jīng)明確承諾，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。世界各國的經(jīng)驗表明，一個有效的政府必定是政府職能有限，依法行政，權(quán)力多中心配置，決策高度民主，政務(wù)信息高度透明，擁有一個精明強干、士氣高昂的公務(wù)員隊伍的政府。這一切都有賴于高度發(fā)達的現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，因為有了高度發(fā)達的公務(wù)員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓(xùn)，使人才在政府部門迅速成長。無論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務(wù)員的精明強干和積極主動(世界銀行，1997)。隨著中國政府模式改革的不斷深化，停留在理論上的服務(wù)型政府行政模式的變革也開始取得一定的成效。然而在進行深入考察后我們發(fā)現(xiàn)，中國公務(wù)員制度建設(shè)雖然取得了階段性的成果，但現(xiàn)行的《公務(wù)員法》在支持中國政府服務(wù)型建設(shè)上仍然存在諸多不足，因此，必須在深刻反思現(xiàn)行公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上，建設(shè)中國服務(wù)型政府。一、服務(wù)型政府模式的提出背景與中國的實踐20世紀80年代以后，隨著資本主義國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民對政府的公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社會公共事務(wù)，更重要的是要提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在這種背景下，西方的理論界適時地服務(wù)型政府視角下進行了理論創(chuàng)新，針對馬克斯·韋伯的官僚組織理論和傳統(tǒng)管制型政府的弊端和困境，以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)，提出了新公共管理理論和公共服務(wù)理論，在實踐中掀起了政府改革或政府再造的熱潮。英國政府自1979年撒切爾夫人上臺后，開始了以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機制，進行顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理運動，推行了西歐最為激進的政府改革計劃。1987年的《改變政府管理：下一步行動方案》報告，大力提倡采用最多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。1991年頒布的《公民憲章》，主張施行公共管理的顧客導(dǎo)向。美國政府以奧斯本和蓋布勒的《改革政府》為理論指導(dǎo)，于1993年克林頓時期開始了大規(guī)模的政府改革--“重塑政府運動”，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的綱領(lǐng)性文獻是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》。1994年，美國政府在此基礎(chǔ)上頒布了《顧客至上：服務(wù)美國民眾標準》，主張建立顧客至上的政府(Gore，1993)。隨后，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、日本等國都把顧客導(dǎo)向作為政府改革的重要環(huán)節(jié)，掀起了建設(shè)服務(wù)型政府的浪潮。歸納而言，當代西方國家政府再造的基本內(nèi)容可以歸納為三方面：其一，社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化；其二，社會力量的利用和公共服務(wù)社會化；其三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革。所謂服務(wù)型政府，是“為人民服務(wù)的政府，它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，是在公民本位、社會本位的理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”(劉熙瑞，2002)。從本質(zhì)上來說，服務(wù)型政府追求的是公共利益的實現(xiàn)。一方面，它從關(guān)注權(quán)力和權(quán)力運行轉(zhuǎn)向關(guān)注管理的實際效果，把服務(wù)置于中心位置，以公眾利益為中心，以公眾滿意度作為衡量政府績效的標準。另一方面，服務(wù)型政府是相對于管制型政府來說的。