同志們：在我們深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神，奮力推進生態(tài)文明建設(shè)之際，省廳決定召開全省天保工程示范點建設(shè)暨森林社區(qū)共管現(xiàn)場會，具有十分重要的意義。這次會議的主要任務(wù)是，總結(jié)、交流我省天保工程國家和省級示范點建設(shè)及森林社區(qū)共管經(jīng)驗，圍繞“行業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收，推進森林資源大省向林業(yè)經(jīng)濟強省跨越”的思路，研究新形勢下進一步開展天保工程示范點建設(shè)和森林社區(qū)共管的措施辦法，推動全省天保工程建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展，為建設(shè)長江上游生態(tài)屏障作出新的貢獻。今天上午，同志們參觀了西昌市社區(qū)共管試點現(xiàn)場，剛才，涼山州人民政府達久木甲副州長作了熱情洋溢的講話，國家天保中心陳學(xué)軍副主任通報了全國天保工程建設(shè)情況，對我省工程建設(shè)提出了具體要求，希望同志們認真學(xué)習(xí)，抓好貫徹落實。今天下午，南江縣、西昌市等四個單位在會上作了典型發(fā)言，他們結(jié)合本地實際，在天保工程建設(shè)中創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗，值得各地認真學(xué)習(xí)借鑒。下面，我講幾點意見。一、十年真抓實干，天保工程取得顯著成效為了維護長江上游生態(tài)安全，緩解森工企業(yè)“兩?！本置?，*于*8年在全國率先啟動了天保工程，至今已10個年頭，十年來，在國家的大力支持和省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全省按照“停、造、轉(zhuǎn)、保”工作思路，通過各級黨委、政府，各有關(guān)部門、工程實施單位和廣大干部職工精心組織、真抓實干，我省天保工程進展順利，工程建設(shè)取得了歷史性成就。截止*6年底，全省落實管護責(zé)任面積3.23億畝，是國家森林管護計劃2.88億畝的112%；累計營造公益林404.8萬公頃，其中人工造林90.3萬公頃，飛播造林71.1萬公頃，封山育林243.4萬公頃；完成森林撫育59.3萬公頃次，人工促進天然更新3.02萬公頃；*6年底工程區(qū)在崗職工51480人，其中分流從事森林管護31441人、公益林建設(shè)10232人、種苗工程及林下資源開發(fā)等9807人；全省歷年累計完成職工一次性安置13631名，是國家下達我省7000名一次性安置計劃的195%；截止*6年底，工程區(qū)129402名在職職工和退休人員納入了省和地方養(yǎng)老保險，退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放；醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育“四項”保險得到了全面落實，工程區(qū)林業(yè)職工的社會保險體系基本建成。截止*6年底，全省完成天保工程中央投資97.86億元，省級配套資金10.16億元。天保工程實施十年來，已經(jīng)取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。一是全省生態(tài)建設(shè)實現(xiàn)歷史性跨越，現(xiàn)已進入“治理大于破壞”的新階段。通過停止天然林商品性采伐和對現(xiàn)有森林的常年有效管護，以及大力開展天保工程等林業(yè)重點工程造林，全省國土綠化進程進一步加快，森林面積由工程實施初的1172萬公頃上升到1464萬公頃，森林覆蓋率由24.23%提高到*6年的30.27%，林木總蓄積由14.65億立方米增加到16.44億立方米。二是林業(yè)產(chǎn)業(yè)由獨木支撐調(diào)整為多元化生態(tài)經(jīng)濟，為新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。全省堅持把天保工程建設(shè)同產(chǎn)業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合起來，緊緊圍繞“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)建設(shè)生態(tài)化”這一主題，出臺了《*林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》及工業(yè)原料培育業(yè)、經(jīng)濟林果及林木種苗業(yè)、林產(chǎn)加工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快多元化生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展步伐。*6年，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值507.4億元，是*0年119億元的4.3倍。林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為助農(nóng)增收和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。三是全社會普遍樹立起人與自然和諧的價值觀，為推動繁榮的生態(tài)文化建設(shè)做出了突出貢獻。實施天保工程以來，全省持續(xù)通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、公告、會議、碑牌、標語等多種形式，廣泛宣傳實施天保工程的重大意義、政策規(guī)定和生態(tài)保護知識，進一步增強了生態(tài)意識，樹立了生態(tài)道德，弘揚了生態(tài)文明，為建設(shè)繁榮的生態(tài)文化起到積極推動作用。四是森工問題進一步得到解決，促進了林區(qū)和諧穩(wěn)定。我省始終把維護森工穩(wěn)定作為第一責(zé)任，結(jié)合實施天保工程，積極主動地解決森工問題，截至*6年，省上在財力十分困難的情況下，籌集86778萬元配套資金建立基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險；籌集3660萬元資金，解決了森工離退休人員死亡喪葬費、死亡職工一次性撫恤金、遺屬生活困難補助費等遺留問題，并出臺了相關(guān)政策；籌集1600萬元資金于*5年、*6年剝離15所學(xué)校、17所醫(yī)院，分流人員793人。實踐證明，黨中央、國務(wù)院關(guān)于實施天保工程的決策是正確的，得到了廣大干部群眾的衷心擁護。中央領(lǐng)導(dǎo)充分肯定了*實施兩大工程“態(tài)度堅決，行動迅速，措施得力，成績顯著”，對我省生態(tài)建設(shè)給予了高度評價。二、開展天保工程示范點建設(shè)，促進工程建設(shè)又好又快發(fā)展天保工程取得的巨大成績，為林業(yè)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ),當(dāng)前天保工程建設(shè)進入了一個關(guān)鍵時期。面對新形勢，我們必須清醒地看到前進中的困難和問題，尤其是一些關(guān)系工程區(qū)長遠發(fā)展的深層次問題還沒有根本解決，天然林保護的長效機制尚未建立起來。開展天保工程示范點建設(shè)，就是要探索工程建設(shè)中的新情況、新問題，充分發(fā)揮典型的示范帶動作用，引領(lǐng)天保工程持續(xù)健康發(fā)展。因此，搞好示范點建設(shè)意義重大而深遠。開展示范點建設(shè)，是實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，是中央對我國林業(yè)發(fā)展的基本定位。國家林業(yè)局提出加速推進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建林業(yè)生態(tài)體系和產(chǎn)業(yè)體系，努力把我國林業(yè)推向又快又好發(fā)展的新階段。天保工程作為林業(yè)六大工程之首，如何適應(yīng)林業(yè)轉(zhuǎn)變，如何又快又好發(fā)展，這是深入推進天保工程向縱深發(fā)展必須要研究考慮的。開展示范點建設(shè)，就是要一些地方率先做出示范，探索加強生態(tài)建設(shè)的有力措施，探索加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效途徑，實現(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)互補共贏的發(fā)展模式和長效機制。開展示范點建設(shè)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和新林區(qū)的需要。林業(yè)要為新農(nóng)村建設(shè)做出貢獻，必然要求天保工程要有新的作為。建設(shè)新林區(qū)是建設(shè)新農(nóng)村的客觀要求，天保工程要在建設(shè)新林區(qū)中走在前面。由于歷史原因，我省林區(qū)建設(shè)相對落后，基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，生產(chǎn)發(fā)展不快，職工和林農(nóng)收入不高，已成為建設(shè)新農(nóng)村的重點和難點。天保工程作為創(chuàng)建社會主義新林區(qū)的重要載體，需要做的事很多，發(fā)展的潛力很大。天保工程示范點建設(shè)，就是要在建設(shè)社會主義新林區(qū)中探索出一條新的發(fā)展路子，把天保工程區(qū)建設(shè)成資源穩(wěn)定增長、自然生態(tài)良好、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、生活明顯改善、社會全面進步、人與自然和諧相處的社會主義新林區(qū)。開展示范點建設(shè)，是引領(lǐng)天保工程建設(shè)健康和諧發(fā)展的需要。天保工程建設(shè)使林區(qū)發(fā)生了明顯的變化，但是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的體制不順、機制僵化、經(jīng)營活力不足，以及沉重的社會負擔(dān)、大量富余職工等問題，仍然是困擾林區(qū)生存發(fā)展、制約森林可持續(xù)經(jīng)營和林區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的瓶頸。推進天保工程健康和諧發(fā)展，就必須打破制約林區(qū)發(fā)展的體制和機制障礙。林業(yè)經(jīng)營單位既要保護培育好森林資源，又要經(jīng)營利用好森林資源，正是由于林業(yè)和森工企業(yè)的特點，決定了林業(yè)改革要走自己的路。如何走出新路，這就給示范點建設(shè)提出了新課題。示范點建設(shè)，就要通過體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)天保工程的“三個調(diào)整轉(zhuǎn)變”，即要把對森林的停伐減產(chǎn)和單純保護，調(diào)整轉(zhuǎn)變到保育并舉，加強森林科學(xué)經(jīng)營，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展上來；要把主要依靠工程渠道分流安置富余人員，調(diào)整轉(zhuǎn)變到加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位上來；要把工程建設(shè)從主要依靠國家投資驅(qū)動，調(diào)整轉(zhuǎn)變到主要依靠體制機制創(chuàng)新，最終實現(xiàn)林區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟和社會良性循環(huán)發(fā)展上來。自從*5年4月國家林業(yè)局確定了我省南江縣作為天保工程第一批示范點后，省林業(yè)廳高度重視，成立了以分管廳長為組長，相關(guān)處室為成員單位的天保工程示范縣建設(shè)指導(dǎo)小組，日常指導(dǎo)工作由省天保中心負責(zé)，同時出臺了《*省林業(yè)廳關(guān)于加強南江天保工程示范縣建設(shè)的意見》，明確了我省示范縣建設(shè)指導(dǎo)思想、原則及目標，并落實了各項示范措施。