這兩者之間的根本區(qū)別體現(xiàn)在政府與社會的關(guān)系上。管制型政府的思路在于把政府看作國家意志的體現(xiàn)者，認為政府始終是一種從社會中產(chǎn)生但又居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，執(zhí)行著對社會的統(tǒng)治和管理職能[1]。服務(wù)型政府的價值取向則恰恰相反，不是政府統(tǒng)治社會，而是社會控制政府，政府一切行為以向社會提供服務(wù)為準則。這種理念以公眾利益為依歸，有利于增加政府行為的透明度，將導(dǎo)致特權(quán)意識的弱化和特權(quán)的消失，并使其喪失制度化的基礎(chǔ)。再一方面，服務(wù)型政府突出對政府責(zé)任的承擔(dān)和對公眾滿意的重視，因此具有隨時進行自我改革的可能性和積極性。一旦政府的某項職能不再存在，它就會中止這項職能，廢除與之相應(yīng)的機構(gòu)和人員。總之，服務(wù)型政府的模式使公民處于主動與核心的地位，反映了以人為本在政府公共管理中的訴求。盡管沒有明確提出建設(shè)服務(wù)型政府，但以服務(wù)人民為導(dǎo)向一直以來都是中國政府的執(zhí)政綱領(lǐng)。在《論聯(lián)合政府》中指出，全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)；向人民負責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)負責(zé)的一致性：這些就是我們的出發(fā)點。提出“三個代表”思想，明確了以最大廣大人民利益為核心的執(zhí)政思路。也明確提出，堅持用人民擁不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來衡量我們的一切決策，就能在全局上把握落實“三個代表”重要思想的根本出發(fā)點和落腳點。行政改革已經(jīng)成為經(jīng)濟改革之后又一重大改革舉措，其中服務(wù)型政府被重新提出和加以推廣。劉熙瑞(2002)和中國行政管理學(xué)會課題組(2005)認為，服務(wù)型政府是經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇。全國各地在經(jīng)濟改革推動下，紛紛開始進行服務(wù)型政府建設(shè)的實踐，上海、南京、重慶、珠海、福建等地區(qū)的改革，出現(xiàn)了很多創(chuàng)新性的舉措。例如，江蘇提出要把創(chuàng)建服務(wù)型政府機關(guān)作為長期的任務(wù)，把基層和群眾的要求作為改進服務(wù)的重點，把人民滿意作為作風(fēng)建設(shè)的最高標準，持之以恒、堅持不懈地抓好省級機關(guān)作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型機關(guān)。另外，伴隨著入世和經(jīng)濟體制改革的步伐，以整合部門資源，減少審批環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高行政效率，建設(shè)服務(wù)型政府為主要特征，以“一廳式辦公、一窗式收費、一站式服務(wù)”為主要模式的行政綜合服務(wù)中心[2]如雨后春筍般地涌現(xiàn)出來。全國各地區(qū)的行政服務(wù)中心的籌建和運作從一個方面表明中國建設(shè)服務(wù)型政府的決心。二、從服務(wù)型政府模式目標看中國公務(wù)員制度的缺陷服務(wù)型政府的實質(zhì)就是為人民服務(wù)的政府，它反映著政府的一種基本理念和價值追求。服務(wù)型政府的構(gòu)建也對政府工作人員提出了更高的要求。從管理學(xué)角度出發(fā)，無論是企業(yè)組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。筆者認為，戰(zhàn)略性人力資源管理是服務(wù)型政府構(gòu)建中的關(guān)鍵。作為重要工具的人力資源戰(zhàn)略管理命題正是源于企業(yè)界的“戰(zhàn)略性人力資源管理(StrategyManagementofHumanResource)“。戰(zhàn)略性人力資源管理強調(diào)人力資本對組織的重要性，人力資本已經(jīng)成為公司重要資本之一，而且人力資源的質(zhì)量直接影響公司戰(zhàn)略目標能否實現(xiàn)。因此，相比傳統(tǒng)人力資源管理，戰(zhàn)略性人力資源管理把人力提到更高的高度加以考慮。這與服務(wù)型政府的核心理念是一致的。服務(wù)型政府的構(gòu)建必然伴隨著提升政府績效、政府再造、業(yè)務(wù)流程再造，另一方面必須真正提高公務(wù)員素質(zhì)和能力。對后者的考慮應(yīng)該將公務(wù)員管理放置到更廣泛的空間加以考慮，對于現(xiàn)有的公務(wù)員應(yīng)該通過培訓(xùn)、考核、激勵等方式提升其素質(zhì)和能力，更重要的是在公務(wù)員的招聘錄用中應(yīng)該更加考慮從整個政府組織的核心戰(zhàn)略出發(fā)，構(gòu)建戰(zhàn)略性人力資源管理框架，落實人力資源管理戰(zhàn)略目標規(guī)劃，明確公務(wù)員錄用的標準和能力素質(zhì)體系，招聘錄用合適的人員。以上述要求為參照，我國現(xiàn)有的《公務(wù)員法》確有重新認識和評價的必要。《公務(wù)員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實施十二年基礎(chǔ)上的一次重大變革。我們在肯定這一變革的積極意義的同時必須看到，當時的改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發(fā)展空間，一些問題也需要我們冷靜地加以探討和分析。(一)在分類管理上還不科學(xué)，在實際運用中還存在如何細化問題在服務(wù)型政府構(gòu)建中需要更多的技術(shù)型和服務(wù)型人才等所謂專才。根據(jù)世界各國公務(wù)員管理的經(jīng)驗，特別是法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，規(guī)范公務(wù)員管理的最重要途徑就是對公務(wù)員實行分類管理。在國外，公務(wù)員通常分為政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，公務(wù)員法通常只調(diào)整事務(wù)類公務(wù)員。《公務(wù)員法》在公務(wù)員分類管理上做了改善，規(guī)定公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。然而根據(jù)筆者對江蘇省公務(wù)員的調(diào)查[3]，調(diào)查樣本中黨政機關(guān)職位分布主要以科級居多，其中黨政機關(guān)和綜合管理占比例為76%，而技術(shù)人員僅占24%，職位分類中以單一編制為主，兩種編制所占比例較少。(二)公務(wù)員規(guī)模上的體制性約束影響優(yōu)秀人才選拔由于政府職能轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務(wù)員的職能定位、身份定位與傳統(tǒng)的干部制度存在太多的連續(xù)性，公務(wù)員制度管理中的優(yōu)越性無從體現(xiàn)，制度優(yōu)勢尚有很大的發(fā)展空間。根據(jù)筆者調(diào)查，在對”目前江蘇省公務(wù)員整體上能夠滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要嗎“問題的回答上，58%認為能夠滿足需要，29%認為一般。江蘇省公務(wù)員可能由于制定了較為完善的人才政策，能夠吸引一些優(yōu)秀人才加入公務(wù)員隊伍，使得江蘇省公務(wù)員在整體上都能滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。但是由于其他制度性因素約束，使得選拔優(yōu)秀公務(wù)員方面仍然不容樂觀。45%被調(diào)查者認為通過考試錄用效果較好，19%認為非常好，另外31%認為這種效果一般。這可能與錄用考試過程中所體現(xiàn)的問題有關(guān)。這些因素包括，考試錄用方式較難考察出人才素質(zhì)；筆試科目不合理，無法全面認識人才狀況；面試過程存在較多人為因素，考官素質(zhì)有待提高；公務(wù)員選拔錄用條件過于苛刻，過度拘泥于某些細節(jié)，如年齡、身體狀況等；考試錄用的法律法規(guī)不健全，存在違法和不道德行為；以及其他方面。調(diào)查表明，在這些問題中，表現(xiàn)最為突出的問題是面試過程中存在較多人為因素(24.8%)、考官素質(zhì)有待進一步提高；另外一個問題是筆試課目不是很合理，無法全面認識人才的整體素質(zhì)狀況。(三)有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善首先，在績效考核制度設(shè)計上缺乏針對性。公務(wù)員法第33條規(guī)定：對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這一考核體系在現(xiàn)實中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近，據(jù)有關(guān)學(xué)者們在對北京市基層政府進行相關(guān)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來(劉瑩等，2006)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的關(guān)鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標體系；此外，許多公共部門的工作都是事務(wù)性的，要對其績效進行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會更為合適。