南江縣以國家天保示范點建設(shè)為契機，按照“生態(tài)建設(shè)立位、林業(yè)產(chǎn)業(yè)強位”的工作思路，堅持用生態(tài)優(yōu)先指導(dǎo)林業(yè)，用產(chǎn)業(yè)培育推動林業(yè)，用科技發(fā)展支撐林業(yè)，用機制創(chuàng)新激活林業(yè)，用規(guī)范制度保障林業(yè)，基本實現(xiàn)了“保護與發(fā)展同步，社會、生態(tài)與經(jīng)濟效益三贏”目標，為我省天保工程建設(shè)起到了積極的示范作用。*6年，我省為了總結(jié)典型經(jīng)驗，樹立樣板，探索路子，帶動和促進天保工程進一步持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)*省天然林資源保護和退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究決定，將黑水縣、爐霍縣、西昌市、蒼溪縣、蒲江縣、樂至縣、綿竹市等七個縣（市）確定為我省第一批天保工程省級示范點，重點在天保工程產(chǎn)業(yè)發(fā)展、森工企業(yè)改革、森林社區(qū)共管、工程的規(guī)范管理等方面開展試點示范。為了具體指導(dǎo)示范點建設(shè)工作，*省林業(yè)廳辦公室印發(fā)了《*省天然林資源保護工程示范點建設(shè)工作指導(dǎo)意見》的通知，對省級示范點建設(shè)指導(dǎo)思想、目標及建設(shè)原則作了明確規(guī)定，各示范縣按照示范點建設(shè)“三個調(diào)整轉(zhuǎn)變”的要求，科學(xué)規(guī)劃，制定了示范點建設(shè)實施方案，突出重點，注重“點”與“面”的結(jié)合，有計劃、有步驟地推進示范點建設(shè)工作。各示范點經(jīng)過這幾年的努力建設(shè)，在工程管理機制創(chuàng)新、深化體制改革、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面探索了一些有益的經(jīng)驗，取得了較好的成效。一是領(lǐng)導(dǎo)重視，機構(gòu)健全，形成示范點建設(shè)合力。各試點單位所在市（州）、縣分別成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長的示范建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)示范點建設(shè)工作。在工程建設(shè)中，堅持把示范點建設(shè)放在突出的位置進行部署安排和檢查考核，基本形成了領(lǐng)導(dǎo)重視，部門聯(lián)動、全民參與的天保示范點建設(shè)工作格局，天保工程示范點建設(shè)合力顯著增強。二是改革和創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營管理體制，充分釋放林業(yè)內(nèi)部活力。各示范點單位結(jié)合實際，大膽探索創(chuàng)新，在天保工程內(nèi)部管理、經(jīng)營體制改革等方面取得了新的進展。蒼溪縣以省級示范點建設(shè)為契機，在工程管理方面大膽創(chuàng)新，堅持項目建設(shè)招投標制和物資集中采購制，嚴格定額管理和預(yù)算管理；建立完善了工程建設(shè)質(zhì)量衡定評價體系，制定了森林面積和蓄積、森林火災(zāi)和病蟲害、水土保持和生物多樣性、林地綜合生產(chǎn)力、林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、職工和林農(nóng)致富、林區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等七大標準，全面考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和工程實施單位，并實行定期通報制、連帶責(zé)任制、雙重考核制、聯(lián)掛責(zé)任制、質(zhì)量事故終身負責(zé)制，有效地確保了工程建設(shè)高效運行。南江縣以國有林場、分類經(jīng)營管理、基層林業(yè)站改革為重點，不斷加快林業(yè)改革步伐。在國有林場改革上按照“國家所有，政企分開，委托經(jīng)營，加強監(jiān)管，管護承包”的思路，將生態(tài)林之外的用材林、經(jīng)濟林、竹林、水面及養(yǎng)殖場等，承包給職工進行種養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營，并在森林公園總體規(guī)劃范圍內(nèi)劃定部分區(qū)域，讓職工開辦農(nóng)家樂，從事森林生態(tài)旅游，并鼓勵職工留職停薪發(fā)展自營經(jīng)濟；在基層林業(yè)站改革上，成立了中心林業(yè)站，由中心林業(yè)站負責(zé)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)管理，同時在中心林業(yè)站成立了科技服務(wù)部，實行“職工入股、統(tǒng)一經(jīng)營，利益聯(lián)動、按股分紅，收益歸站、滾動發(fā)展”的企業(yè)化運作模式,走出了一條“站企分離、以企養(yǎng)站”的路子，既促進了行業(yè)發(fā)展，又帶動了職工和林農(nóng)致富。三是大力培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)，增強天保工程發(fā)展后勁。各示范單位在搞好天然林保護的基礎(chǔ)上，立足自身優(yōu)勢，大力發(fā)展天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè),有效地增強了工程實施單位自我發(fā)展能力。南江縣圍繞“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)建設(shè)特色化、特色產(chǎn)業(yè)效益化”的思路，立足核桃、金銀花、生態(tài)旅游三大產(chǎn)業(yè)，依托品牌、資源、規(guī)模三大優(yōu)勢，深挖資源潛力，廣辟發(fā)展途徑，不斷提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)水平，努力實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟共贏目標。全縣各管護站（場）建后續(xù)產(chǎn)業(yè)綜合示范基地15個、2.4萬畝，生態(tài)公益林基地5萬畝，種苗基地65個、1230畝，畜牧基地10個，天麻基地15個，基本實現(xiàn)了站站（指林業(yè)站）建基地、人人有項目，致富有保障的目標，*6年全縣林業(yè)產(chǎn)值2.2億元，是*8年的2.8倍，占農(nóng)業(yè)總收入的18%，全縣農(nóng)民人均純收入2313元，其中林業(yè)收入占22%，林業(yè)職工收入穩(wěn)步增加，*6年職工人均收入11000元，比*8年增加2.4倍。樂至縣充分兼顧國家生態(tài)、地方經(jīng)濟、農(nóng)民增收的多層次需求，依托商品林資源，推進林產(chǎn)品精深加工，先后引進了天友絲綢、順達林業(yè)兩個產(chǎn)值超過億元的加工企業(yè)，以及綠禾藥業(yè)、綠森竹業(yè)等行業(yè)龍頭，還有數(shù)十家造林業(yè)主，實現(xiàn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。同時積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)的群眾組建協(xié)會組織，使產(chǎn)供銷有機聯(lián)接，目前全縣已組建協(xié)會15個，入會群眾達5萬余人，有效地提高了產(chǎn)業(yè)基地管理水平。林下開發(fā)，打造復(fù)合型林業(yè)經(jīng)濟，通過推廣“桑草牧”、“果草牧”、“林藥套種”等復(fù)合經(jīng)濟模式，提高了林地的整體效益。蒼溪縣縣財政每年預(yù)算*萬元林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展專項資金，扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。對以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水土保持、新農(nóng)村建設(shè)等國家、省、市財政支農(nóng)資金進行整合，用于林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，并通過創(chuàng)新龍頭企業(yè)建基地、業(yè)主大戶建基地、“公司+農(nóng)戶”建基地、專合組織建基地、林糧間作建基地、四旁植樹建基地“六種營林模式”集聚社會資金投入林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，非公有制林業(yè)蓬勃發(fā)展。從總體上看，我省開展天保工程示范點建設(shè)以來，各示范單位精心組織，大膽探索，創(chuàng)造了不少好的經(jīng)驗，初步發(fā)揮了較好的示范帶動作用。各單位的做法和經(jīng)驗在我們印發(fā)的材料匯編中都有詳細的介紹，各地要認真學(xué)習(xí)，相互借鑒，取長補短，努力把我省的天保工程管理提高到一個新的水平。三、創(chuàng)新管護思路，推進社區(qū)共管，建立森林管護長效機制實施天保工程以來，我省每年要對2.88億畝森林進行有效管護，各級政府、林業(yè)主管部門及工程實施單位按照國家和省有關(guān)政策規(guī)定和要求，全面落實管護責(zé)任制，加強森林管護隊伍建設(shè)，實施規(guī)范化管理，取得了顯著成效。為了探索我省森林管護長效機制，省廳于*5年下半年專題召開了“全省森林管護機制創(chuàng)新座談會”，大家在會上相互交流了在森林管護機制方面的新舉措、新辦法，總結(jié)了合伙承包、家庭承包、個體承包、股份合作、森林社區(qū)共管等森林管護模式。近幾年的實踐證明，在我省集體林區(qū)，要抓好森林管護，確保管護成效，需要我們在總結(jié)完善各種行之有效的管護模式的基礎(chǔ)上，大膽探索和創(chuàng)新管護模式，努力建立森林管護的長效機制。首先，我們要充分認識推進森林管護機制創(chuàng)新的必要性和緊迫性。天保工程森林社區(qū)共管這個理念，早在*5年的“全省森林管護機制創(chuàng)新座談會”上我們就作了重點研究，也引起了大家的共鳴?？偨Y(jié)我們以前森林管護的經(jīng)驗和做法，主要是以落實責(zé)任為核心的森林管護責(zé)任制，圍繞落實責(zé)任制進行管護任務(wù)的分解、責(zé)任書的簽訂、工作的考核、報酬的兌現(xiàn)等，在這一點上都具有共通性。這種落實責(zé)任制是否是推進森林管護唯一或最好的方式？我們要用新的視野、新的眼光和新的思路來審視我們這套責(zé)任制在實施中的成效。從這兩年不斷發(fā)生的毀林案件、森林防火方面由人為引起的火警火災(zāi)就說明了在我省集體林區(qū)，相當(dāng)一些地方在責(zé)任落實方面還存在不少的漏洞或薄弱環(huán)節(jié)，也說明了在森林管護責(zé)任制方面，現(xiàn)行的管理辦法還是有很多不盡完善的地方，存在著不少的弊端。主要有以下幾方面：一是現(xiàn)行的森林管護制度不利于充分調(diào)動社區(qū)群眾森林管護的積極性。現(xiàn)行的森林管理體制基本上是由林業(yè)部門包干到底，林業(yè)部門既是組織者和管理者，又是實施者。同時現(xiàn)行的管理制度在設(shè)計上也有重約束、輕激勵的不足。在現(xiàn)行的管護機制下，我們所制定的很多管理辦法，都較多地偏重于約束性的規(guī)范；在管理辦法中，大多采取的是懲罰性的措施，卻很少有激勵性的手段，這是很不夠的，也與現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律和管理創(chuàng)新的要求不相適應(yīng)。現(xiàn)行的森林管護制度，對社區(qū)和社區(qū)群眾這一重要的人力資源重視不夠，不僅沒有充分調(diào)動群眾的主動性、積極性和參與意識，還往往使社區(qū)和社區(qū)的群眾游離于森林管護之外。社區(qū)群眾應(yīng)當(dāng)是森林管護的主體，但在較多的制度設(shè)計上，我們卻往往把他們作為監(jiān)管和被管理的對象，更沒有讓他們參與森林管護的決策和利益分配，沒有讓他們真正成為森林管護的受益者和主人翁，不少群眾因而缺乏主動地、自覺地參與森林管護的意識和動力。二是現(xiàn)行的管護制度不利于降低管理成本。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革，中心（片區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站作為縣級業(yè)務(wù)主管部門管理的公益性事業(yè)單位，其經(jīng)費將逐步納入地方財政保障，但是，由于有林業(yè)部門可以支配的管護費作為補充和支撐，一些地方就盲目大量地新建管護站（點），新上了一大批工作人員。必須看到，當(dāng)2010年天保工程結(jié)束后，這些地方便會因此而背上沉重的包袱，從而增加管理上的成本，更不利于形成精干高效的管理體系。三是現(xiàn)行的管護制度不利于與生態(tài)效益補償機制接軌。生態(tài)效益補償機制與現(xiàn)行的天保工程管理是兩種截然不同的機制。天保工程從理論上說，是拿錢做事；而生態(tài)補償機制則是基于林權(quán)所有者的森林發(fā)揮了生態(tài)效益，國家給予一定的補償。在具體的實施中，也是有區(qū)別的?，F(xiàn)行森林管護體制實行的是，林業(yè)部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一報帳、統(tǒng)一組織管護工作；而國家即將實行的生態(tài)補償制，則是針對林權(quán)所有者而言，視其所發(fā)揮的效益，由國家進行一定的補償。對象變了，管理層次變了，實施的主體也要發(fā)生變化。而且，如果繼續(xù)按照現(xiàn)行的管護辦法運轉(zhuǎn)，那么在實施生態(tài)效益補償制度后，我們也許就將面臨一個新的問題：現(xiàn)有的由管護經(jīng)費供養(yǎng)的大批管護人員應(yīng)該怎么辦？四是現(xiàn)有森林管護辦法不適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求。社區(qū)群眾作為森林管護主體，理當(dāng)是森林管護的主人和重要的實施者。作為林地林木所有者，特別是生態(tài)公益林的培育者，他們一方面減少了林木采伐收入，另一方面又不能從從事森林管護中獲得相應(yīng)的勞務(wù)收入，這也在一定程度上影響了農(nóng)民收入的持續(xù)增長和農(nóng)村社會的和諧。上述種種弊端說明，對現(xiàn)行的森林管護體制進行改革十分必要，我們推行森林社區(qū)共管這個模式，也是改革的需要。如何正確地、有效地實施森林社區(qū)共管，是我們開展試點工作的主要目的。森林社區(qū)共管一般是指以社區(qū)村民為主體的所有利益相關(guān)者，通過協(xié)商、協(xié)議的方式，結(jié)成一致的組織、達成一致的協(xié)議，對社區(qū)內(nèi)共有的森林資源進行有效保護、合理利用、共謀發(fā)展、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的管理方式。理論和實踐都表明，森林社區(qū)共管體現(xiàn)了保護森林資源和發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟的有機結(jié)合，是社區(qū)把村民零星分散的森林資源進行整合，發(fā)揮整體資源優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，確保森林管護成效的有效途徑。其次，我們要認真總結(jié)森林社區(qū)共管試點工作經(jīng)驗。省廳*6年結(jié)合開展第一批天保工程省級示范點建設(shè)，將綿竹市和西昌市確定為森林社區(qū)共管試點單位，這標志著我省天保工程區(qū)森林社區(qū)共管試點工作正式啟動。為了搞好試點工作，省廳成立了“天保工程森林資源社區(qū)共管指導(dǎo)小組”，天保中心主任為組長，分管主任為副組長，并派專人到示范縣召開專題會議研討社區(qū)共管的工作思路，重點針對森林資源社區(qū)共管提出工作要求，并編制了“*省森林資源社區(qū)共管基礎(chǔ)知識（一）”下發(fā)各省級示范縣，為社區(qū)共管工作的開展提供具體指導(dǎo)。兩個試點單位也分別成立了以林業(yè)局長為組長的“森林資源社區(qū)共管領(lǐng)導(dǎo)小組”，落實了具體的工作人員，先后召開了村民大會，宣傳了森林資源社區(qū)共管的目的和意義，成立村級共管組織，選定了共管委員會成員，制定相應(yīng)的共管計劃，并在共管計劃的框架下開展共管工作。經(jīng)過近兩年的試點，森林社區(qū)共管工作已經(jīng)積累了初步經(jīng)驗。第一、組織領(lǐng)導(dǎo)是基礎(chǔ)。自從省廳決定開展森林社區(qū)共管試點以后，省天保中心就把該項工作納入了中心的年度工作目標，成立了“天保工程森林資源社區(qū)共管指導(dǎo)小組”，并多次派人深入基層進行技術(shù)指導(dǎo)。西昌市和綿竹市也成立了以林業(yè)局長為組長的“森林資源社區(qū)共管領(lǐng)導(dǎo)小組”，負責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)共管委員會的籌建工作，及時研究和解決社區(qū)共管工作中出現(xiàn)的問題。各級組織強有力的領(lǐng)導(dǎo)，為社區(qū)共管工作的開展打下了堅實的組織基礎(chǔ)。第二、宣傳引導(dǎo)是動力。森林社區(qū)共管是個新生事物，要讓大家接受這個觀念有一個過程，需要我們進行積極主動的宣傳引導(dǎo)。綿竹市采取了到社區(qū)座談、印發(fā)宣傳資料、召開社區(qū)動員大會等方式，主動了解社區(qū)群眾的想法和打算，宣傳森林社區(qū)共管的意義和重要性。西昌市也通過廣播、標語、宣傳手冊、各種會議等形式，在社區(qū)共管示范村進行了廣泛的宣傳教育活動。同時還對村民進行了社區(qū)共管相關(guān)知識的培訓(xùn)活動，讓村民對社區(qū)共管有了初步的了解和認識。正是由于宣傳工作的到位，激發(fā)了廣大村民的參與熱情，使村民能夠主動參與到社區(qū)共管中來。第三、基層組織是關(guān)鍵。社區(qū)共管的基層組織就是社區(qū)共管委員會，它的主要職責(zé)就是組織村民對本社區(qū)的森林資源進行有效的管護，合理利用森林資源，協(xié)調(diào)處理當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)部利益相關(guān)者和社區(qū)外部出現(xiàn)的沖突。各試點村采取無記名的投票方式，按照選舉法的要求，公正、公開、公平地進行了選舉，先后成立了森林資源社區(qū)共管委員會。社區(qū)共管委員會的建立為社區(qū)共管工作的有序開展起到了關(guān)鍵作用。第四、規(guī)章制度是保障。社區(qū)共管委員會成立后，由委員會組織社區(qū)內(nèi)村民和所有利益相關(guān)者，在國家的法律和法規(guī)的允許范圍內(nèi)，共同制定《森林資源管護社區(qū)共管公約》，其內(nèi)容就是社區(qū)主體對社區(qū)內(nèi)的森林資源享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。它是具有強制性的約定，社區(qū)內(nèi)所有村民和其它利益相關(guān)者都必須遵守。綿竹市試點村共管委員會制訂了《社區(qū)共管章程》和《社區(qū)共管公約》，進行了張榜公示（公示期1個月），公示期結(jié)束后正式印制成小冊子（每戶一冊）和制作公示牌立于社區(qū)主要干道處。西昌市試點村共管委員會也制定了共管章程、實施規(guī)劃、管理辦法、相關(guān)的鄉(xiāng)規(guī)民約等制度。圍繞共管建立的各項規(guī)章制度保障了森林社區(qū)共管工作的順利實施。第五、持續(xù)發(fā)展是目標。實施森林社區(qū)共管的主要目標就是在社區(qū)共管委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，帶動村民合理利用森林資源，提高村民的生活水平，實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。各試點村共管委員會為了實現(xiàn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的目標，通過邀請專家，對村民進行了種植、加工技術(shù)、林下資料開發(fā)、生態(tài)旅游服務(wù)等培訓(xùn)活動，提高了社區(qū)群眾的職業(yè)技能，初步改變了社區(qū)群眾傳統(tǒng)的森林管理觀念。同時成立了旅游、種植等有關(guān)協(xié)會，形成“協(xié)會+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，統(tǒng)一技術(shù)管理，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增加市場競爭力，提高了村民收入，促進了社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。從全省開展森林社區(qū)共管試點情況來看，它對林業(yè)部門、社區(qū)和村民等都產(chǎn)生了積極的影響。一是轉(zhuǎn)變了林業(yè)部門的職能。在森林資源社區(qū)共管村中，改變了以前由林場（經(jīng)營所）林業(yè)職工管護村集體和個體林地，而將林地所有者社區(qū)群眾游離于森林管護之外，作為被監(jiān)管的對象；林場職工既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，既是組織者和管理者，同時又是實施者的現(xiàn)狀。林業(yè)部門的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法與監(jiān)管，由“行政型管理”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕胺?wù)型管理”，林農(nóng)成為了管護責(zé)任主體。二是村民的意愿得到了充分體現(xiàn)。無論是社區(qū)共管委員會的選舉和組成，還是社區(qū)共管的章程、制度、共管實施計劃等，都必須經(jīng)過村民民主投票通過，這充分尊重了廣大村民的主要意愿。三是提高了社區(qū)村民自主管理意識和管理能力。以前村民都是被動接受管理，通過實施森林社區(qū)共管，社區(qū)的一切事務(wù)，每個村民都要參與決策，并主動參與管理，使他們由被管理的狀態(tài)轉(zhuǎn)化成管理者的狀態(tài)，從由“要我保護”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙Ｗo”，群眾管護森林資源的主動性、自覺性和積極性得到顯著提高。四是推動了社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高了社區(qū)村民生活水平。以前社區(qū)的發(fā)展是每個村民各自為陣，貧富差距大。通過實施森林社區(qū)共管，試點村大力打造原生態(tài)旅游，并做了統(tǒng)一規(guī)劃和布局，同時還成立了旅游、水果、油桉等協(xié)會，這樣受益的不僅僅是幾家人，而是輻射到整個社區(qū)及周邊的群眾，大家都得到了實惠，村民的生活水平得到了整體提高。開展森林社區(qū)共管是一個新的課題，它的表現(xiàn)形式不是一成不變的，只要我們抓住了它最本質(zhì)的東西，就可以創(chuàng)造出更多更好的經(jīng)驗，就能夠促使我省森林管護水平躍上一個新的臺階。四、開拓進取，推動天保工程持續(xù)健康發(fā)展黨的十七大系統(tǒng)闡釋了科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，首次將生態(tài)文明建設(shè)作為全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求寫入了全黨的政治報告，實現(xiàn)了建設(shè)和諧社會理念在生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展方面的升華，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。建設(shè)生態(tài)文明，既是科學(xué)發(fā)展新的手段和方式，也是新的目標和任務(wù)。總書記在報告中十二次提到“生態(tài)”一詞，強調(diào)要堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，這為林業(yè)發(fā)展賦予了新的使命。林業(yè)必將在建設(shè)生態(tài)文明進程中發(fā)揮更加重要的作用。