另一個基本的問題是，績效考核文本制度的實際運用效果不佳。50%的被調(diào)查人員認為所在單位建立了基本的績效考核辦法和制度，但是執(zhí)行力度一般，甚至較差，這表明盡管建立了績效考核制度，但更多是停留在制度層面，尚未得到有效實施，這一方面是制度本身設(shè)計問題，也可能是制度執(zhí)行方面的問題。其次，在激勵措施的設(shè)計上也要切合公務(wù)員真實需求。激勵分為正激勵和負激勵。關(guān)于負激勵的內(nèi)容，公務(wù)員法中的懲誡條款已作了較為詳細的規(guī)定，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，但是獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。所有獎勵措施都不涉及職務(wù)和級別的晉升。根據(jù)筆者的調(diào)查，被調(diào)查公務(wù)員關(guān)注的激勵因素除薪酬(工資、獎金、福利)外，主要關(guān)注的因素還有：是否有機會提高自己的能力；好的工作環(huán)境；和諧的人際關(guān)系；工作的成就感以及社會地位等其他因素，在這些因素中，36.09%的人最看重的是是否有機會獲得提高自己的能力；24.81%看重的是和諧的人際關(guān)系；18.80%看重的是工作的成就感；18.80%看重好的工作環(huán)境。可見，除了物質(zhì)激勵外，公務(wù)員更看重的是能力的提升以及和諧的工作條件和工作環(huán)境，而公務(wù)員法所規(guī)定的獎勵并不是公務(wù)員的核心需求，激勵效果并不明顯。所以，制定配套法規(guī)，在公務(wù)員法的”其他待遇“范疇內(nèi)對激勵制度進行變革和完善同樣是服務(wù)型政府行政改革的著力點。三、服務(wù)型政府模式下的公務(wù)員制度重構(gòu)筆者認為構(gòu)建服務(wù)型政府，公務(wù)員制度必須重構(gòu)，重構(gòu)的出發(fā)點是打造公務(wù)員職業(yè)化體系，公務(wù)員職業(yè)化體系的再造策略應(yīng)該是構(gòu)建基于戰(zhàn)略性人力資源管理的公務(wù)員體系。中國公務(wù)員管理制度不斷深化改革和向戰(zhàn)略性人力資源管理靠攏的關(guān)鍵在于如何使公務(wù)員職業(yè)化并構(gòu)建有效的公務(wù)員職業(yè)化體系。公務(wù)員職業(yè)化體系是基于戰(zhàn)略性人力資源管理理念，以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統(tǒng)框架。(一)以提升公務(wù)員能力素質(zhì)模型為核心的公務(wù)員職業(yè)化縱向體系的重構(gòu)公務(wù)員職業(yè)化體系的縱向體系是構(gòu)建公務(wù)員的能力素質(zhì)模型，這是公務(wù)員職業(yè)化體系的基石，成熟有效的公務(wù)員能力素質(zhì)模型應(yīng)當成為人力資源管理橫向體系的核心，貫穿公務(wù)員管理的流程。公務(wù)員能力素質(zhì)模型應(yīng)該由公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能構(gòu)成。職業(yè)化素養(yǎng)更多的體現(xiàn)在公務(wù)員的自律上，政府主要幫助公務(wù)員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業(yè)化素養(yǎng)；職業(yè)行為更多的體現(xiàn)在遵守政府等公共事業(yè)部門的行為規(guī)范。在職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)行為的構(gòu)建中，尤其要在公務(wù)員隊伍倡導(dǎo)”為顧客服務(wù)、對顧客負責(zé)“的服務(wù)型政府理念，改變傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)和政府為尊的狀況，真正在公務(wù)員中樹立”官為民“、”以民為本“的民主行政精神，培養(yǎng)”一切為顧客著想、一切為顧客服務(wù)“的新型組織文化。職業(yè)技能是公務(wù)員對工作的一種勝任能力，一是職業(yè)資質(zhì)和資格認證，二是職業(yè)通用管理能力。在服務(wù)型政府的構(gòu)建中，尤為重要的是研究適合中國當前現(xiàn)狀特征的服務(wù)標準體系，這些標準體系構(gòu)成了公務(wù)員在服務(wù)型政府中應(yīng)該具備的基本職業(yè)技能。