天保工程是國家重點生態(tài)建設(shè)工程，是促進生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。我們要進一步提高認識，振奮精神，再添措施，創(chuàng)新工作思路，努力開拓進取，不斷解決前進中的困難和問題，推動天保工程持續(xù)健康發(fā)展。下一步要著力抓好以下幾個方面的工作。（一）切實加強工程管理，不斷提高工程建設(shè)成效。當(dāng)前，天保工程建設(shè)中仍然存在不少不容忽視的問題，比如，重計劃爭取輕工程實施；森林管護責(zé)任不落實，措施不到位，個別地方管護員形同虛設(shè)；公益林營造質(zhì)量不高，面積重復(fù)問題時有發(fā)生；檔案管理薄弱，工程資料管理混亂；資金使用效益不高，監(jiān)管不力，個別單位還存在違規(guī)違紀現(xiàn)象等等。對此，我們要高度重視，進一步加強工程管理。各地要按照天保工程“四到市、州”的要求，切實落實天保工程政府首長負責(zé)制和目標管理責(zé)任制，把天保工程實施情況納入年度目標考核；要研究森林管護面臨的新形勢、新情況、新問題，創(chuàng)新管理機制，細化管護要求，嚴格考核監(jiān)督；要實事求是申報工程建設(shè)計劃，切實加強工程建設(shè)作業(yè)設(shè)計、自查驗收等各環(huán)節(jié)的管理，高度重視公益林異地建設(shè)、檔案管理工作，確保工程建設(shè)質(zhì)量；要按照“慎用錢”的要求，強化資金管理和規(guī)范使用，堅決杜絕滯留、平調(diào)、擠占、挪用和虛列套取工程資金，確保資金運行安全。（二）深入開展調(diào)查研究，及早謀劃天保工程接續(xù)政策。隨著國家批復(fù)的天保工程實施方案結(jié)束期限日益臨近，思考天保工程何去何從，研究天保工程接續(xù)政策，已經(jīng)刻不容緩。明年國家和省將要把開展天保工程接續(xù)政策研究作為一項重要工作。各地要以天保工程建設(shè)十周年為契機，認真總結(jié)工程建設(shè)成效，客觀分析存在的問題，及早謀劃天保工程在森林資源保護、森林經(jīng)營、職工社會保障體系建設(shè)、森工企業(yè)改革、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的接續(xù)政策，要結(jié)合實際認真研究新形勢下天保工程與森林分類經(jīng)營、森林生態(tài)效益補償、集體林權(quán)制度改革、國有林區(qū)資源管理體制改革等重大問題，為國家和省提供詳實的基礎(chǔ)資料和建設(shè)性的意見。（三）努力推進示范點建設(shè)工作，充分發(fā)揮示范帶動作用。示范點建設(shè)是一項創(chuàng)新和超前性的工作。必須要有敢為人先的精神和勇氣，必須要有扎扎實實的作風(fēng)和舉措。通過示范點建設(shè)，要達到樹樣板、探路子、出經(jīng)驗、出成果，進而把示范的經(jīng)驗在全省推廣開來，促進天保工程建設(shè)又好又快發(fā)展。第一批1個國家級示范點和7個省級示范點建設(shè)已經(jīng)取得了良好的階段性成果，積累了不少好的經(jīng)驗，但距示范點建設(shè)總的要求還有一定的差距。為扎實推進我省天保工程示范點建設(shè)，各示范點單位要進一步完善實施方案，認真組織實施，結(jié)合各自的實際情況，在創(chuàng)新上要有新舉措、新突破，尤其要在工程建設(shè)質(zhì)量管理、森林資源保護、工程運行機制、促進林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等方面狠下功夫，多出成果，多出經(jīng)驗，真正起到示范帶動作用。各地要認真學(xué)習(xí)和借鑒示范單位好的經(jīng)驗和做法，不斷提高工程建設(shè)水平。（四）大力推進社區(qū)共管，不斷完善森林管護長效機制。隨著集體林權(quán)制度改革的全面展開，在我省集體林區(qū)大力推進森林社區(qū)共管更具現(xiàn)實意義和緊迫性。當(dāng)前，一是要廣泛宣傳森林社區(qū)共管理念，使廣大林業(yè)干部職工和林農(nóng)充分認識開展森林社區(qū)共管的必要性和重要性，切實增強林區(qū)群眾的參與意識。二是林業(yè)主管部門要加快轉(zhuǎn)變職能，強化技術(shù)、信息等方面的服務(wù)，及時協(xié)調(diào)社區(qū)共管中出現(xiàn)的矛盾沖突，監(jiān)測評估社區(qū)共管取得的成效、存在的問題，研究持續(xù)開展森林社區(qū)共管的措施和辦法。三是各地要主動探索完善森林社區(qū)共管模式，結(jié)合自身情況，借鑒示范點已取得的經(jīng)驗，積極引導(dǎo)林權(quán)所有者開展森林社區(qū)共管，變被動管理為主動參與管理，建立起責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的森林管護長效機制。當(dāng)然，要搞好天保工程森林管護工作，除了采取社區(qū)共管的模式也不排除其它好的的管護形式，根據(jù)各地的具體情況，采取靈活多樣的管護辦法，建立與社區(qū)群眾聯(lián)管聯(lián)護的互動機制，不斷提高森林管護成效，努力構(gòu)建和諧平安社區(qū)。五、切實抓好今冬明春森林防火工作9月中旬，國家森林防火指揮部在黑龍江省加格達奇召開了*7年全國秋冬季森林防火工作會議。會議傳達學(xué)習(xí)了總理、回良玉副總理對希臘森林大火后的重要批示和賈治邦總指揮致會議的信，雷加富副總指揮總結(jié)了春防工作，全面安排部署了秋冬季森林防火工作。會后，副省長、指揮長郭永祥同志迅即作出批示，要求認真貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要指示和會議精神，切實抓好今冬明春森林防火工作。省森林防火指揮部結(jié)合當(dāng)前工作實際，相繼行文傳達貫徹了會議精神、部署了“十·一”黃金周、黨的“十七”大期間重要時段的森林防火工作。同時，對全省“兩項制度”的進一步完善、云南松林區(qū)開展計劃燒除等重要工作也進行了專題安排。特別是在國家制定的森林防火中長期基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃中，通過積極努力，重點林區(qū)和盆周山區(qū)基本納入了規(guī)劃盤子。目前，省里正在籌備全省森林防火工作會議，屆時，會議將全面總結(jié)今年的工作和部署來年的任務(wù)。下面，我就做好當(dāng)前森林防火工作強調(diào)幾點意見。一是進一步深化對森林防火工作的認識。森林火災(zāi)是危害林區(qū)人民生命財產(chǎn)安全的重大災(zāi)害之一，關(guān)系到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到國土生態(tài)安全，還關(guān)系到建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系到政治和社會的穩(wěn)定?；亓加窀笨偫韽娬{(diào)指出：“森林火災(zāi)一旦發(fā)生，如果處置不當(dāng)，就會演變成國家災(zāi)難”。以史為鑒,可知興替；警鐘常鳴，方能無患。我們就是要認真吸取希臘、美國森林大火的教訓(xùn)，全力做好今冬明春的森林防火工作，為建設(shè)生態(tài)文明提供強有力的資源基礎(chǔ)保障。二是落實責(zé)任，嚴明獎懲。要按照森林防火行政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制“五條標準”要求，通過層層簽訂責(zé)任狀，細化責(zé)任，嚴明獎懲，把責(zé)任落實到山頭地塊，人頭戶主，構(gòu)建起森林防火工作“政府負總責(zé)，全社會齊抓共管”的責(zé)任體系。要特別注重對“最終責(zé)任人”的督促檢查，防止責(zé)任狀成為一紙空文，要通過考核、考評，兌現(xiàn)獎懲。要繼續(xù)堅持和不斷完善林區(qū)單位防火負責(zé)制、護林人員崗位責(zé)任制，以及鄉(xiāng)規(guī)民約、防火公約、護林聯(lián)防協(xié)作等行之有效的制度。對在森林火災(zāi)預(yù)防和撲救中不到位、不及時，釀成重大火災(zāi)或造成人員傷亡的要依法、依紀追究責(zé)任。三是夯實基礎(chǔ)，嚴控火源。各地要扎實推進重點林區(qū)村森林防火專職巡山護林員制度和村民輪流掛牌值班制度，要通過查漏補缺，建章立制，打牢基礎(chǔ)工作。一進入防火期，了望員、巡山護林員、崗哨員，就要全部上崗到位，履職盡責(zé)。要圍繞野外火源管理和安全用火規(guī)定，重點加強對外來人員、施工人員、流動人員等的宣傳教育和管理。特別是對智障人員的監(jiān)管，一定要落實到人頭。四是開展預(yù)案演練，建立聯(lián)動機制。要立足于實戰(zhàn)，及時修訂、細化本地區(qū)森林火災(zāi)處置應(yīng)急預(yù)案，明確責(zé)任分工和處置流程。今冬明春，重點林區(qū)縣和國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級森林公園都要開展森林火災(zāi)撲救預(yù)案演練。武警森林部隊要會同駐防地區(qū)的地方撲火隊伍開展聯(lián)合演練，加強協(xié)調(diào)配合，完善協(xié)作機制，不斷提高整體作戰(zhàn)能力。撲火實戰(zhàn)中，要規(guī)范前指設(shè)置，建立地方首長任總指揮，各參戰(zhàn)力量指揮員共同參與，統(tǒng)一行動、分工明確的指揮體系。要加強火場參戰(zhàn)各方在信息共享、統(tǒng)一號令、通信聯(lián)絡(luò)、后勤保障等方面的協(xié)調(diào)與合作，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，形成戰(zhàn)斗合力。五是健全體系，強化組織保障。要進一步加強森林防火組織體系建設(shè)，按照國辦發(fā)〔*4〕33號、川辦發(fā)〔*4〕22號文件要求，健全森林防火組織指揮體系和森林防火日常工作辦事機構(gòu)，落實專職工作人員，發(fā)揮指揮部的組織保障和辦公室的參謀助手作用。各級森林防火指揮部領(lǐng)導(dǎo)及組成人員有變動的要及時調(diào)整充實，絕不能出現(xiàn)崗位空缺和工作斷檔，確保今冬明春森林防火工作不受影響。六是立足當(dāng)前，謀劃長遠。要精心編制本地森林防火中長期發(fā)展規(guī)劃，確保與省和國家規(guī)劃的銜接，把防火通信、火險監(jiān)測預(yù)警、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、撲火隊伍裝備等項目作為建設(shè)重點。同時，做好項目儲備、申報以及批復(fù)后的組織實施工作。要深入分析林權(quán)制度改革后森林防火工作出現(xiàn)的新情況，研究建立與群眾切身利益掛鉤的森林資源管護機制，積極開展森林火災(zāi)保險制度試點，化解、分散森林火災(zāi)風(fēng)險。七是歸口管理，規(guī)范森林火災(zāi)報告和報道工作。各市州森林防火指揮部要加強工作協(xié)調(diào)，實時掌握境內(nèi)所有森林火災(zāi)的發(fā)生及撲救進展情況，做到心中有數(shù)。要按照森林火災(zāi)報告歸口管理制度要求，對應(yīng)當(dāng)上報的森林火災(zāi)，要及時、準確上報。對需要向省委、省政府報告的火情，由省森林防火指揮部辦公室負責(zé)報告。對未按照報告制度規(guī)定的程序，通過當(dāng)?shù)攸h委、駐軍等途徑上報省委、省政府，以及媒體已經(jīng)公開報道的森林火災(zāi)，市州森林防火指揮部要立即核實情況，并將有關(guān)情況及時上報省森林防火指揮部。要主動與宣傳輿論部門和新聞媒體加強溝通，嚴格按照國家突發(fā)公共事件新聞應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)規(guī)定進行火災(zāi)報道工作，發(fā)揮正確的輿論導(dǎo)向作用。同志們，天保工程是*林業(yè)生態(tài)建設(shè)的一項重要工程，也是建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。各級林業(yè)部門和工程實施單位要在十七大精神指引下，認真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，扎實抓好工程建設(shè)各項工作，努力實現(xiàn)天保工程可持續(xù)發(fā)展，為行業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，推進林業(yè)資源大省向林業(yè)經(jīng)濟強省跨越做出新的更大的貢獻。

一、公共管理問題類型學(xué)

在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態(tài)之間存在的差距?！眴栴}是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念。科學(xué)研究從何開始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結(jié)道：“科學(xué)和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發(fā)新問題的問題?！痹诠补芾硌芯恐校瑤缀趺總€公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結(jié)構(gòu)、問題的類型?！皢栴}”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問題學(xué)”。目前“以問題為導(dǎo)向”進行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識：解決問題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據(jù)；問題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應(yīng)的研究方法是什么？

在理論界和實務(wù)界尚無一個完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度?？梢杂萌缦碌淖鴺藞D定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題往往使用實證主義的方法，探索經(jīng)驗世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標和縱坐標構(gòu)成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術(shù)設(shè)計類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題?？茖W(xué)發(fā)現(xiàn)類問題是人類主觀認知與經(jīng)驗事實之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發(fā)的疑問。對科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對客觀世界描述、解釋和預(yù)測的知識。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的途徑包括：尋求經(jīng)驗事實之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實假說和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。

2.技術(shù)設(shè)計類問題?！皩崿F(xiàn)特定目標的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計類問題。技術(shù)設(shè)計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術(shù)設(shè)計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現(xiàn)特定價值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國別、地區(qū)、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態(tài)度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗證據(jù)，尋求特定標準和經(jīng)驗證據(jù)之間的關(guān)系，并對這種關(guān)系進行評判。

一、新公共管理運動的啟示

目前我國已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內(nèi)相關(guān)文獻，應(yīng)該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構(gòu)膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態(tài)”、“商業(yè)動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營化；推進社區(qū)主義，建立理想的政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發(fā)展非政府、非營利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。

在全社會和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計劃”到“公民憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業(yè)的管理機制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標準、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發(fā)動了一場大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設(shè)計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結(jié)果負責(zé)的新體制?？肆诸D政府繼續(xù)推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機構(gòu)成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開展競爭的服務(wù)，從公共部門中分離出來；財務(wù)報告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競爭原則，在政府部門的部長與執(zhí)行官之間，簽定“績效協(xié)議”、“采購協(xié)議”等，強化各自的職能。⑤

西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質(zhì)上是欺負弱勢群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發(fā)點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場來提供?？傊?，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預(yù)想結(jié)果。

摘要：新公共服務(wù)是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論，此理論為我們提供了一個充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架，這個框架讓我們可以展望公共服務(wù)的前景。

關(guān)鍵詞：新公共管理理論；新公共服務(wù)理論

一、新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵

登哈特提出以公共服務(wù)來取代新公共管理。所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服務(wù)理論主要包括以下方面的基本觀點：

第一，針對企業(yè)家政府理論提出的掌舵而非劃槳，登哈特提出政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或掌舵使社會朝著新的方向發(fā)展。

第二，行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。

一、政府公共管理責(zé)任的性質(zhì)

（一）政府公共管理責(zé)任的民主政治性

在民主的社會里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設(shè)立，以及需要對大眾負責(zé)。從這個意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責(zé)任政治。政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負責(zé)任，到負完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。

政府與公民之間的關(guān)系可以用一種委托-之間的關(guān)系來概括。委托-理論是伴隨著現(xiàn)代股份制公司的出現(xiàn)和發(fā)展而逐步成熟起來的，其核心是通過明確委托人與人特定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立相應(yīng)機制，處理公司結(jié)構(gòu)中所有者與經(jīng)營者以及各層組織之間的關(guān)系。該理論的主要內(nèi)容：委托-關(guān)系可以廣泛地發(fā)生于一切組織、一切合作性的活動中。政府的權(quán)力來源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權(quán)力，同時，不允許政府濫用公共權(quán)力，并且行使權(quán)力者必須因使用了公共權(quán)力來承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。