澳大利亞政府在服務(wù)型政府構(gòu)建中就制定了”顧客服務(wù)標準“，該標準以七項主要原則構(gòu)建而成：(1)了解顧客所在(KnowYourCustomerBase)；(2)善待顧客(CustomerFriendlyStaff)；(3)以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)場所的構(gòu)建(Customer-focusedPublicContactArea)；(4)綜合的申訴處理流程(ComprehensiveComplaintsHandlingProcess)；(5)顧客價值績效評估(CustomerValuePerformanceMeasuresandTargets)；(6)電話與現(xiàn)場辦理技巧(TelephoneandCounterTechniques)；(7)持續(xù)改善。除此之外，國際標準化組織(InternationalStandardizationOrganization，ISO)所制定的國際服務(wù)或者環(huán)境質(zhì)量標準也可以作為行政機關(guān)推動服務(wù)管理的方向[4]。(二)以錄用、培訓(xùn)和激勵考核為核心的公務(wù)員職業(yè)化橫向體系的重構(gòu)按照人力資源管理流程的觀點，筆者將公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系歸納為三個流程式的模塊：公務(wù)員職業(yè)化的錄用和配置機制、公務(wù)員職業(yè)化的培訓(xùn)機制和公務(wù)員職業(yè)化的激勵和考核機制。首先，在公務(wù)員錄用和配置上，筆者認為加強公務(wù)員考試錄用制度的科學(xué)化建設(shè)是非常重要的，特別是在落實公務(wù)員職業(yè)化上，但這種方法更多意義上是從制度和細節(jié)層面加以考慮，公務(wù)員要走職業(yè)化道路的必要條件是結(jié)合公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系，結(jié)合公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)模型和能力要求模型構(gòu)建新型的考試錄用舉措和方法。其次，公務(wù)員培訓(xùn)機制構(gòu)建應(yīng)該在貫徹落實新公共管理理念的同時，把公務(wù)員培訓(xùn)提到重要位置加以認真思考并積極付諸實踐。以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，設(shè)置有效的培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，設(shè)置針對性的培訓(xùn)體系將是構(gòu)建公務(wù)員職業(yè)化體系的重要步驟。最后，從公務(wù)員激勵和考核機制構(gòu)建看，激勵和考核機制成為識別和保障公務(wù)員職業(yè)化的重要手段。在我國公務(wù)員管理中，激勵機制主要通過獎懲、考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資、聘用、競爭、辭退等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，并與公務(wù)員保障機制、競爭機制、更新機制和防腐機制緊密相連，密不可分。通過更加有效的績效管理制度來保證服務(wù)型政府建設(shè)中公務(wù)員實際服務(wù)績效。注釋[1]關(guān)于各種模式的詳細說明可以參考：中國行政管理學(xué)會課題組：《服務(wù)型政府是我國行政改革的目標選擇》，〔北京〕《中國行政管理》，2005年第4期。[2]行政服務(wù)中心這種管理模式最早起源于英國的”一站式“(one-shopstation)服務(wù)，所謂”一站式“服務(wù)就是讓公民在政府機關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)時，只要在一個機關(guān)或窗口申請，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務(wù)，無需奔走于眾多的機關(guān)或窗口之間。撒切爾夫人上臺后，為了改變傳統(tǒng)官僚制帶來的機構(gòu)規(guī)模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機關(guān)實行一站式服務(wù)。[3]為了研究需要，筆者于2006年對江蘇省公務(wù)員展開了問卷調(diào)查。調(diào)查以江蘇省內(nèi)的行政機關(guān)為調(diào)查對象，展開問卷調(diào)查，共回收調(diào)查問卷141份，涉及江蘇省交通廳、南京市中級人民法院、江蘇省高院、相關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)等多個部門，樣本具有一定代表性。以下調(diào)查數(shù)據(jù)同此說明。[4]根據(jù)筆者的了解，國內(nèi)尚未有機構(gòu)以ISO標準作為行政服務(wù)標準，ISO標準在國內(nèi)主要以運用到企業(yè)為主。而國外如英國、美國等政府都已經(jīng)開始運用該標準作為行政服務(wù)的標準。