但是，在現(xiàn)代社會，從權(quán)力的運作方式來看，政府權(quán)力在不斷擴張。社會發(fā)展也要求政府?dāng)U張權(quán)力，而權(quán)力的擴張如果缺少了邊界，那么權(quán)力總會越過邊界而發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象。當(dāng)今世界，各個國家的政府在發(fā)展的過程中，總會碰到政府權(quán)力擴張的現(xiàn)象，政府自身也有不斷擴張權(quán)力的動力，如果缺少對于權(quán)力的控制的方式，政府權(quán)力仍將繼續(xù)增長。

公共部門權(quán)力的增長具有兩面性，由于國家權(quán)力的存在，可以促進經(jīng)濟的發(fā)展，但是國家權(quán)力的存在也可能阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，正如諾思所說：“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源?！保?］政府權(quán)力運用適當(dāng)可以讓經(jīng)濟取得快速發(fā)展，乃至出現(xiàn)超越常規(guī)速度的發(fā)展，但是，一旦政府權(quán)力使用不當(dāng)，將會嚴重危害到民主政治前途。在民主政治發(fā)展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權(quán)力，必須課以相等的責(zé)任?！?/p>

公共部門的變革回應(yīng)了幾個相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實問題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率；經(jīng)濟理論的變化；私營部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟力量的興起；技術(shù)變化使得分權(quán)同時又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。從上一個階段過渡到下一個階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時間的問題。因為新模式背后的理論基礎(chǔ)非常強大。這場變革運動以“新公共管理”著稱，盡管這個名稱引起了爭論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對大多數(shù)發(fā)達國家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對于它所處的時代是一項偉大的改革，但是，那個時代已經(jīng)過去了。

一、前傳統(tǒng)模式

很顯然，在19世紀末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。

首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會活動中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對社會的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。

公認的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認為政府應(yīng)當(dāng)是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國，它們由中央通過各種規(guī)則和程序進行管理。韋伯認為，中世紀“現(xiàn)代”國家的發(fā)展同時伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。

【摘要】：上世紀80年代興起的新公共管理理論開創(chuàng)了公共管理的新視角，該理論所倡導(dǎo)的管理主體多元化，把私營企業(yè)的管理方法引入公共部門，在公共部門引入競爭機制等新觀點對于我國公共管理有諸多借鑒意義。文章通過總結(jié)新公共管理理論，結(jié)合我國公共管理實際，提出新公共管理理論對我國公共管理的一起啟示。

【關(guān)鍵詞】：新公共管理理論；公共管理；第三部門

一、新公共管理理論的內(nèi)涵

上世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動--新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產(chǎn)生了重大影響。與傳統(tǒng)的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調(diào)集權(quán)、加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向，重新調(diào)整國家、社會、市場三者的關(guān)系。而關(guān)鍵也是最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來代替受同志結(jié)構(gòu)羈絆的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府腿功服務(wù)提供者之間的競爭。

根據(jù)西方行政學(xué)者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點：

第一，區(qū)分"掌舵"與"劃槳"職能，實現(xiàn)管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規(guī)模、成本低的有限政府。在公共管理事務(wù)中，除政府外，還有應(yīng)有非政府組織、非盈利駐足、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門和私營機構(gòu)。政府應(yīng)該是多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

摘要:中國作為一個經(jīng)濟總量居世界第三的經(jīng)濟大國，一直堅持走和平發(fā)展之路。現(xiàn)如今人民的溫飽問題早已解決，即將步入小康社會，社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會面貌的變化日新月異。為了更好地促進社會公平、公正的進步。對于公共管理的研究顯得尤為重要。公共網(wǎng)絡(luò)時代的來臨對公共管理研究提出了全新的考驗，由此而言，對于公共管理研究進行思考、分析是十分必要的。關(guān)于什么是公共管理學(xué)的邏輯起點，有很多種說法，在學(xué)習(xí)了公共管理學(xué)這門課后，我認為公共利益是公共管理研究的邏輯起點，本文將論述“公共管理研究的邏輯起點”這一觀點并探討這一選題的重大意義。

關(guān)鍵詞:公共管理研究；邏輯起點；公共利益；公共網(wǎng)絡(luò)；經(jīng)濟

一、公共利益是公共管理研究的邏輯起點之一

(一)關(guān)于公共利益、公共管理、邏輯起點的簡單介紹

公共利益是指能夠滿足大多數(shù)人的利益，公共管理在書上的含義是以政府為主導(dǎo)的公共組織，和以公共利益為指向的非政府組織為實現(xiàn)公共利益而向社會提供公共服務(wù)的活動。因此我認為公共利益是公共管理研究的又一邏輯起點。公共事務(wù)以及公共問題是邏輯起點本文不再論述。這一事物或事件的出現(xiàn)，可以為大多數(shù)人帶來好處。只要有社會群體的存在，公共利益就一定會存在。隨著全球經(jīng)濟、政治、文化等多方面的發(fā)展，幾乎所有的國家尤其是發(fā)達國家對于公共利益的關(guān)注度越來越高。而公共管理則是是指公共利益管理部門或事業(yè)單位等組織以公共利益為管理對象而進行的一系列管理工作。在我國，進行公共管理工作的組織主要包括以政府為主體的公共利益管理組織以及不以盈利為目的的從事公共管理的組織。下面我們來說一說“邏輯起點”，要想了解“邏輯起點”這個詞，首先我們要明確“邏輯”的含義，從普遍意義上講，邏輯是指人腦在進行問題思考時所遵循的某種規(guī)律。再者就是要了解“起點”的意義，，對比“邏輯”而言，“起點”就十分容易理解了。起點就是事物、思想等從無到有，最開始的某一物體、事件、地點或時間點。“邏輯起點”是兩者相結(jié)合所產(chǎn)生的合成名詞，了解了“邏輯”、“起點”，邏輯起點這個專屬名詞就不難解釋了。邏輯起點就是人腦在進行大量的、規(guī)律的思考后明確的某一事物或思想的起點，也就是說是邏輯意義上的起點。如何確定公共管理學(xué)這門學(xué)科所研究的邏輯起點，眾說紛紜，有的說公共事務(wù)是邏輯起點，有的說公共問題是公共管理研究的邏輯起點。我個人認為，要確定邏輯起點，我們要從實際出發(fā)，實事求是，由馬克思主義的現(xiàn)象與本質(zhì)的關(guān)系確定。從經(jīng)濟的角度看，對自己有利的東西是利益，而人對自己有利的東西才會感興趣，才會引起糾紛，因此也就需要公共管理的制衡。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，利益的糾紛一般是經(jīng)濟方面，因此經(jīng)濟方面也就是公共利益是公共管理的邏輯起點之一。

(二)公共利益、公共管理、公共管理研究之間的關(guān)系

一、引言

每個學(xué)科都有普遍而獨特的大問題，無此不足以立學(xué)科［1］。哲學(xué)探討的核心問題是本體論、價值論和認識論，即真、善、美之根本。數(shù)學(xué)的巔峰是破解世界級的猜想或難題，不斷將人們對數(shù)學(xué)的認知邊界向前推進。在自然科學(xué)，一個范式（paradigm）會確立本學(xué)科最重大的問題，所以常規(guī)科學(xué)都圍繞這些問題展開。所以，大科學(xué)要回答大問題，比如物理學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、醫(yī)學(xué)等。例如，物理學(xué)探究引力波等重大問題，以期追索宇宙的起源。在社會科學(xué)，不同學(xué)科也會探討大“科學(xué)”問題，如經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)。在公共管理和公共政策這樣的應(yīng)用學(xué)科，同樣需要回答大問題。比如在國際商務(wù)領(lǐng)域，學(xué)者們孜孜以求的大問題是：什么決定了企業(yè)的國際成?。?］？那么，公共管理與政策領(lǐng)域是否存在值得關(guān)注的大問題？在探討公共管理（學(xué)）的大問題之前，我們需要明確的是公共管理的大問題還是公共管理學(xué)的大問題。從實務(wù)的角度而言，公共管理實踐有亟待破解的重大問題。從學(xué)科的立場來說，公共管理學(xué)科也存在必須面對的重大問題。理論與實踐并非并駕齊驅(qū)，二者也未必亦步亦趨。與此同時，本文未將公共管理與公共政策加以區(qū)分，也未特別區(qū)分公共行政與公共管理。雖然公共管理與公共政策開始逐漸分化為兩個領(lǐng)域，但是一直以來二者的聯(lián)系多于差別。公共管理關(guān)注公共組織及其運轉(zhuǎn)，以及政治與行政的互動關(guān)系；公共政策涉及政策的設(shè)計、形成、執(zhí)行與評估等環(huán)節(jié)，而其每個環(huán)節(jié)都同公共管理密不可分。因此，本文將二者互換使用，并認為至少目前我們可以探討共同的大問題。我們生活在一個偉大的時代和偉大的國家，如果我們無法提出和嘗試回答一些偉大的問題，那么我們的學(xué)科存在的意義是什么？我們作為這個學(xué)科的學(xué)者工作的價值何在？陳立齊指出，西方公共行政的實踐和學(xué)術(shù)都狹隘地關(guān)注管理組織的技術(shù)問題，而同大問題和國家目標相脫節(jié)。如前所述，有關(guān)中國和西方公共行政的技術(shù)或科學(xué)方面，早已有了相當(dāng)?shù)墓沧R。關(guān)于公共行政學(xué)科和職業(yè)的范圍和目的，例如大問題，則還沒有形成足夠共識。的確，關(guān)于這些大問題會是什么，甚至可能都不會取得共識［3］?；诖髥栴}對學(xué)科發(fā)展的深遠意義，本文回顧了公共管理學(xué)科對大問題的求索與爭論，并探討了大問題的定義與標準。結(jié)合最近中國公共管理青年學(xué)者的努力與反思，本文提出了未來公共管理研究值得關(guān)注的大問題。

二、何謂公共管理領(lǐng)域的大問題

既然每個學(xué)科都在追求大問題，那么什么算是“大”問題？蘋果手機有一個經(jīng)典廣告詞，即“Biggerthanbigger”，直譯為“比更大還更大”或“比逼格更有逼格”，意譯則是“豈止于大”或“越來越大”。不管何種翻譯，“大”和“更大”都是人們向往的狀態(tài)。畢竟，埋頭苦干前要先明確方向，否則就是南轅北轍。何謂大問題？什么稱得上是大問題？對此，有學(xué)者總結(jié)了不同學(xué)科對大問題的求索，發(fā)現(xiàn)大問題至少具備三個核心特征。首先，大問題往往需要投入大量時間和資源才能解決，即大問題不是輕而易舉就可以解決的難題；其次，大問題有潛力產(chǎn)生顯著和持久的影響，即大問題有很強的聯(lián)動性，可以對社會形成強大的影響力；最后，大問題能夠促進一個領(lǐng)域的知識發(fā)展，使一個領(lǐng)域乃至多個領(lǐng)域都能夠不斷積累知識［1］。從上面三個標準來看，大問題是難以回答且有可能產(chǎn)生較大的學(xué)術(shù)貢獻和社會影響的問題。那么，公共管理的大問題是什么？RobertD．Behn［4］較早提出了這個問題：什么是真正重要的問題？什么是公共管理研究應(yīng)該聚焦的問題？我希望許多學(xué)者都可以發(fā)展他們自己的公共管理大問題清單。我們應(yīng)該傳播、論證、捍衛(wèi)、修正和進一步論證這些問題。我們不僅應(yīng)該認真思考數(shù)據(jù)和方法論，而且應(yīng)該嚴肅思考問題———大問題。我們應(yīng)該決定它們是什么，回答它們中的一些，并修訂這個清單。我們應(yīng)該總是將我們的注意力聚集到這些大問題上。然后，當(dāng)公共管理學(xué)者們聚在一起時，我們也會討論“公共管理的大問題”［4］。為此，Behn［4］提出了三大“候選”問題：微觀管理、激勵、績效測量。（1）微觀管理問題是公共管理者如何才能打破微觀管理循環(huán)，避免繁文縟節(jié)導(dǎo)致的惡性循環(huán)。（2）激勵問題是公共管理者如何激勵公職人員以及政府以外的其他人員，使他們可以富有活力地完成公共目的。（3）績效測量問題是公共管理者如何測量公共部門的績效，以幫助組織實現(xiàn)目標。Behn［4］的提議一石激起千層浪，引發(fā)了《公共行政評論》（PAR）后續(xù)多篇論文的跟進。為此，PAR在1996年以來組織了多次大問題（BigQuestions／BigIssues）爭鳴專欄，對公共管理領(lǐng)域的大問題進行持續(xù)探討［5，6］。Kirlin［5］認為民主國家的公共行政（PublicAdministration）所關(guān)注的大問題，不同于Behn探討的公共管理（PublicManagement）的大問題。對此，他提出了四個評判大問題的標準：實現(xiàn)民主政體、將單個公共組織層面的重要價值問題提升到社會層面、直面集體行動的工具復(fù)雜性、鼓勵更有效的社會學(xué)習(xí)。他列出了七個可以探討的大問題，包括：“什么是支持民主政體的集體行動工具？什么是非政府集體行動的合適角色？如何在基于功能的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計同基于地理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計之間求得權(quán)衡？如何解決國家與地方的政治領(lǐng)域存在的張力？哪些決策可以脫離政治并服從理性？如何在中立勝任力、代表性、領(lǐng)導(dǎo)力之間求得平衡？如何提升社會學(xué)習(xí)？”Kirlin的探討說明，在民主體制下的公共行政問題要超越微觀的公共管理問題。Kirlin［6］還指出，在確定何謂大問題時，我們面臨的最大挑戰(zhàn)是，我們習(xí)慣于太過關(guān)注公共部門日復(fù)一日的運營問題，而忽略了公共管理置身其中的更大的社會。換言之，大問題不應(yīng)狹隘地圍繞公共組織管理，而要聚焦公共管理如何影響社會。Neumann［7］指出，從科學(xué)的角度而言，目前公共管理所關(guān)注的大問題“足夠大”嗎？他認為，作為公共管理的真正大問題，“它們必須是最基礎(chǔ)層面的問題———它們必須解決這個學(xué)科在其最核心的要素所具備的最本質(zhì)的實質(zhì)和動態(tài)”［7］。比如，什么是一個“公共”組織的本質(zhì)？公共組織如何與其環(huán)境聯(lián)系在一起？管理公共組織意味著什么？Behn［4］提出的大問題都是實際應(yīng)用的，而未能深入到更基本的層次，即對公共組織的理解。與此同時，大問題也要隨著學(xué)科范式而變遷，如基于復(fù)雜性、非線性等理論進展去理解公共組織。還有學(xué)者認為，對于識別“大問題”本身要有一套方法論，而目前的探討在這方面是缺失的［8］。Callahan［8］指出，與其非此即彼地糾纏于關(guān)注組織管理還是社會，不若將二者結(jié)合在一起。社會有多個層次，將這些不同層次聯(lián)系在一起，可以說明為什么公共管理領(lǐng)域如此紛繁復(fù)雜卻又相互勾連。為此，他提出了四個可以研究的問題，它們將組織與制度聯(lián)系在一起。這些問題包括：“（1）什么把制度與公共組織聯(lián)系在一起，從而促進集體問題解決所必需的合作？（2）什么是組織與制度層面的聯(lián)系，它們促進了民主自治和有限授權(quán)的政府？（3）公共管理的什么特征促進了公眾對公共組織和制度的信任？（4）什么通過公共部門的組織促進了制度適應(yīng)？”顯然，Callahan［8］試圖彌合Behn［4］與Kirlin［5］之間的分歧，說明宏觀制度和微觀組織的問題都是大問題，但更大的問題是如何將二者整合為一體。與此同時，針對公共管理分領(lǐng)域的大問題也日益興起，比如公共管理網(wǎng)絡(luò)的大問題［9］、公共價值理論的大問題［10］、非營利組織管理的大問題［11，12］、行政倫理的大問題［13］、公共行政教育的大問題［14］、公共部門績效管理的大問題［15］。這些探討表明，公共管理學(xué)科日益分化，而不同子領(lǐng)域在追求各自的大問題，盡管它們同母學(xué)科有很大的關(guān)聯(lián)。大問題的探討和修正往往同學(xué)科發(fā)展的重大事件密不可分，比如明諾布魯克會議在“大問題”的塑造方面就扮演重要角色［16］。明諾布魯克會議是以美國錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會議中心召開的三次公共管理會議命名的，該會每20年召開一次，代表了本學(xué)科走向的風(fēng)向標。1968年首次召開時，明諾布魯克會議由一批青年學(xué)者發(fā)起，逐步厘清了民主行政和社會公平的重要意涵。1988年，第二屆明諾布魯克會議召開，關(guān)注到市場化與管理主義的凸顯意義。2008年，第三屆明諾布魯克會議召開，網(wǎng)絡(luò)治理和協(xié)作公共管理日趨成為學(xué)者們關(guān)注的重點。與此同時，明諾布魯克會議也從純粹的美國公共管理走向全球公共管理，吸引大批國際學(xué)者的參與和爭鋒。明諾布魯克會議意在為年輕學(xué)者提供一個同資深學(xué)者分庭抗禮的平臺，使叛逆派、“造反派”“少壯派”可以站起來，引領(lǐng)本學(xué)科朝著新方向發(fā)展。所以，明諾布魯克會議意味著學(xué)科研究走向的斷裂與連續(xù)、間斷與均衡、轉(zhuǎn)換與承傳，也是大問題不斷凝練和更新的重要場域。就此意義而言，我們需要類似明諾布魯克會議這樣的平臺，使學(xué)界可以就一個時期的大問題展開論辯，使大問題越辯越明。

三、中國公共管理領(lǐng)域的大問題

關(guān)于中國公共管理領(lǐng)域的大問題，一些學(xué)者進行了有益探討［17－21］。張正軍［21］回歸了美國公共管理領(lǐng)域有關(guān)大問題的爭論，并指出了中國在這方面的適用性。Mingus和Jing［17］認為，可以套用Behn［4］的框架去建構(gòu)中國公共管理研究的大問題，并針對性地提出了類似的大問題清單。馬駿［19］指出，我們要掙脫知識障礙的束縛，喚起和激發(fā)本學(xué)科的學(xué)術(shù)想象力。曹堂哲［18］提出公共管理問題的類型學(xué)，從價值和事實兩個維度出發(fā)，提煉了五種問題，包括科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題、評估類問題、技術(shù)設(shè)計類問題、批判類問題和詮釋類問題，它們分別對應(yīng)五種研究方法論，包括實證主義、評估研究、技術(shù)設(shè)計、批判主義和詮釋主義。最近，顏昌武［20］再次回顧了公共行政學(xué)的大問題之爭，并探討了中國公共行政學(xué)的大問題。上述學(xué)者的研究表明，有關(guān)中國公共管理研究的大問題之爭是有意義的，盡管我們迄今尚無法達成共識。陳立齊［3］認為，與Behn提出的三個大問題相比，還有更大的問題等待我們?nèi)ヌ岢龊突卮稹Ｋ赋?，公共行政的大問題應(yīng)該將公共行政同世界舞臺上一個國家的期望聯(lián)系在一起，包括：歷史地看，公共行政在國家興亡中扮演什么角色？公共行政在當(dāng)下和未來可以做什么來幫助一個國家取得成功（或者預(yù)防一個國家走向失敗）？對于所有國家而言，公共行政的普適價值（例如職業(yè)倫理）如果有的話，會是什么？如果可能，西方國家可以從中國學(xué)到什么，中國又可以從西方國家學(xué)到什么？因此，本文嘗試探討中國公共管理研究的“候選”大問題，以及其所應(yīng)具備的特征。首先，大問題要不“跑偏”，要緊扣關(guān)乎學(xué)科生死存亡和榮辱與共的根本問題。對于本學(xué)科而言，什么是我們安身立命且不得不回答的問題？什么是我們孜孜以求且繞不開的問題？揭示了這些問題，或許就對本學(xué)科的大問題有了基本認識。比如，《公共行政的精神》一書就認為公共性、社會公平和公民精神是本學(xué)科的精神實質(zhì)，也是值得關(guān)注的大問題［22］。由此可見，明確本學(xué)科可以一以貫之去持之以恒地求索的根本問題，才能說這是大問題。其次，大問題要大，但也要小，即要建立問題樹并形成一個問題的叢林。比如，要堅持大視野、小切口，以小見大和見微知著。Behn在提出大問題時就是遵循這一原則，即每個大問題下應(yīng)有若干小問題，它們?yōu)椴粩鄩汛蟮膶W(xué)者群體提供源源不斷的問題源。與此同時，這也意味著學(xué)者之間的學(xué)術(shù)分工與合作也日益緊密，從屬于某個大問題的小問題得以解決，則可以匯聚而解決更大的問題，以此類推而形成居于累積性的知識體系。最后，大問題要細，要考慮到公共管理學(xué)的多范式與多源流特征，不同細分領(lǐng)域要有不同的細分大問題。公共管理學(xué)科和其他學(xué)科一樣，開始日益分化和細化，出現(xiàn)了明顯的勞動分工趨勢。一個明顯的例子，就是不斷豐富的學(xué)術(shù)研討會的組織形式。過去的學(xué)術(shù)研討會，你走進任何一個房間，都會找到共同話題和共同語言。但是，如今的學(xué)術(shù)研討會動輒上千人，連續(xù)多日并安排上百場分論壇，而學(xué)者們也會分門別類地進入不同的分論壇，彼此之間的共同興趣則讓位于不同細分領(lǐng)域的專業(yè)方向。這意味著我們所謂的大問題，既要有宏大視野，也要有專業(yè)精深。整個學(xué)科要對大問題有共識，盡管同時要允許細分領(lǐng)域的分歧。此外，大問題要情境化（contextualiza－tion），即探討植根于本土中國與全球視野的大問題。與此同時，大問題要持久，要歷久彌新地屹立在學(xué)科前沿，使我們不僅關(guān)注眼前的問題，而且指引我們探討一百年后的大問題乃至千年大計。如果是關(guān)于公共管理學(xué)科的大問題，我們首先需要回答的問題是，中國公共管理學(xué)科所面臨的大問題，是否不同于其他國家或國際學(xué)術(shù)共同體。中國的社會文化、政治體制在很多根本方面同其他國家大相徑庭，這使我們會認為中國的公共管理研究需要追求不同于其他國家的大問題。果如此，我們將會距離普適的大問題相去甚遠，而只能回答中國學(xué)者所感興趣的問題。由此可見，在大問題的立場上會反映我們是孤芳自賞、自我陶醉、自我欣賞，還是富有更廣泛的責(zé)任感，致力于推進全人類的普適問題。比如，聯(lián)合國千年發(fā)展目標這樣的代表全人類的大問題，既是實務(wù)界面臨的重大挑戰(zhàn)，也是學(xué)術(shù)界需要回應(yīng)和投入的大問題。這意味著情境化或本土化的問題從屬于更具普適性的問題，只有后者才是更加值得求索的大問題。當(dāng)然，公共管理學(xué)是一個多元方法論流派的領(lǐng)域［18］，既有實證主義，也有后實證主義和反實證主義；既有現(xiàn)代性，也有后現(xiàn)代主義和批判理論［23］。從后現(xiàn)代主義的視角而言，就是要解構(gòu)和消弭科層、權(quán)威、主導(dǎo)等現(xiàn)代概念，而更加關(guān)注少數(shù)派、弱勢群體和平等。就此而言，大問題固然至關(guān)重要，小問題也并非無足輕重。一個看似小的問題，對于其所涉及的群體而言卻可能是天大的問題?！帮L(fēng)起于青萍之末，浪成于微瀾之間。”大問題也是在不斷演化的，這意味著我們現(xiàn)在視為大問題的問題，在未來可能要讓位于其他問題，而這些問題在現(xiàn)在或許只是我們忽視的小問題。因此，我們關(guān)注和求索大問題，并不意味著抹殺小問題的重要性。但是在資源和注意力都有限的情況下，我們需要有所取舍，而大問題則往往是我們的不二之選。

二十世紀70年代以后，公共管理成為一門學(xué)科與科學(xué)研究領(lǐng)域，但是由于公共管理學(xué)科涉及到的問題較多，人們很難給政府的公共管理下一個明確的定義。我們可以這樣來理解公共管理，它是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，且旨在提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，實現(xiàn)公共的福利與公共利益的重要手段。朱榕基總理曾把我國政府的職能概括為十六個字：“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)?！彼宰鳛楹诵牡恼绾胃咝У匦惺棺约旱穆毮芫褪侵刂兄?，而近期我國政府提出的效能建設(shè)也正是針對這一情況所提出的。

一、宏觀政府職能的轉(zhuǎn)變

公共管理職能發(fā)揮的關(guān)鍵是能夠打破政府壟斷性執(zhí)政。即充分調(diào)動社會各方組織機構(gòu)、以及社會民間力量等，以此才能大幅度減輕政府執(zhí)政壓力，并在社會力量下實現(xiàn)監(jiān)督政府執(zhí)政，真正意義上的發(fā)揮出以政府為核心的公共管理效能。也就是說，政府機關(guān)單位在當(dāng)前形勢下，必須能夠以社會職責(zé)為導(dǎo)向，并以實現(xiàn)社會責(zé)任與社會效益的高低作為衡量自身執(zhí)政業(yè)績好壞的關(guān)鍵所在。為此，這就要求傳統(tǒng)意義上的政府管理職能能夠得以轉(zhuǎn)變，杜絕壟斷執(zhí)政的現(xiàn)象，并積極依據(jù)社會變量、社會形勢來及時來調(diào)整自身的職能結(jié)構(gòu)、執(zhí)政權(quán)限的運作方式等，以此才能實現(xiàn)宏觀意義上的政府公共職能轉(zhuǎn)變與作用深化。另外，我們也知道政府機關(guān)單位也同樣是社會服務(wù)參與者，監(jiān)督者、以及一定程度上的干預(yù)者。為此，政府機關(guān)單位還要必須以社會為主導(dǎo)，令社會群體組織機構(gòu)所滿意，堅持貫徹政府公共管理民主化政策，真正反映廣大人民群眾與各組織團體機構(gòu)的根本利益與要求，做好社會市場經(jīng)濟環(huán)境下的社會服務(wù)與解決好社會監(jiān)管“越位”問題，只有這樣才能逐步實現(xiàn)小政府大社會的有利格局。

二、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

加強服務(wù)是當(dāng)代社會公共管理實行過程中的主要手段與方式?，F(xiàn)代社會公共管理的主要社會責(zé)任與義務(wù)就是為社會組織成員或相關(guān)組織機構(gòu)提供公共服務(wù)，憑借服務(wù)職能發(fā)揮的最大化促進公共管理過程能夠?qū)崿F(xiàn)健康循環(huán)。而當(dāng)前形勢下的國家政策貫徹與實施需要政府機關(guān)單位能夠從“監(jiān)督管理型”向“組織服務(wù)型”順利過渡，即基本政府職能的轉(zhuǎn)變能夠融合服務(wù)管理職能。也就是說，城市化工作建設(shè)進程步伐逐步加快，以及現(xiàn)代社會計劃經(jīng)濟體制作用的逐步深化，不少組織群體及相關(guān)組織機構(gòu)的社會公共需求也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，如果政府仍然以傳統(tǒng)參與者、監(jiān)督者去發(fā)揮單一管理監(jiān)督職能是不可能完全滿足國家政策需求以及人們服務(wù)需求的。為此，這就需要政府機關(guān)組織機構(gòu)能夠適應(yīng)當(dāng)前國家形勢需求，加大公共管理效能發(fā)揮的執(zhí)行力度。因此，政府組織機構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅持做好以下幾點。其一，國家財政重點建設(shè)投向已經(jīng)明確了“三農(nóng)”相關(guān)的新農(nóng)建設(shè)問題。所以，對于政府而言，應(yīng)當(dāng)堅持以公共事業(yè)為主、大力支持地方經(jīng)濟落后地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)，協(xié)調(diào)好地方經(jīng)濟的貧富差距。其二，能夠為企業(yè)、社會等有關(guān)組織機構(gòu)提供經(jīng)濟性服務(wù)支持。其三，解決好社會矛盾問題，把建設(shè)執(zhí)政目標對準社會公共產(chǎn)品、設(shè)施、公共服務(wù)等方面的建設(shè)投入問題，力求社會供需矛盾問題能夠大幅度降低。其四，是要強化政府在社會公平、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境方面的指標，并以此作為配置財政稅收等公共資源的重要依據(jù)。其五，是積極穩(wěn)妥地發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)中的作用，形成多元社會主體參與提供公共服務(wù)的格局。

三、強化政府機關(guān)單位公共服務(wù)監(jiān)督